1、1新興風險治理典範之芻議研究論文周桂田臺灣大學國家發展研究所專任副教授10617 台北市大安區羅斯福路四段一號台大國發所 303 室02-33663328ktchountu.edu.tw2新興風險治理典範之芻議摘要新興科研與各種跨界的環境、食物、疫病威脅構成了綿密互動的全球化風險，因此，嚴厲的挑戰既存之國家風險治理模式與能耐。尤其，在上半個四分之一世紀傳統技術官僚偏重的專家政治與專業諮詢委員會之決策，以及其權威、中心式的風險評估與溝通模式，由於無法因應日趨複雜的科研生產或跨界風險的治理需求，面臨轉舷易轍。特別是，當面對這些複雜、多元、分散、涉及科技安全之外之健康、社會、倫理風險爭議，由於需要社
2、會高度的接受與信任基礎，治理與評估模式則需發展更多元化、多層次化的專業審查，同時，納入更多社會感知與觀點，並進行民主決策程序。因此，本文主要的目的在於分析與討論國際上新興風險治理典範的發展趨勢，並批判性的反思在地社會長期以來之隱匿風險結構與決策文化，建構性的思考我國未來風險治理的發展出路。關鍵詞：科研、跨界風險、全球化風險、風險治理、隱匿風險、決策文化、民主程序、歐盟、IRGC3壹、全球化科技、環境、食物、疫病風險二十世紀末全球社會快速發展造成巨大的變遷與轉型，知識與資訊生產範型的革命在九年代末透過資訊化經濟帶動了全球化的發展，而人員、物品、傳播、資訊在這個架構下繁複地交換與傳散，並快速的流通
3、到世界各地。然而，除了工業文明進入到新的演化階段，全球化同時帶來幾個面向的挑戰，一方面隨著新興科技的突破，帶來了全球性的衝擊與發展，例如基因、奈米、光電科技帶來對醫療、健康、物種、生態的直接變革衝擊；另一方面，環境污染、傳染疫病或食物，無論是傳統或透過現代科技所構成的，如全球暖化、禽流感、SARS（ Severe Acute Respiratory Syndrome）或狂牛症、 環境荷爾蒙 （POPs） 、基因改造食品風險，透過全球化的流通運動，也迅速的擴散、波及到世界各地。而這兩個類型事件所構成的威脅與風險，不僅僅只產生在科學爭議的面向上，並且同樣共時性的引發權利、倫理、社會（階級、性別、種
4、族、弱勢）的爭議。亦即，這些事件所引發的爭議或威脅，本身具有高度的跨越疆界、跨領域的風險性質（跨界風險） ，同時在繁複的交換、流通中，透過全球網絡節點的相互回應與反匱，構成全球化風險運動（周桂田，2003） 1。這些新興且透過全球化綿密互動、發展所造成的科技、環境、食物、疫病風險之治理，已成為世界各國重要的課題與挑戰。我們看到這些跨界的全球化風險，基本上分別屬於傳統型態或透過現代科技所造成的問題，但其成因又有著相互交叉的屬性。以各個風險事件來看，跨國環境污染、全球暖化、環境荷爾蒙、禽流感、SARS 等雖然屬於傳統型態的工業汙染或疫病傳染，但與現代科技又有著不可分的密切關係，例如跨國環境污染、全
5、球暖化或環境荷爾蒙表面上是工業污染所造成的，但實質上與現代科技（工業）的調控大有相關；禽流感、SARS 直接是傳統疫病傳染的擴散風險，但當人類為了防止禽流感或SARS 而發展或注射相關的疫苗、國家實施科技監控措施，也都和現代科技環環相扣 2。另一方面，基因、奈米或資訊科技則直接侵入傳統的生活領域，並構成全球性的問題，例如奈米產品、基因改造產品或有機體，透過各國綿密的交換流通，對人體健康產生不可知的風險，尤其對其生態或物種的侵害也屬於全球化傳散風險的範疇；基因醫療（包括基因治療、篩檢與檢測）將直接衝擊傳統健康領域，而基因或醫療資料的電子化，將資料外洩的風險暴露在全球化的快速流通網絡之下。1 事實
6、上，各國工業激烈的競爭與污染的擴散、或新舊類型的疫病傳染擴散，在全球快速的交換、流通與傳散上，導致風險類型與內涵不只停留在該地社會，並也透過全球化運動，構成全球化運動下的風險。Beck（1999）所強調的世界風險社會 （world risk society）或Giddens（2002） 風險全球化 （globalization of risk）效應雖然掌握了這些問題的描述性特徵，但如果我們進一步的分析，顯然這些問題本身就在全球化的激烈競爭架構下形成，或透過全球翻覆的網絡節點迅速的交換流通過程中，隨時動態的形成全球化風險。這部分詳細的討論請參見周桂田（2003） 。2 當 SARS 爆發之時，也
7、有人檢討當時美國炭岨熱事件為生物細菌武器研發的外洩可能性，然而，一旦此種現代生物科技武器外洩或失控所造成全球快速散播，其後果將不堪想像。4而這些與現代科技環環相扣的各種全球化跨界風險，另一個重要的挑戰是對於既存倫理與社會之價值與利益衝擊，人們被逼去反省與面對這些科技所造成之不可預測、不可知的未來變革後果，尤其其所造成的不確定性。因此，這些由現代科技所共生演化的全球化風險之治理需要社會本身在面對轉型與變革的價值基礎，也就是說，面對這些充滿高度不確定性的跨界風險，由於其經常具有判斷上的兩難，也是在決策與治理上如果沒有社會充分的反省、溝通與發展共識，將失去其正當性。同時，在現代科技中所直接或間接造成
8、的這些全球化跨界風險，其中一部份最重要的是各國在激烈科研競爭下所產生出的問題。尤其，從以資訊化經濟開展而來的全球競爭，在二世紀末進一步的延伸到基因、奈米與光電科技，而且在競爭的範疇下最重要的即是透過創新與研發利用的轉化，而構成創造性破壞的經濟競爭優勢。然而，如前所述，此創造性破壞過程牽涉的不只是經濟的領域，並且共時性的產生對於倫理、價值與社會的衝擊。因此，可以說，現代科技發展最初階段之創新、研發應用，將直接影響其對未來社會的變革內涵，值得我們在此討論其與風險治理的關係。貳、科技創新研發透過知識與資訊的利用、創新研發為一九七年後工業社會的重要表徵，尤其以溝通科技基礎建設所帶動的資訊經濟發展，形成
9、愈來愈綿密的競爭、互動、流通的全球網絡運動（Castells, 1996） 。而在這個脈絡下，科學與技術作為創新研發重要的關鍵樞紐，就面臨了更緊密的全球化競爭（Stein, 2002; Gibbons, 1994） 。因此，自一九九年代起，世界各國政府莫不戮力規劃與發展作為國家競爭與利益象徵的科技政策，以期待在全球的科學與技術之研發競爭中取得對世界經濟的競爭優勢，甚至是領先式的科技主導地位。而新興工業國家也不落人於後，企圖以後進、學習的姿態找出有利於其國家利基的科技工業政策，來追趕 （catch-up ）全球科技工業的發展（ ibid.） 。然而，全球激烈的科技競爭及工業政策面臨了風險與信任的
10、挑戰。不但創新、研發與新興科技帶來法制性、制度性的變革，同時也帶來對社會及倫理價值上的衝擊與轉變，而產生科技與社會之間的共生演化嚴重的落差（Nowotny, 2001） 3。因此，鑑於科學技術發展源自於社會之基礎支持、創造、投入、轉化3 例如基因革命所涉及的科學風險遠比工業時代來的高，舉凡基因組定序、基因剪接、細胞融合、複製技術、基因改造有機體釋放到自然界等，無論在研究與應用上皆面臨了科學高度複雜性 （complexity ）與不確定性 （uncertainty）的問題；而在社會風險上所影響的層次更遠遠的超過工業時代，直接的衝擊到全球、在地（國家、族群、性別）與個人的生存與生活領域。也因此，在
11、基因文明化的最初階段，我們可以看到基因科學革命所牽涉風險的高度不確定性爭議（所有有關科學安全、人類健康安全、商業、道德、宗教與生態永續等爭議） ，反映了基因革命不能再視為是科學內部的發展問題，而應將其拉到整體系統的發展層次，討論科學與社會的關係。也就是說，基因革命到底在何種社會系統機制下造福人類？亦或宰制人類？讓我們簡單的來看（基因）科學與社會間所涉及之不確定性與複雜性問題。在科學的不確定性上，由人類5與信任，近年來各國政府莫不投入相關努力，以檢討該國科技與社會之價值衝突，並發展風險治理制度之建構，而能迎合區域與國際的競爭發展。而隨著各種批判聲浪的興起，包括從一九七年代開始的 “small i
12、s beautiful”（Schumacher, 1989）到一九九年之後的永續發展呼聲，越來越多人期待新的發展典範的轉換，特別關注期許國家能夠從不斷強調科研競爭、創新、唯經濟成長主導的“technological regime”轉化為永續生存、發展的 regime（Smith, 2003） 。事實上，雖然國家競爭力 、 國家創新優勢等此種相當注重經濟與科研競爭的口號喧囂雲端，表面上帶來國家在新自由主義下的新角色，即以國家為創新優勢發展經濟體的科技決策模式，但是在全球愈來愈多的新社會不平等、生態災難與倫理不確定性風險威脅下，正受到相當嚴厲的挑戰。也就是說，一方面國家的治理角色面臨調整，無法再以
13、傳統上技術官僚專家政治科技與經濟績效為滿足（Gottweis, 1998） ，而必須轉換或增強科技風險治理的能耐；另一方面，但由於面臨跨界、全球化的生態、健康、社會與倫理風險威脅，此種專業權威、中心式的決策模式產生了嚴重的治理的困境，因為其無法再以單一的、科學主導式的治理來因應，而在決策與治理內涵上需涵蓋多元專業的、社會審議的實質程序與溝通，方足以具有正當性基礎。由於面臨公眾對相關決策品質信任的危機，又同時面臨複雜、跨界風險問題治理的挑戰，傳統技術官僚專家政治（technocracy）受到了兩個層次上的質疑，一方面在國家層級上，技術官僚專家政治被批判缺乏民主決策之正當性（Irwin, 1995
14、; Fischer, 1990; Jasanoff, 1990） ，另一方面在全球的層級上，同時又被檢視是否具有全球風險治理之能耐。在這個脈絡下，世界各國在科技政策中所強調的創新研發也面臨了瓶頸，傳統技術官僚規劃主導的科技研發與創新，往往強調線性式的經濟工業成長關係，而此創新系統模式往往強調市場與效率取向，尤其是全球的競爭優勢。然而，這種單面向的、線性的發展，在面對敏感性高科技的風險問題挑戰下，受到了相當強烈的質疑，連帶的國家科技政策的正當性也被重新檢討。在這個發展趨勢下，全球逐步產生風險治理的呼聲，並以歐盟為變革的龍頭。自第六期科研架構 （The Sixth Framework Progra
15、mme）開始，歐盟科技創新系統被要求走向更多的民主治理程序，以公眾涉入與參與 （public involvement and participation）來審查國家科技政策中的創新所帶來的風險問題（Gonalves, 2005），而目前，新展開的第七期科研架構中，這部分所牽涉的科學與社會間的民主程序也延續性的受到重視。亦即，在全球科技競爭中為各國所重視創新與研發政策，無法再以便宜行事、利益與效率取向的發展邏輯來推動，而無視於科技所帶來的生態、健康、社會、與倫理上重大的風險衝擊。換個角度而言，基因組圖譜研究所延伸出的基因治療與篩檢（胚胎治療、篩檢及體細胞治療及篩檢） 、體細胞複製、生物製藥等，仍
16、屬在研究階段，並且部份的人體或動物試驗有極高的技術爭議（以剛宣佈人類基因組之定序工作就有採用誰的基因爭議） ，因此，目前人類基因組圖譜的破解僅是基因革命的一小步驟，有極大的領域需要科學界的努力。但特別在此最初階段，科學（界）卻已面臨的系統挑戰所產生的高度不確定性難題，尤其是經濟利益的介入與操控基因科學的發展。6在推動這些科技（尤其是敏感性、與爭議性新興科技）的同時，其不再是工業社會下線性式演化的副產品（Beck, 1986） ，風險相對的是與這些科技的發展共生演化 （co-evolution） ，伴隨著這些新興科技而衍生不同面向、不同程度的社會、倫理及科學等不確定性問題（Gibbons, 19
17、94 ） 。尤其，在當代社會中，知識所涵蓋的創新與研發之生產越來越不是一個獨立的行為，或單純的社會分工現象，其所涉及的是越來越繁複的、領域重疊的、問題交叉的各種挑戰，包括我們前述的健康、生態、倫理、社會之網絡化、全球化風險挑戰。事實上，在以知識與資訊為基礎的全球經濟進展中，尤其在一九九年代末，生產模式已經種單純的、單一學科的、同質性的、以大學或科研單位為中心式的體制，變革為複雜應用的、跨學科的、異質性的、多元中心及網絡式的發展（Gibbons, 1994） 。亦即，從生產體制所帶動的知識、專業多元網絡發展，影響的不僅僅是相當活絡、異質及具有高度創造力的現代經濟社會，同時在生活面向上也帶來混雜的
18、、多元的、寬廣空間的行動機會與價值選擇。而這個發展不僅僅是根據線性經濟理性思維所產生的現代社會樣態（Max Weber） ，而更進一步的，在結構的層次上，產生了全球性的、多元性的風險社會；在個人的層次上，產生了自我選擇、自我承擔、自我面對的風險個人化問題（Beck, 1986） 。特別是，此種生產模式本質上將問題的範疇從經濟的領域同時性的延伸到健康、生態、倫理、社會的複雜風險，而產生的跨領域的、跨專業的、並且是全球化的風險威脅與挑戰。而這些無論是從傳統型的或現代新科技直接或間接所產生的問題，在這種新型態的生產模式演化下，終究必須回歸國家的治理。雖然， 全球化治理 （global governa
19、nce）之聲響徹雲霄，但畢竟仍然必須回歸到國家間或跨國間的合作，才能尋求面對這些快速的、網絡式的、複雜性的全球化風險挑戰之解決策略。也就是說，面對這些繁複的生產體制與風險現象，在治理首上首要能夠提出管理這些社會擴散式的知識生產（managing socially distributed knowledge）（Nowotny, Scott Hoppe, 1999） 。事實上，這樣的的決策思維與邏輯面臨了科學性的檢驗，首先，在科學評估的層次上，由於科學事務在評估的過程中往往涉及不同的價值或評估假設，因此，所謂依據嚴格科學標準或準則評估出之參數或證據，是根據一套假設範圍或一定的價值取捨而形成，因此，
20、以所謂嚴格科學理性為名所宣稱的專家知識之客觀性，往往是在一定的價值框架中所發展5 新政大量擴張知識技術官僚進入政府部門，也啟動的了學科訓練背景、專業理性的思維作為公共治理的重要發展，這部分可參閱 Bell 在後工業社會來臨一書中對於資訊與知識技術的討論，尤其透過統計分析，我們可以看到在一九四四年政府科層部門大量的擴張，成為美國公共行政史上重要的發端點。6 Jasanoff（1990）指出專家或科學諮詢委員會變成當代政府治理上重要的第五部門 （The fifth branch） ，作為政府面對複雜科技、風險事務重要的決策諮詢機制。8出來（Wynne, 1980; Beck, 1986; Year
21、ly, 1996; Schwarz Fischer, 1990; Jasanoff, 1990） 8，或被嚴重批判為現代的法西斯專業統治（Fischer, 1989） 。也由於在各種爭議風險事件的決策過程中，在許多風險政策經驗中表現失當，而造成在公眾對政府治理能力信任的滑落（Lfstedt, 2002） 。因此，朝向強化民主與參與的風險治理典7 這部分的討論也可參見 Hoppe（1999）相關的見解。8 傳統科學技術官僚的決策典範切割事實與價值的做法，已經沒有辦法處理越來越多科學不確定性的風險衝擊。特別是，許多科學事務的發展與評估，往往繫於社會價值與脈絡的條件與因素，而產生循環式的影響。9範，
22、已經逐漸成為重要的檢討方向 9。科學諮詢制度也成為新興工業國家決策的參考模式，同樣的，技術官僚為了因應繁複的科技與環境事務，大量的引進科學專家進入體制協助提供專業與決策判斷。然而，由於這些國家特殊的政治、歷史或文化背景，使得以專家知識為條件的科學諮詢制度產生之威權的性質更甚於西方工業國家。因此，我們要問的是，正發生在西方社會之風險治理典範遞移的現象如何產生在具有威權決策模式、高度菁英統治及強烈經濟發展驅力的新興工業化社會中。肆、實證主義之鐵的牢籠一九七年代各國環境惡化導致生態運動的興起，生態環境運動論述成為當時社會主流的論述（master discourse） （Eder, 1995）而受到各
23、界重視。然而，愈來愈多的的科技、健康、生態、食物、疫病風險透過全球化流動直接威脅人類的生命健康，在這個脈絡下，自一九九年代末，風險爭議及相應的風險論述典範成為另一波社會運動的焦點，並逐步發展為新興的主流論述（Chou, 1999） 。重要的是，這一波主流的風險論述事實上是鑲嵌於在地社會之管制制度、風險文化與政治結構，所產生對全球化風險的治理與對抗。因此，一方面端視國際上相關治理制度與模式的發展，另一方面則依恃於國家的作為、公民社會的監督與批判能耐。透過這多重的途徑來進行對不同跨界風險的治理。傳統上，世界各國過去多以科學技術官僚來主導的風險決策，然而，面對問題日益複雜的科技、生態、食品、疫病風險
24、所造成跨界的、全球快速流動的生態、健康風險，或同時面臨決策困境、但又急迫的社會與倫理判斷兩難，原先的決策機制與價值產生了正當性的問題。最直接的是，技術官僚往往由於單一的學科訓練背景，在進行對科技、健康、生態、食品與疫病傳染的風險評估與管理上，習於強調以實証的科學證據為決策之唯一與重要的參考依據。因此，在以科學取向下的風險決策觀念下，則認為科技的評估基本上應依據科學事實來進行客觀的、中立的判斷，而摒除其他非科學的因素。在這個價值下，風險決策則宣稱判斷的效力建立在科學理性的基礎之上，不容挑戰，並宣稱排除社會價值或政治干預（Wynne, 1980; Rutgers Lfstedt, 2002） 。尤
25、其針對全球新興科技的快速發展所帶來各種逾越疆界、領域之風險衝擊或災難威脅。10（Ravetz, 1999） 。可以說，傳統技術官僚處理各種生態或工業污染事件大部分習於以實証的、科學理性的方式來評估與進行。然而，面對各種風險不確定性的災難威脅所涉及高度的政治、社會爭議及判斷價值上的複雜程度，風險決策事實上無法僅依據單一的、科學的數據來進行，並且，往往科學評估上也因為上述的價值爭議與複雜性，而在評估的模糊地帶必須採取某一立場。就後者而言，在這種脈絡下， 科學政治化 （politicization of science）的情況無法避免（Hoppe, 1999） ，亦即，單就科學風險評估部分，就實質上
26、會面臨因評估地帶的模糊或不確定性，而需要選擇性的採取某一價值立場而進行判斷。更何況，在總體的風險決策上面對的不僅僅是科學評估結果或數據。換句話說，科技風險決策面對的是多元、複雜政治社會價值衝突、選擇之正當性挑戰。事實上，一方面除了技術官僚傳統上習於以實證風險評估來處理各種跨界風險問題，而面臨效力的挑戰，另一方面，此種治理模式及決策產生的品質與有限性的正當性，使得公眾對政府的信任江河日下，特別是這些攸關人民健康的風險事件，及涉及知情同意及價值爭議的問題。在這個脈絡下，風險治理典範面臨轉弦易轍的挑戰。針對當代風險與科學管制，Beck 在狹隘實證科學理性的觀點下，訂定各種（毒物）科學管制標準有事實上
27、的恣意性，亦即，對相關不確定的威脅設定一定程度可接受的風險值，而認定公眾每日承受一些些毒物為可容忍範圍，而卻無法解釋日益複雜的各種健康（致癌）問題（Beck, 1986, 1993; 周桂田，2005） 。針對此，Beck 強調反身性科學（reflexive science）及 反身性政治 （reflexive politics） （ibid.）兩個實踐策略，前者主張應脫離狹隘實證科學理性，發展批判性的、多元性的與社會性的風險決策，而科學評估則不再侷限於單一的科學判準或有限的解釋；因此，這個部分則反映在反身性政治上，後者強調公眾應積極投入科技決策的，發展多元的、納入社會價值的決策程序，透過公眾
28、參與來進行學習與決定風險爭議問題。同樣的，Ravetz（1991）所提出的 後常態科學 和上述論點有異曲同工之妙。後常態科學主要強調科技風險不確定性的風險決策需要脫離傳統實證主義範疇，擴大納入多元、多層次的專業、社會及倫理價值來審查，方能強化決策的責任性，並因此在參與過程中增加公眾承載與決定科技對未來社會的衝擊與發展方向。進一步而言，針對近年來全球新興科技、食品、疫病傳染的快速發展所帶來各種逾越疆界、領域之風險衝擊或災難威脅， 後常態科學 （post-normal science）認為（Healy, 1999; Luks, 1999; Marchi Ravetz, 2002） ，傳統習於權威式的、中心式的技術官僚治理模式已無法因應科技災難與風險之社會衝擊，而實証性的科學風險評估典範更是捉襟見肘。因此，重構一個新的治理典範與價值，是回應與肯認各種當代不確定性風險的重要步驟。伍、歐盟新興風險治理典範
