1、- 1 -水量分配工作赴江西考察学习报告厅水政水资源处二九年八月为贯彻落实水利部部署的“实行最严格的水资源管理制度” ，积极探索水权制度的建设，加强取水许可总量控制和定额管理，充分借鉴先进省份水资源管理的经验，推进我省的水量分配试点工作，近日，由厅水政水资源处王亚红副处长带队，组织省水资源管理中心、台州市水利局、舟山市水利局等单位一同赴江西学习考察水量分配工作情况。现将赴江西考察情况报告如下。一、相关背景水资源的可持续利用，是实现经济社会可持续发展极为重要的保证。我国的水资源形势不容乐观，我国人均、亩均占有水资源量少，水资源时空分布极为不均。特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作
2、用下，我国水资源情势正在发生新的变化，北少南多的水资源格局进一步加剧。水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的瓶颈之一，成为可持续发展的主要制约因素。与此相对应的是，我国的用水浪费和低效率问题也十分突出，这进一步加剧了我国的水资源短缺。解决我国未来发展中的水资源短缺问题，需要水资源管理制度的- 2 -创新，建立适合新形势和社会主义市场经济条件下的水资源权属管理体系。回良玉副总理在 2009 年 1 月全国水利工作会议上，首次提出了在我国要实行最严格的水资源管理制度，陈雷部长在 2009 年 2 月广西桂林召开的全国水资源工作会议上作了详细阐述，在我国实行最严格的水资源管理制度，这是在分
3、析当前水资源管理工作新任务和新要求的基础上，按照科学发展观的要求，作出的具有战略意义的重大决策。重视水权制度建设，做好水量分配工作是贯彻执行最严格水资源管理制度，落实“ 三条红线”的重要内容。通过推进我国的水权制度建设，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，以经济手段鼓励节水和水资源保护，提高水资源利用的效率和效益，解决或缓解我国日趋严峻的水资源供需矛盾，促进经济社会的可持续发展。落实水权制度的第一步，就是界定初始水权、进行初始水量分配，这是建立水权制度和水权市场的基础。如果初始水量没有明确进行分配，水权没有真正赋予给水权的主体，就会影响水权制度的建立和水权交易的进行。同时初始水量的分配也是水
4、资源实现优化配置和总量控制的前提条件。为此，水利部在 2007 年 12 月公布水量分配暂行办法（部令 2007 年第 32 号），并于 2008 年 2 月 1 日起施行，以指导各地进行水量分配工作。江西省从 2005 年起积极推进了以总量控制与定额管理相结合制度为核心的水权制度建设工作，现完成了全省设区市级和县级的初始水量分配工作。我省水资源总量虽然较丰富，但时空分布不均，区域分布与耕地、人口和生产力布局不相匹配，水资源短缺已成为我省国民经济和社会- 3 -可持续发展的主要制约因素之一。同时，我省水资源存在较严重的结构型、生产型和消费型浪费，加上部分区域产业布局不合理，水资源利用率和供水效
5、率不高，水资源管理尚显粗放。另一方面，改革开放30 多年来，我省的市场经济体制发展较为成熟，这也为我省探索建立水权制度奠定了一定的社会和经济基础。省委十二届五次全会将水资源管理作为深化改革开放、推动科学发展的重要内容之一，并将水务体制改革作为试点改革的领域之一。全会决定明确要求“建立分类水价和水权交易制度，推进超计划超定额用水加价制度，推进水资源使用权流转”。为深入贯彻中央和水利部、以及省委的有关决策和精神，解决我省水资源问题，进一步提升我省水资源管理水平，在我省研究实行最严格的水资源管理制度，加强“三条红线” 控制，探索水权制度建设是十分必要。而开展取水总量控制和建立水权制度的前提是进行流域
6、和区域的水量分配工作。二、调研基本过程7 月 22-25 日，水利厅水政水资源处组织 省水资源管理中心、台州市水利局、舟山市水利局等单位一同考察学习江西的水量分配工作。考察团一行分别听取了江西省水利厅水资源处、江西省水利科学研究院、抚州市水利局的工作介绍和一些经验总结，并进行座谈交流。考察团详细了解了江西水量分配方案的原则、方法及分配过程，并就水量分配过程中可能存在的问题及分配后续管理措施等方面与江西同志进行探讨，座谈会气氛十分热烈。通过几天的考察调研，考察团认- 4 -真学习了江西水量分配工作的先进经验，并对存在的一些问题有了深刻的认识。三、江西省水量分配工作情况的介绍（一）江西省情江西省位
7、于长江中下游南岸，全省面积 16.69 万平方公里，总人口 4339 万， 辖 11 个设区市、99 个县（市、区）。境内除北部较为平坦外，东西南部三面环山，中部丘陵起伏，成 为 一个整体向鄱阳湖倾斜而往北开口的巨大盆地。境内水系发达，河流众多。全境有大小河流 2400 余条，赣江、抚河、信江、饶河和修河五大河流为省内主要河流，纵贯全区，五河来水汇入鄱阳湖后经湖口注入长江。境内水系主要属长江流域，占97.4%（其中 绝大部分属鄱阳湖水系）；珠江流域占 2%；0.6%属东南沿海的钱塘江及韩江流域诸水系。 江西全省多年平均降水量为 14001900mm，多年平均水资源总量为 1422 亿 m3。丰
8、富的水利资源，为江西省的国民经济和社会发展发挥了重要作用。同时，由于区内降水时空分布不均，年际变化幅度大，年内分配也极不均匀，洪旱灾害频繁。2008 年，江西省生产总值 6480.3 亿元，比上年增长 12.6%，连续六年实现 12%以上增长。其中，第一 产业增加 值 1060.4 亿元，增长4.8%；第二产业增加值 3414.9 亿元，增长 16.6%；第三产业增加值2005.0 亿元，增 长 10.1%。三次产业结构调整 为 16.4：52.7：30.9，二三- 5 -一结构进一步强化和巩固。全省农田有效灌溉面积达 1841.2 千公顷。（二）水量分配工作开展过程按照水利部关于水权转让的若
9、干意见（水政法200511 号）的要求，2005 年，江西省水利厅组织启动了以抚河流域为试点的初始水权分配工作。通过水量分配技术研究与协商确认等工作，2006 年 8 月，抚州市人民政府和赣抚平原水利工程管理局达成了分水方案。12 月7 日，分水方案被省人民政府批准，12 月 18 日，江西省水利厅下文要求抚河流域组织实施。2007 年年初，省水利厅又全面启动了赣江、信江、饶河、修河四大流域的水量分配工作，并于 2007 年 11 月底12月底分别通过了专家审查。2008 年 6 月，四大流域各相关区域在技术研究报告的基础上，通过协商达成最终的水量分配方案，同时以人民政府的名义发文予以了确认。
10、2008 年 7 月，四大流域水量分配方案报经省人民政府批转同意，江西省各流域片设区市和县（市、区）一级初始水权水量分配工作完成，进入正式实施阶段，目前正在开展区域和行业、取水 户的水量分配细化工作。（三）水量分配主要做法江西省的水量分配工作主要做法可以概括为“由点而面推进工作”；“三道控制确定总量”；“统筹兼顾科学分配”；“民主协商集中决策”。（一）试点先行，先易后难，稳步推进。 为 取得实践经验，2005 年江西省水利厅首先启动了流域情况相对较单一的抚河作为试点。抚河流域涉及的用水区域只有抚州市和赣抚平原灌区，现状用水情况相对较- 6 -简单。为搞好试点的工作，江西省水利厅将抚河流域水量分
11、配工作列入了厅年度重点工作，由分管副厅长亲自主抓，并下发文件明确项目组织机构和技术攻关组。通过技术论证，协商确认等工作，2006 年 8月，抚河流域相关的抚州市人民政府和省赣抚平原水利工程管理局达成了分水方案，2006 年 12 月，分水方案被省人民政府批准实施。试点工作基本确立了江西省水量分配工作的总体思路和主要路线，为全面推进打下了很好的基础。（二）贯彻可持续发展治水思路，合理控制流域可供分配资源总量，保护河流健康生态，为实现“鄱阳湖一湖清水”从水量上提供长效保障。在界定流域可供分配水资源总量时，立足保护河流健康生态需要，提出了河川径流量 40%上限宏观控制，这是江西省水量分配 总量控制的
12、第一道控制。如在赣江流域水量分配中，根据上述宏观控制理论，考虑尊重现状，兼顾未来发展和产业布局，留有余量等原则，来确定赣江流域的可供分配水资源量。目前用水已达到中高度紧张程度的赣江支流袁水的可供分配水资源量取其资源总量的 40%，用水 为中度紧张程度的锦江、章水取 35%；其他目前用水属低度或中度 紧张程度的四级区取 30%，通过加权平均计算，赣江全流域可供分配水 资源量占其资源总量的 31.5%，即全流域今后至少要保 证 69.5%的水量下泻鄱阳湖。按此原则控制，江西省五大河（赣江、抚河、信江、饶河、修河）可供分配水资源总量的上限为 412.61 亿立方米，占其水资源总量的30.8%，有效地
13、保证了入湖水量和入长江水量。- 7 -（三）加强需水管理，以建设节水型社会为目标，合理预测未来需水总量。水量分配主要目的是通过给予各区未来（2030 年）需水水量的限制，界定各区水资源开发利用和用水的边界条件，加强需水管理，规范和引导各区用水行为，从而构建一个预防用水纠纷产生和促进节约用水的制度平台，体现的是一种事先预防的治理理念。因此，在进行需水量预测时，既尊重各区发展需求，同时更强调节约水资源的重要性，根据国家和江西省相关规划，制定了一套节水约束性指标对各区未来需水进行合理地目标限制，这是江西省水量分配总量控制的第二道控制。如综合亩灌溉用水毛定额按渠系水利用系数从目前的0.450.5 提高
14、至 0.65 进行核减，工业平均万元产值用水定额按全国节水型社会建设“十一五 ”规划提出的目标进 行限制。通过上述目标限制的需水量，为各区需水管理制定了一个宏观控制目标，要求各区未来经济社会的可持续发展必须要建立在水资源开源节流并重的基础上，走节水型社会之路。（四）遵循“以供定需”原则，合理界定分水总量。“ 以供定需”，即当流域需水预测总量小于可供分配水资源量时，取需水预测总量为实际分水总量；反之则取可供分配水资源量为实际分水总量，这是江西省水量分配总量控制的第三道控制。由于江西省各流域目前开发利用程度较低，大部分区域需水预测总量小于可供分配水资源量，但部分区域也出现了需水预测总量大于可供分配
15、水资源总量的情况，如赣江流域的袁水。按此控制，已被省人民政府批准实施的五河流域（赣江、- 8 -抚河、信江、饶河、修河）水量分配方案的 实际分水总量为 320.91 亿立方米，占水资源总量的 23.94%，见下表。表 1 江西省五河水量分配方案总量控制 亿 m3水资源总量可供分配水资源总量实际分水总量实际分水总量占水资源总 量（%）实际分水总量占可供分配资源总量（%）余留可供分配水资源量1340.33 412.61 320.91 23.94 77.78 91.7（五）统筹兼顾，科学制定分水方案。水量分配是利益分配，各分水区域为了自身利益，对分水结果存在纷争是必然的。若要减少不必要的纷争，使各用
16、水区域能够更好、更快地达成共识，最重要的是科学地分水。江西省在制定具体的分水方案时，主要抓住了三个统筹兼顾。一是统筹兼顾好生活和生产之间的分水。以人为本，保证生活需水优先，在分配总量受到可供分配资源总量限制时，各区生活需水不核减，生产需水上下游、左右岸按相同核减比例调减。二是统筹兼顾好区域之间的分水，尤其是兼顾好落后区域与发达区域。针对落后与发达地区各自提出的要求，分别从尊重现状原则、公平原则、侧重公平与适度兼顾效率原则出发，采用了多种科学的分水方法进行多方案比较论证，避免了单一方案的信息缺失给各区域之间带来一些不必要的纷争，最后通过民主讨论、集中专家从中优选方案，并运用了科学的方法建立流域水
17、量分配模拟模型检验分析方案的合理性和可行性。三是统筹- 9 -兼顾好行业之间的分水。在江西省，农业用水是大户，但在区域间各行业需水所占的比重有较大的差异。为保护农业弱势产业，保障粮食安全，在制定分水方案时对农业分水予以了一定的倾斜。（六）各区全过程参与，民主协商，集中决策。协商确认工作是形成最终报批方案的关键工作。江西省水利厅通过实践摸索，总结了一套过程参与，民主协商，集中决策的模式。主要做法可以概括为五点。一是成立了广泛参与的水量分配协调工作小组。在省政府授权下，协调工作小组由水利厅商省发改委组织牵头成立，成员包括流域各用水行政区域人民政府（设区市一级）、相关用水大户（跨设区市灌区）、技术论
18、证单位等，协调工作小组会议邀请省人民政府办公厅参加。二是将协商确认工作贯穿于水量分配的全过程。首先，在项目布置启动阶段，对各区 进行动员和培训，使各区充分认清水量分配工作的性质和内容。其次，在水量分配基础数据调查的前期阶段，由各区填报并予以行政确认， 这项工作既可以提高各区的重视程度，同时又极大地减少了因基础数据不准而带来的反复工作。另外，在方案专家论证审查阶段，邀请 各区代表参与，并征求相关意见，使技术论证得到了更好地完善。通过这些参与，各区在协商确认阶段所提出的问题就会大大减少。三是建立了协商联络员制度。由相关设区市和灌区等分水区域和部门委派一名联络员，定期参加分配方案的协商会议和配合技术
19、研究单位人员的调查和咨询。四是明确了协商程序和内容。在协商程序上，遵循民主协商，循序渐进的原则。在 协商内容上，明确了协商确认的主要任务是对分水方案中所依据的基础数据、分配的水量等进行协- 10 -商和确认，对于技术论证阶段已经专家审查通过的分水原则、分水优先序及分水方法等原则上不作协商。五是明确了协商的时间和决策主体。为降低协商确认工作成本，提高协商确认工作效率，协调工作小组在给予地方政府合理协商空间的同时，也确立了协商的时间期限和协调工作小组作为最终集中决策者的地位。四、一些启示这次对江西省水量分配工作情况的考察，给我们带来一些思考和启示。启示一：开展水量分配工作是一项极富意义的重要工作。
20、无论从建立水权制度的角度，还是对取水实行总量控制的角度，进行初始水量分配都十分必要。江西省水量分配对水资源管理工作的作用也已初步显现。我省开展水量分配软硬件条件均已具备。首先我省水系较为独立，除钱 塘江流域涉及安徽省，杭嘉湖地区涉及太湖流域外，其他水系基本在我省境内，不涉及跨省水量分配，这为水量分配的开展提供良好的天然条件。其次各级水资源综合规划已通过审查，为水量分配提供有力的技术支持。再次全省水资源实时监控系统建设已全面铺开，年取水量大于 50 万方的取水户基本已完成取水实时监控系统建设，并接入省取水实时监控系统平台，为水量分配提供坚实的硬件条件。启示二：开展我省的水量分配工作，在依据水量分配暂行办法等有关法律法规，借鉴兄弟省市的先进经验的基础上，从自身情况出
