1、- 1 -2009 年小型水库除险加固省级补助专项资金第三方绩效评价报告评价机构：中水珠江规划勘测设计有限公司二 O 一一年十二月六日说 明财政专项资金绩效评价是指对经过有关部门批准立项，由财政性资金全部投资或部分投资的项目，运用一定的指 标、方法，对财政专项 支出项目所确定的绩效目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评。受省财政厅委托，中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称：中水珠江设计公司）组织专家组，开展了 2009 年全省小型病险水库除险加固专项资金的绩效评价。根据评价方案，首先由资金使用单 位及县、市、省水利主管部 门进行自评，然后由专家组对专项资金所涉及 1,180 个项目自评材
2、料进行书面评审，并抽取了 6 地市的 60 个项目进行现场评价。通 过书面评审及现场评 价， 对照项目自评结 果，最 终形成综合评价，评价专项资金使用及项目实施后所产生的绩效，提出专项资金投入及使用中存在的问题，分析原因并形成相应对策。在此基础 上，形成了本报告。本报告从评价思路、评价过程、 评价结果、对策建议 等几方面进行阐述；对有关结论、原因、建议等作出具体阐释 ，并给予材料支持；同时 ，整理 汇编项目有关评价的原始素材、记录文件等，作为佐证材料。本报告由中水珠江规划勘测设计有限公司完成。3目 录说 明 .2目 录 .3摘 要 .5第一章 项目概况 .11一、评价项目背景 .11二、评价的
3、目的 .12三、评价范围与对象 .12四、评价依据 .14五、评价体系 .15六、流程及报告体系 .16第二章 绩效自评 .- 19 -一、资金使用单位自评 .- 19 -（一）自评情况。 .- 19 -（二）自评结果。 .- 19 -（三）主要绩效。 .- 24 -（四）存在问题。 .- 24 -二、主管部门自评 .- 24 -（一）总体评价。 .- 24 -（二）管理措施。 .- 25 -（三）综合效益。 .- 27 -（四）有关建议。 .- 27 -三、自评结果分析 .- 28 -第三章 书面评审 .- 29 -一、自评材料的及时性与完整性分析 .- 29 -二、书面评审总体得分 .-
4、30 -三、评审结果的结构分析 .- 30 -（一）按项目属地分类。 .- 31 -（二）按省级补助标准不同分类。 .- 31 -（三）按独立招标与打捆招标的不同招标方式进行分类。 .- 32 -（四）按项目规模分类。 .- 32 -（五）按评价指标分类。 .- 32 -第四章 现场评价 .- 40 -一、现场评价项目的选取 .- 40 -二、现场评价主要方法 .- 41 -三、现场评价结果 .- 41 -（一）绩效得分。 .- 41 -（二）现场评价结果分析。 .- 42 -四、核查发现的主要问题 .- 46 -（一）项目的前期准备。 .- 46 -（二）项目资金管理。 .- 48 -4（三
5、）项目组织实施。 .- 50 -（四）项目产出和效益。 .- 52 -第五章 综合评价结果 .- 58 -一、主要绩效 .- 58 -二、存在问题 .- 59 -三、综合评价结论 .- 63 -第六章 有关建议 .- 65 -一、创新项目法人组建模式，进一步规范工程建设管理 .- 65 -二、完善专项资金分配使用管理，提高资金支出绩效 .- 66 -三、进一步深化水库管理体制改革，落实管养经费，构建水库管理和养护的长效机制 .- 67 -四、重视存在的问题，认真落实整改措施 .- 67 -附件 1 评价小组成员 .- 68 -附件 2 绩效评价指标表 .69附件 3 报废水库情况简介 .71附
6、件 4 多次催促仍未提交相关材料的水库 .72附件 5 现场核查项目情况表 .73附件 6 2009 年小型病险水库除险加固专项资金绩效评价现场评价得分汇总表 .755摘 要小型病险水库除险加固工程是省委省政府为提高我省防洪安全、供水安全、粮食安全，改善农村民生，促 进农业农 村发展以及农村社会和谐稳定而作出的重大决策，是我省农民群众最关心最直接最现实的重大民生工程。为推进该项工程建设，省财政设立了专项资金，目前，工程建设任务已顺利完成，为科学、客观、全面、规范地评价专项资 金使用绩效，检视政策实施效果，总结存在 问题，提供完善政策、 规范管理、提升资金使用绩效的对策建议，省财政 厅委托中水珠
7、江规划勘测设计有限公司（以下简称中水珠江设计公司）作为第三方独立对 2009 年我省病险水库除险加固专项资金（12.05 亿元，涉及 1,180 宗病险水库）的使用绩效进行重点评价。评价基准日为 2010年 12 月 31 日。中水珠江设计公司遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，以及“以结果为导向、基于 证据” 的评价思路，组建了由具有丰富工程技 术管理、国家大中型工程稽察、造价咨询、绩效评价和财务管理经验的 19 名专家构成的评价工作组， 经过反复研究制定了涵盖前期准备、资金管理、项目实施、项目产出和资金效益等 5 个一级指标，14 个二级指标及 22 个三级指标，采用目标预定与实施效果比
8、较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技术支撑，按项目属地分类、补助标准分类、 评价指 标分类、项目规模分类和独立招标与打捆招标分类多种维度分析，以及书面评审、实地核查、满意度调查相结合等评价方法，对项目政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价。评价分 资金使用单位和水利主管部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节，环环相扣，互为印证。资金使用单位和水利主管部门普遍自我评价较高，平均为 91.98 分。书面评审，评价小组依据自评材料（含6佐证材料）对 1,180 宗水库，26,000 多个信息点进行审核、分析与评分，最后得出各项目的书面评审分数平均为 80.80 分，比自评
9、平均分低了 11.18 分，差距明显。现场评价，评价小组根据项目属性、区域分布、资金额大小、书面评审结果优劣等维度，按照 5%的比率随机选 取评价对象，涵盖 6 个地级市的 60 宗水库，涉及金额 8,654 万元，占总项目数的 5.08%，占专项资金总额7.19%，确保样本具有代表性。评价小组在现场评 价中，召开了 60 场由当地水利、财政部门、 项目建设单位代表、各 类专家参加的询问答辩会，核实现场评价材料的情况；分批次现场查看了 60 宗水库的大坝、溢洪道、输水涵等主要建筑物的完成情况，了解加固前的状况，对比实施灌溉、防洪等效果，核实了资金使用单位提供评价资料和数据的真实性、准确性；在项
10、目现场向当地群众、村干部和水利系统职工派发了 1,200 份满意度调查问卷，作为评价的第一手资料。经过评价小组的专业核查，核定现场评价平均得分为82.02 分。最后，评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的交叉对比分析，综合评价认定：资金使用单位和水利主管部门的自评得分明显高估；同时，虽然书面评审得分与现场评价得分很接近，但不同的指标得分差距明显，一部分指标现场评价得分高于书面评审得分，主要是因为资金使用单位报送评价材料不完整所致，而另一部分指标现场评价得分低于书面评审得分，主要是因为资金使用单位报送评价材料的真实性所影响，可见书面评审具有全面性，但缺乏真实性核查，因此，以现
11、场评价 82.02 分作为综合评价的基准分更为客观公正。考虑到 1,180 宗水库中，有 4 宗已经批准报废，4 宗没有提供相关佐证材料，该 8 宗水库均按零分处理，综合评价得分调减为 81.46 分81.46=82.02(1180-8)1180，绩效等级为良。综合评价结果表明，小型病险水库除险加固工程建设基本达到既定目标，政策实 施效果、 资 金使用绩效良好， 主要体 现在：第一，消除了病险水库7安全隐患，提高了防洪抗灾能力，防洪减灾效益明显。除险加固工程实施后，全省新增或恢复防洪库容 5,900 万立方米，每年新增或恢复防洪效益30,500 万元；水库的防洪抗灾能力明显提高，降低了洪涝灾害
12、发生的频率，保障了水库下游 552.99 万人的生命财产安全，保障了下游 284.44 万亩耕地的安全，消除了水库下游地区防洪的后顾之忧。第二，增强了农业灌溉和农村供水能力，促进了粮食安全、饮水安全， 为农村经济发展、农民增收和生活改善提供了保障，社会经济效益明显。新增或恢复灌溉面积近 46 万亩，灌溉收入增收 9,200 万元，增加了 1.57 亿立方米的水量，促进了农业发展和农民增收，保障了粮食安全。第三，改善了 农村生态环境和生态安全，美化了库区农村的村容村貌，提高了农村水资源利用效率，水库及流域生态环境得到明显改善，生态效益明显。综合评价结果也发现，项目实施、资金使用过程中仍存在一些问
13、题，主要体现在：第一，在项目前期准备环节，一是部分存在着水利部门对项目立项论证不充分、审批不严密，造成重复立项或无效立项的问题，如由于有关市县水利部门对项目申报考虑不周密，省水利厅审批把关也缺乏严谨，造成惠州市大亚湾澳头坑门水库、澳头大姜元水库、清远市清新县龙颈镇白石坑水库、湛江市 东海岛民安镇龙腾水库等 4 宗小型水库在通过立项审批后又批准报废，属无效立项；又如肇庆市鼎湖区莲花镇共青水库坝内输水涵存在两次立项的问题。二是存在着个别项目水利部门未按规定进行施工公开招标的行为，如揭阳市揭东县玉湖镇九重坑水库，有将依法必须进行招标的项目化整为零规避招标的嫌疑。三是存在着部分项目建设管理单位所委托的
14、监理机构资质不符合规定的问题。四是存在着部分市县未按规定组建项目建设管理单位，管理水平达不到工程建设要求等问题，如第三方评价发现，揭阳、潮州、汕尾、汕头 、河源、阳江、江 门、清 远等 8 市共有 292 宗水库的项目法人组建不符合规定。这在一定程度上影响了管理措施的有效发挥，影8响了资金使用效益的提高。第二，在项目实施环节，项目建设管理制度不健全与重形式、轻落实并存。一是部分项目水利部门未按要求制定工程建设管理制度，如现场调查发现，共有 13 宗水库未制定建设管理制度，占核查项目总数的 21.67%。二是部分建设管理单位对项 目组织实施过程中的重大设计变更未履行报批手续，施工图设计不落实初步
15、设计批复要求，违反有关规定，如现场核查发现，有 29 个项目存在施工图或现场施工与初设批复不一致的情况，占 48.33%。三是工程质量普遍为 合格，等级偏低，工程质量管理有待强化，如有 1,171 个项目的质量等级为合格。四是工程竣工验收市县自查工作不规范，部分水库未完成初步设计批复的全部建设内容，也通过销号审批，如现场评价发现有 10 宗水库未完成初步设计批复的全部建设内容，也通过销号审批。第三，在项目资金管理环节，一是市县自筹资金到位率普遍偏低，如从现场评价发现，全省抽查的 60 个项目，市县应落实的自筹资金到位率仅为 5.13%，影响了除险加固绩效目 标的完成；二是项目资金使用率也普遍偏
16、低，如现场抽查的 60 宗水库的资金使用率平均为 60.2%，资金使用率偏低，直接影响了专项资金效益的充分发挥；三是部分项目建设管理单位存在违规使用资金的问题，如现场调查时发现，揭阳市揭东县玉湖镇九重坑水库管理在无施工单位工程款申请书，也无任何完成工程审核资料的情况下，拨付揭东县振通水电建设有限公司 158 万元的工程款，并以现金的方式支付设计监理费 15 万元、勘察费 2 万元、安全鉴定费 3 万元。第四，水库管理和可持续发展缺乏长效机制，如库区运行管理经费不落实，库区管理队伍不健全等。通过综合评价和分析，第三方提出如下建议：第一，创新项目法人组建模式，进一步 规范工程建设管理。一是建议市县
17、政府创新模式，组建工程集中建设与管理的项目法人。即以县级为单位，选择水利主管部门下属一个合适的事业单位，赋予建设管理职能，承担辖区内指定的公益性水利工程建设9管理工作，一个项目法人建设管理多个工程项目。二是建议市县水利部门推行工程集中打捆，完善项目招标管理。通过项目集中打捆招标，减少项目法人的前期工作量、减少人财物力的浪费，同时吸引更多资质等级高、信誉良好的施工、监理单位参与到工程建设中来，以进一步规范工程的建设管理，确保工程按时保质保量完成。三是建议各级水利部门加强项目建设过程监管。通过各级水利主管部门加强监督检查力度，加强对设计变更管理、项目实际完成情况等方面的检查力度，切实履行项目调整报
18、批、完成验收等手续，把好工程质量关，及时发现项目建设中存在的问题并督促落实整改，让水库真正发挥效益，实现专项资金的最终效果。四是建议省水利厅、省财政厅完善相关制度建设，切实落实项目建设管理单位、水利主管部门、财政部门及市县政府等管理主体的责任。项目建设管理单位应严格按照申报内容与进度实施，切实履行设计变更报批手续，按时保质完成项目建设任务；水利主管部门应切实履行项目建设、资金管理的责任，把好立项关，加强过程监管，认真组织项目验收，确保完成项目建设绩效目标；财政部门应加强对资金分配、使用的绩效管理，确保资金规范使用，提高资金使用效益；市县政府应加强领导，督促有关部门认真履行职责，同时足额落实项目
19、建设自筹资金，确保完成项目建设目标。第二，完善专项资金分配使用管理，提高资金支出绩效。一是建议省财政厅根据评价发现的市县在资金使用管理存在的问题，进一步完善资金管理办法，指导、督促市县财政部门按规定及时拨付专项资金，同时强化监管， 规范工程建设单位资金使用管理，确保专项资金安全有效使用。二是建议省财政厅、省水利厅通过建立制约机制，如省补助资金视市县自筹资金落实情况分批下达，对自筹资金未落实的，省补助资金少下达（更严厉措施是不下达），不批准新增水利工程立项，倒逼市县政府落实自筹资金。三是建议省财政厅、省水利厅推行资金使用及项目管理全过程绩效管理，提高专项资金使用效益。在专项资金分配环节，将项目绩
20、效目标申报、10审核作为项目安排的主要依据。在专项资金使用过程，通过依托财政绩效管理信息系统，及时跟踪专项资金支出进度和使用效益，开展支出项目现场绩效督查，促进专项资金支付效率和使用效益的双提高。在专项资金支出结果环节，着力完善“ 主管部门、资金使用单位全面 实施专项资金绩效自评，提交绩效自评报告，与财政部门引入第三方评审，组织开展重点评价相结合”的评价管理机制；同时完善绩效管理结果应用机制，建立与预算安排挂钩的办法，探索绩效管理结果通报、公开制度，探索建立绩效责任约束机制。第三，进一步深化水库管理体制改革，落实管养经费，构建水库管理和养护的长效机制。一是建议省水利厅加大工作力度，督促市县政府
21、进一步深化水库管理体制改革，实现“ 所有水利工程都有人管，各 镇均有水管所，村村都有水管员”，切实解决农村水利设施管养问题，同时，参照西方国家对水库等公益性基础设施较为通行的管养模式，探索构建政府主导、市场或社会力量参与的水库管理与养护格局。二是建议省财政、省水利厅通过设立小型水库管养省级专项补助资金，并采取以奖代补的方式，激励市县政府（包括镇政府）及所属有关部门落实小型水库管养的责任主体，保证水库养护的资金投入，解决“重建轻管”的问题。第四，重视存在的问题，认真落实整改措施。建议省水利厅和市县政府及水利、财政等有关部门对本次评价发现的突出问题要引起高度重视，切实采取有力措施，制定有效工作方案，逐一落实整改，进一步提升专项资金使用绩效，并将整改情况报省财政厅备查。
