1、- 1 -全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报为贯彻落实“节约优先”战略，全面掌握城市土地利用状况，切实提高城市节约集约用地水平，部连续三年组织开展了城市区域建设用地节约集约利用状况调查评价工作，现已形成包括 2015 年度区域初始评价、2016 年度区域更新评价、2017 年度区域更新评价在内的 3 轮评价成果，评价时点为评价年度上一年年底。评价以城市为单元，以各参评城市行政辖区范围内的全部建设用地为评价对象，评价范围覆盖了全国 31 个省（区、市）及新疆生产建设兵团的 560 余个城市。近期，部对各地上报的评价成果进行了汇总分析。现将评价结果通报如下。一、评价工作基本情况根据关于部
2、署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知（国土资函2014210 号）的要求，部决定用 5 年时间开展全国 80%地级以上城市和 60%县级市建设用地节约集约利用评价工作。2015、2016、2017 年，分别有 556 个、569 个和 564 个城市参与评价 1，占全国城1汇总分析涉及的人口、经济数据为地方上报数据，来源于各城市统计年鉴，由统计部门提供；土地利用- 2 -市总数（653 个）的 85.2%、87.1%和 86.4%，覆盖面符合文件要求。其中，2017 年度地级以上参评城市 273 个，占全国地级以上城市总数（291 个）的 93.8%，县级参评城市291 个，占全国
3、县级市总数（362 个）的 80.4%2。2017 年度各省（区、市）参与汇总城市个数见附件 1。二、建设用地节约集约利用基本情况评价选取国土开发强度、城乡建设用地人口密度、建设用地地均 GDP（以下简称“地均 GDP”）、建设用地地均固定资产投资（以下简称“地均固投”）、单位 GDP 增长消耗新增建设用地量（以下简称“单位 GDP 地耗”）、单位固定资产投资消耗新增建设用地量（以下简称“单位固投地耗”）等 6 项关键指标进行统计测算，以反映各城市区域建设用地节约集约利用程度水平。同时还根据多项指标综合计算各城市的节约集约利用综合指数值，对各城市情况进行了综合比较（各指标解释详见附件 5）。总
4、体来看，2014-2016 年度，参评城市 3国土开发强度现状数据来源于部土地利用变更调查成果数据；土地供应数据为地方上报数据，来源于部土地市场动态监测与监管系统。2全国城市总数、地级以上城市数量、县级市城市数量为 2014 年城市个数，根据各省（区）上报城市名单统计得出。3由于部分地级以上城市的有关用地、经济、人口数据包含了其下辖县级市的数据，为避免重复计算，在合并这些重复统计的县级市后，共对 326 个城市数据进行汇总（即 273 个地级以上城市，53 个县级市）。- 3 -从 6.85%上升至 7.02%，城乡建设用地人口密度从 4665 人/平方公里下降到 4613 人/平方公里，地均
5、 GDP 由 201.1 万元/公顷提高到 222.2 万元/ 公顷，地均固投由 125 万元/公顷增长至 152.3 万元/公顷，单位 GDP 地耗从 11.1 公顷/亿元下降到 9.07 公顷/亿元，单位固投地耗由 1.2 公顷/亿元减少到 0.8 公顷/亿元，集约用地水平逐年提高。（一）国土开发强度。截至 2016 年底，参评城市土地总面积 488.4 万平方公里，占全国土地总面积的 50.9%。其中建设用地面积 34.3 万平方公里，占全国建设用地总面积的 87.7%。国土开发强度为 7.02%，较 2015 年提升 0.09 个百分点。分省看，上海的国土开发强度最高（36.89%），
6、是全国平均水平的 5.26 倍，天津（34.77%）次之，最低为西藏（0.27% ）。分城市看，地级以上城市中（以下正文中如无特别说明，该表述均不含直辖市），深圳市、东莞市、厦门市等 17 个城市高于 25%；县级市中，临夏市、侯马市、石河子市等 4 个城市高于 25%。（二）人口承载水平。截至 2016 年底，参评城市常住总人口 12.7 亿人，常住城镇人口 7.5 亿人，城乡建设用地人口密度为 4614 人/ 平方公里。分省看，上海的城乡建设用地人口密度最高（8899 人/平方公里），是全国参评地区平均水平的 1.9 倍，北京（7381 人/平方公里）次之，最低为- 4 -内蒙古（2052
7、 人/平方公里）。分城市看，地级以上城市中，汕头市、毕节市、温州市等 12 个城市高于 8000 人/平方公里，克拉玛依市、鄂尔多斯市、大庆市等 8 个城市低于2000 人/平方公里；县级市中，临夏市、西昌市、都匀市等14 个城市高于全国平均水平，阜康市、二连浩特市、文昌市等 6 个城市低于 2000 人/平方公里。（三）经济承载水平。建设用地地均 GDP：2016 年全国参评城市 GDP 为 76.2 万亿元，环比增长 6.9%；建设用地地均 GDP 为 222.2 万元/公顷，环比增长 5.6%。分省看，上海（912.8 万元/公顷）最高，是全国平均水平的 4.1 倍；甘肃（81.6 万元
8、/公顷）最低，仅为全国平均水平的36.7%。分城市看，地级以上城市中，深圳市、广州市、厦门市等 8 个城市高于 600 万元/公顷，定西市、黑河市、阜新市、平凉市则低于 50 万元/公顷；县级市中，绥芬河市、西昌市、永安市等 7 个城市高于全国平均水平，讷河市、北票市、文昌市、德令哈市则低于 50 万元/公顷。建设用地地均固定资产投资：2014-2016 年 3 年，全国参评城市全社会固定资产投资年平均值为 52.2 万亿元，经评价计算后的2016 年度的建设用地地均固定资产投资 4为 152.3 万元/公顷，4 与计算建设用地地均 GDP 使用当年 GDP 不同，评价在计算建设用地地均固定资
9、产投资时，使用2014、2015、2016 年 3 年的全社会固定资产投资总额的平均值作为分子，主要考虑固定资产投资推动经- 5 -环比增幅 8.6%。分省看，天津（316.5 万元/公顷）最高，是全国平均水平的 2.1 倍，辽宁、内蒙、甘肃等省较低，不足全国平均水平的 75%。分城市看，地级以上城市中，贵阳市、西宁市、福州市等 14 个城市高于 300 万元/公顷，克拉玛依市、河池市、呼伦贝尔市等 14 个城市低于 50 万元/公顷；县级市中，凯里市、绥芬河市高于 300 万元/公顷，格尔木市、东方市、调兵山市等 6 个城市低于 50 万元/公顷。（四）经济增长的地耗水平。单位 GDP 地耗
10、：2016 年，参评城市单位 GDP 地耗 9.07 公顷/亿元。分省看，西藏（91.45 公顷/亿元）最高，北京（2.42 公顷/亿元）最低。分城市看，地级以上城市中，邢台市、大同市、日喀则市等 10 个城市地耗超过 50 公顷/亿元，经济增长的土地资源消耗水平较高，需进一步提高资源利用效率；深圳市、大连市、乌鲁木齐市等 43 个城市耗地量较小，小于 5.0 公顷/亿元；县级市中，德令哈市、石河子市超过 50 公顷/亿元，潜江、西昌、永安等 4 个城市小于 5.0 公顷/亿元。单位固投地耗：2016 年，参评城市单位固投地耗 0.8 公顷/亿元。分省看，单位固投地耗西藏（5.15 公顷/亿元
11、）最高，天津济增长存在一定滞后性，且固定资产投资年间波动相对较大，所以采用三年均值进行运算有助于减少年间波动带来的影响。- 6 -（0.27 公顷/亿元）最低；分城市看，地级以上城市中，拉萨、张掖、抚顺等 10 个城市单位固投地耗高于 3.0 公顷/亿元，土地资源消耗水平较高，攀枝花、娄底、湘潭等 7 个城市单位固投地耗低于 0.30 公顷/亿元；县级市中，德令哈、二连浩特、格尔木等 7 个城市单位固投地耗高于 3.0 公顷/亿元，潞城市的单位固投地耗低于 0.3 公顷/亿元。（五）节约集约利用综合指数。截至 2016 年底，全国参评城市节约集约利用综合指数为 30.97。分省看，有 12个省
12、（区、市）高于全国平均水平，其中天津、北京、上海、浙江、福建、江苏、重庆、广东等 8 个省综合指数高于 36，集约利用程度较高；有 19 个省（区）低于全国平均水平，其中甘肃、内蒙古、宁夏、辽宁、山西、吉林、海南综合指数低于 25。分城市看，全国地级以上参评城市排名前十位的依次是：深圳、广州、厦门、武汉、温州、无锡、福州、杭州、长沙、常州等市。全国县级参评城市排名前十位的依次是：石狮、临江、瑞安、诸城、冷水江、江阴、乐清、昆山、张家港、乳山等市。三、建设用地节约集约利用情况分析（一）建设用地总规模的增幅保持较低水平，城乡用地内部结构持续优化。近年来各地严格控制建设用地规模，不断优化用地结构，大
13、力推行节约集约用地，取得了积极- 7 -的成效。一是建设用地总规模增幅维持在较低水平。从连续多年数据看，2010-2016 年，参评城市国土开发强度由6.4%上升到 7%，但开发速度逐年降低，年变化量从 1.12降至 0.87，建设用地总规模的增幅保持较低水平。其中西部地区（1.8%）增速最快，东北地区（0.5%）增速明显慢于其他区域。二是城乡用地内部结构持续优化。2010-2016 年，城镇建设用地占城乡建设用地比例由 27.8%提高到 31.7%，农村用地占城乡建设用地比例由 64.4%下降到61.1%。城镇用地比例持续增加，村庄用地比例持续下降，建设用地内部结构趋于优化。同时，基础设施用
14、地占建设用地比例稳中有升，有力保障了重大基础设施和民生工程项目建设。（二）建设用地投入产出效益持续提升，经济增长的用地消耗不断下降。各地通过推进产业结构的调整和升级，促进经济发展方式转变，土地经济承载水平持续提高，单位 GDP 地 耗、单位固定资产投资地耗有所降低。从经济承载水平看，参评城市地均 GDP 连续 6 年保持增长，从 2010年的 135.3 万元/公顷提高到 2016 年的 222.2 万元/公顷，增幅达到 64.2%。参评城市的地均固投从 2010 年的 82.8 万元/公顷提高到 163.8 万元/公顷，增幅达到 98%。从经济增长的单位地耗看，参评城市单位 GDP 地耗由
15、2011 年的 10.48- 8 -公顷/亿元下降到 2016 年的 9.07 公顷/亿元，下降了13.5%；参评城市单位固投地耗由 2010 年的 2.1 公顷/亿元下降到 2016 年的 0.8 公顷/亿元，下降了 61.4%，总的来看，经济增长的地耗水平不断降低。（三）土地城镇化快于人口城镇化的趋势初步扭转。评价采用城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（城镇人口增长率与城镇工矿用地增长率的比值）来衡量人口城镇化与土地城镇化的差异。弹性系数大于 1，人口城镇化快于土地城镇化；小于 1 则反之。评价发现，2015 年度弹性系数为 1.2，系 2010 年以来人口城镇化首次快于土地城镇化，201
16、6 年度这一趋势继续延续，弹性系数进一步提升到 1.3。这一数据表明，土地城镇化快于人口城镇化的趋势得到初步扭转。但是，不同区域仍存在较大差异，2016 年度与2015 年相比，东部地区、西部地区、东北地区呈现上升趋势：东部地区由 1.2 上升到 1.4，人口集聚更加突出；西部地区从 0.9 增加到 1.1，首次突破 1；东北地区由 0.4 提高到0.8，中部地区的弹性系数则从 0.94 略降到 0.89。（四）全国城市区域建设用地节约集约利用综合指数差异显著。为直观反映各地区建设用地节约集约利用情况，评价依据建设用地节约集约利用评价规程（TD/T 10182008），采用多因素综合评价法等方
17、法，测算各参- 9 -评城市的建设用地节约集约利用综合指数。根据评价成果，确定综合指数值大于 36.0 的城市建设用地节约集约利用总体状况较佳，综合指数值在 25.0-36.0 之间的城市建设用地节约集约利用总体状况适中，综合指数值小于 25.0 的城市建设用地节约集约利用总体状况有待提高。结果显示，2016 年底全国 564 个参评城市的建设用地节约集约利用综合指数为 30.97，与往年水平基本相当。134 个城市分值大于 36 分，总体状况较佳，其中 86 个位于东部地区（73 个城市位于江苏、浙江，山东、广东 4 个沿海发达省份），24 个位于中部地区，19 个位于西部地区，5 个位于东
18、北地区，人均建设用地面积平均为 257 平方米/人、人均城乡建设用地面积平均为 208 平方米/人，建设用地地均 GDP 平均为 377 万元/公顷。271 个城市在 25.0-36.0 分之间，总体状况适中，其中 92 个位于中部地区、83 个位于东部地区、79 个位于西部地区、17 个位于东北地区，人均建设用地面积平均为 298 平方米/人、人均城乡建设用地面积平均为236 平方米/人，建设用地地均 GDP 平均为 175 万元/公顷。159 个城市在 25 分以下，总体状况有待提高，其中 51 个位于西部地区、47 个位于东北地区、31 个位于中部地区、30个位于东部地区，人均建设用地面
19、积平均为 461 平方米/人、人均城乡建设用地面积平均为 348 平方米/人，建设用地地- 10 -均 GDP 平均为 98 万元/公顷。由于经济发展和管理水平等因素的差距，不同城市区域建设用地节约集约利用综合指数分化较为显著。四、下一步工作重点党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革”“推进绿色发展”“ 推进 资源全面节约和循环利用”。各地要坚决贯彻“节约优先、保护优先、自然修复为主”的总体要求，坚持把节约集约利用资源作为自然资源管理的核心任务之一，实行建设用地总量和强度双控，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引，促进实现高质量发展。下一步，重点要做好以下工作。（一）以评价工作为基础，全面持续推进节约集约用地。城市建设用地节约集约利用评价是新形势下落实自然资源管理任务的一项重要基础性工作。各地要以城市建设用地节约集约利用评价为基础，逐步建立健全自然资源合理开发与节约集约利用综合评价体系，定期组织开展评价，完善考核奖惩机制，将评价结果作为政策制订、资源配置的重要依据，更好实施建设用地总量与强度双控，全面促进资源节约集约利用。（二）实施差别化政策引导，促进城乡高质量发展。制定差别化的“人地挂钩”调控政策。将人口增长、地耗
