1、 1 栾川县基层行政执法调研报告栾川县地处豫西伏牛山腹地，洛阳市西南部，总面积 2477平方公里，辖 12 镇 2 乡 1 管委会 213 个行政村（居委会），人口34.4 万。近年来，栾川县认真贯彻中央、省、市关于依法行政工作的决策部署，深入推进法治政府建设，加强基层行政执法队伍建设，规范行政执法行为，努力为全县经济社会持续平稳健康发展提供服务和保障。一、执法机构现状目前，栾川县共有县属行政执法部门 34 家，在编在岗执法人员 750 人。县政府法制办为县政府办公室内设机构，负责县政府法制工作，工作人员 3 名，其中法制办主任为正科级，由县政府办副主任兼任。二、基层行政执法工作开展情况（一）
2、全面落实依法行政责任制1.认真开展执法依据梳理工作。由县法制办牵头，全县各行政执法部门结合本部门法律、法规、规章的立、改、废及机构改革职能调整情况，对部门行政执法依据进行修订，明确行政处罚、行政强制、行政裁决、行政检查等具体行政行为的实施依据、范围及具体执法事项，并根据执法依据梳理情况，逐项分解落实到各执法岗位，明确执法责任。同时探索建立行政执法权责清单动态调整机制，及时准确地对执法依据进行修订，确保全县各行政 2 执法部门、执法岗位依法行政。2.严格落实执法责任制度。一是完善执法程序。全县各行政执法机构将本单位行政执法程序中的各环节、执法岗位的职权责任明细化，绘制权力运行流程图并对社会公开，
3、执法活动切实做到流程清楚、要求具体、期限明确，严格按照法定程序办事。二是结合法律法规的变更及时修订完善行政处罚裁量标准，探索建立规范行政执法裁量权基准制度。三是开展执法机构资格审查。县法制办于今年年初组织开展执法部门资格审查活动，对全县各行政执法主体（含二级机构）的执法资格进行核查。要求各执法主体提供本单位的“三定方案 ”，对执法部门 的执法资格和法定职能逐一审查，不符合要求的不得开展执法活动。通过审查，新增执法主体 2 家，取消执法主体资格 3 家。完善执法人员资格管理制度，严格实行行政执法人员持证上岗，非在编工作人员、未参加培训考试或考试不合格人员不得办理行政执法证件，不得从事执法活动。四
4、是建立完善执法活动全记录制度。各执法部门结合自身条件及执法实际，逐步配备技术工具对执法活动的全过程进行记录、监控，确保执法活动依法进行，有据可查。规范行政执法文书，体现主办人制度、法治审核制度、使用裁量标准等基本内容，各部门结合实际进行补充完善，做到格式统一、表达清楚、用语规范。3.强化执法监督，确保落实。一是落实行政执法责任追究制度。与县纪委监察局联合，深入开展行政执法行为突出问题专项治理活动。通过活动的开展，明确行政执法部门执法主体，完善 3 执法程序和制度，有效防止行政处罚的随意性和行政不作为、乱作为。对违法、失职和不当的行政责任人员，依照行政监察法公务员管理条例等法律法规追究责任或给予
5、处分，有效促进了执法人员依法办案。二是开展行政执法案卷评查工作。每年抽查行政执法案卷 100 件以上，由政府法制办牵头，抽调县监察局、安监局、公安局、住建局、国土局、交通局等业务骨干人员开展行政执法案卷集中联合评查，对发现的问题及时反馈并提出整改意见和建议。三是开展重大行政处罚备案审查。2010 年至 2015 年，共审查重大行政处罚案件 60 余起，对审查中发现的运用法律错误、事实认定不清、自由裁量权设置不具体以及对于部分法律依据尚未制定自由裁量权等问题，及时与相关部门沟通，要求其及时进行整改。（二）推进服务型行政执法建设1.周密部署，扎实开展服务型执法建设工作。一是印发栾川县推进服务型行政
6、执法建设工作实施方案，将服务型行政执法工作作为依法行政工作要点进行重点部署，有力地推动了服务型行政执法工作的顺利开展。二是通过开展行政调解、服务型行政执法工作观摩等形式多样的活动来充实服务型行政执法工作的内容，力求规定动作扎实推进，自选动作形式多样，整体活动丰富多彩、富有成效。2.开展观摩交流活动，突出示范带动作用。2015 年 7 月，县法制办组织开展了由全县各执法部门主要负责同志及部分一线 4 执法人员参加的栾川县服务型行政执法建设观摩交流活动。与会人员对县交通局、地税局 2 家单位服务型执法建设进行了实地观摩，县国税局、环保局、市政局、交警大队围绕服务型执法建设作了典型发言。并将上述 6
7、 家单位确定为栾川县第一批创建推进服务型行政执法建设示范单位，将其经验做法在全县执法部门进行推广。通过开展观摩交流活动，调动了全县执法机构及执法人员开展服务型行政执法工作的热情，促进全县服务型行政执法建设工作创经验、出成效。3.抓好学习培训宣传工作，奠定服务型行政执法基础。县法制办结合执法工作实际，按照服务型行政执法工作的目标、任务和要求，创新培训方法，努力用学习培训来促进、推进服务型行政执法工作的开展。一是抓领导干部的学法培训。每年举办领导干部法律知识讲座不少于 4 次，将服务型行政执法相关知识作为领导干部学法的重要内容,促进执法部门负责同志运用服务型行政执法理念指导推进行政执法工作。二是开
8、展服务型行政执法培训。结合 2015 年全省换发行政执法证件工作,开展培训考试，促进广大行政执法人员牢固树立服务型行政执法理念，掌握服务型行政执法方法，为整体推进服务型行政执法建设打下坚实的思想基础。三是积极开展宣传活动。依托网络、电视、报刊等媒体，通过悬挂横幅、游动标语（电子显示屏）、短信提示等方式广泛宣传服务型行政执法建设工作，征求广大群众的意见，接受监督。同时，开展服务型行政执法宣传活动，设立咨询台，发放宣传资料， 5 让群众了解、参与服务型行政执法建设工作，为服务型行政执法工作营造良好氛围。4.探索制度创新，规范执法行为。县法制办积极探索建立行政指导制度，要求全县行政执法部门及执法人员
9、，在执法过程中，优先采用提醒、提示、辅导、引导、建议、回访等非强制性方式，指导行政管理相对人依法经营、依法办事,自觉履行法定义务,主动纠正违法行为,实现服务型执法与严格执法相得益彰。对重大行政执法事项,除执行法定程序外,要从合法性、社会稳定、公共安 全 等 方 面 进 行 风 险 识 别 或 者 评 估 ，严 格 落 实 行 政 执 法 事 前 提示 、事 中 指 导 、事 后 回 访 制 度 。通 过 推 行 行 政 指 导 制 度 的 落 实 ，真 正 做 到 行 政 指 导 与 严 格 执 法 的 有 效 统 一 ，促 进 了 执 法 关 系 的和 谐 。5.推行行政复议、行政调解制度，
10、提升执法水平。一是畅通行政复议渠道，完善行政复议案件受理制度。充分发挥行政复议便捷、高效、低成本解决行政争议的优势，积极受理行政复议案件。对行政复议案件，从受理、审查、作出决定，严格依照法律法规的程序和要求，进行认真研究讨论，深入调查核实。在案件审理过程中，注重行政调解，依法、公正、高效处理行政争议，提高了工作效率和质量。二是建立健全行政调解制度。出台栾川县全面推进依法行政工作领导小组办公室关于加强行政调解工作的意见，明确行政调解工作范围、基本原则和程序，着力化解民生领域纠纷，推进行政调解工作向纵深开展，建立行政调解与人民调 6 解、司法调解的衔接机制。（三）开展严格行政执法，提高执法水平1.
11、严格执行规范性文件备案审查制度。根据省、市规范性文件管理办法，县政府印发了关于进一步加强规范性文件管理和备案工作的通知，对各乡镇、县政府各部门的规范性文件审查备案工作提出了明确要求：所有规范性文件严格执行“有件必备、有备必审、有错必纠” 的要求，在起草过 程中，组织召开征求意见会或听证会，广泛深入征求各方意见，提高文件的合理性、可行性；重要规范性文件提交县政府常务会议集体研究决定；以县政府和县政府办公室名义下发的规范性文件签发前必须经县政府法制办进行合法性审查；规范性文件发布实施前，通过各种媒体及时向社会公布。5 年来，县政府向市政府和县人大常委会报备规范性文件 110 件，各乡镇、各部门向县
12、政府报备规范性文件260 件。2.推进“阳光 执法” 。县法制办积极探索建立健全行政 执法公示和告知制度，要求全县各执法部门依法依规公示和公告本部门的执法职权、裁量标准、当事人权利、执法结果等内容。各执法部门开展执法检查必须做到依法、廉洁、文明。建立行政检查记录制度，执法人员要如实将每次行政检查的时间、对象、事项、检查情况和处理结果等逐一记录。完善行政检查程序，对行政检查环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。 7 3.加强执法队伍建设，改进行政执法作风。加强行政执法队伍培训，建立执法综合培训与专业法律知识学习相结合的双向培训制度，每年组织行政执法人员业务技能培训活动不少
13、于 2 次，邀请省市专家、领导从依法行政、服务型行政执法、文明执法、法律知识等进行授课，提高执法队伍的政治、法律、业务素质；强化监督管理，设立投诉电话，畅通投诉渠道；严格落实行政执法人员资格认证制度，所有执法人员均持证上岗。同时，要求执法人员在执法活动中按规定向行政管理相对人出示证件、表明身份 ,说 明 开 展 执 法 工 作 的 目 的 、方 法 ,并 做 到 举 止 得 当 、语 言 文 明 ，推行 全 程 说 理 式 执 法 ，防 止 “以 罚 代 管 、执 法 不 管 ”问 题 ;遇 到 紧 急事 件 和 对 方 的 过 激 言 行 ,做 到 态 度 平 和 、理 性 处 理 。重 大
14、 行 政 执法 案 件 建 立 沟 通 对 话 机 制 ，减 少 避 免 执 法 过 程 中 的 对 抗 和 冲 突 。三、存在问题（一）整体执法水平亟待提高。一是“重罚轻纠” 现象。通过开展行政执法监督检查，发现存在个别执法部门，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够。二是“重实体、轻 程序” 现象。在行政处罚中违反告知、申辩、听证、案件会审等法定程序，漠视当事人的权利，造成查处违法事实不清，证据不足，适用法律错误或不当。（二）执法过程对证据的收集不够重视。目前各执法部门在查处案件时，虽然已十分注重对证据的收集和实质问题的认定，但 8 在具体
15、操作时仍显得不够认真，未能把握“以事实为根据，以法律为准绳”的 办案准则 。突出表现在办案过程中不注意对证据的收集，仅有当事人的供述，现场笔录不够全面，收取证据和寻找证人等必要的工作也做得不够，缺乏以理服人和让事实说话的意识。有时要等到当事人提起行政诉讼或申请复议，才补充寻找证据，造成被动。（三）执法水平参差不齐，部分执法人员素质偏低。基层执法人员多数从事的是现场巡查和个体监管的工作，处理日常事务的能力比较强，但办案能力有待提高；有些执法人员不注重学习法律法规，不钻研掌握执法程序、办案技巧及有关查账、取证、制作处罚文书等专业知识；有些执法人员趋于老年化，不主动学习，对新法新规认识不够；部分执法
16、人员在执法过程中未能告知行政管理相对人享有的各项权利，如此等等。（四）行政处罚决定的执行能力亟待加强。调研发现我县行政执法机关所作的行政处罚决定执行情况有待提高。一是罚款及没收非法所得的处罚决定，除相对人主动履行的外，有相当一部分未能落实到位；二是由于与法院的沟通不够，行政机关申请人民法院强制执行的案件执行情况也不甚理想；三是决定数额大收取数额小，执行和解随意，损害了行政执法文书的严肃性；四是没收财物、拆除、拆迁等行政执行行为执行效果较差。四、推进服务型行政执法的现状和困难（一）服务意识淡薄。一些执法部门领导和行政执法人员服务 9 意识不强，执法态度生硬，在行政执法特别是行政处罚中违反告知制度
17、、申辩制度、听证制度和案件会审制度等法定程序制度，强调自己的管理职权，漠视管理相对人的权利，往往造成查处违法事实不清，证据不足，适用法律错误或不当。 （二）服务型行政执法水平总体不高。部门之间职权交叉重复，管理权限和职责划分不清，造成多头执法，一些执法部门法定的职能没有到位或没完全到位，职责设置不合理，服务型行政执法水平总体有待提高。 （三）服务理念不能贯穿执法过程。不能够正确处理服务与监管的关系，对服务型行政执法的理解不够深入、不够透彻，服务仅体现在工作态度的转变，认为只要态度好，就是服务到位了，而忽略了工作方式的转变。 五、思考和建议（一）进一步提高执法队伍素质。严格执行执法人员的准入制度
18、，明确规定对从事行政执法工作的人员必须经过考试取得河南省行政执法证及具有一定学历、行政管理能力和工作经验等。深入开展服务型行政执法学习培训月活动，以服务型行政执法相关文件规定和有关规范行政执法行为的法律、法规为重点内容,有重点、分层次、多形式地开展行政执法学习培训活动,促进行政执法人员提升服务能力、提高执法水平；实施淘汰机制，对一些不具备基本政治素质、法律素质，不符合执法资格的执法人员，以及严重违法违纪的人员，及时清理出行政执法队伍。 10 （二）规范执法行为，树立行政执法新形象。通过规范执法行为，严格执法程序，促进公正执法、文明执法。在实施具体行政处罚时，要认真贯彻处罚与教育相结合原则。依法
19、应当给予处罚的，要充分听取当事人的陈述和申辩，说明应当处罚的依据和道理。在实施行政处罚、纠正违法行为的同时，要积极抓住工作的重点、难点和社会热点，作为改善执法环境，树立行政执法单位形象的突破口，以此带动其他工作的开展。（三）健全制度，完善行政执法办案机制。一是建立案件主办人制度。行政执法单位通过筛选，将业务骨干作为案件主办人，赋予其在案件查办过程中的组织协调、调查取证、应急处理、定性处罚等方面的权力，并实行案件主办人限时办结案件和错案责任追究制。这样可以增强案件主办人的责任心，规范查办案件的程序，不断提高执法办案水平和效率。 二是案件回访制度。行政处罚后，不能“一罚 了之” ，必要时对被 处罚的当事人进行回访，了解案件实体和程序有无瑕疵或违法等并监督改正。（四）强化行政执法监督，完善监督机制，加大对行政权力的规范和制约力度。进一步加强行政执法监督，全面落实行政执法责任制。要加强执法主体和人员的管理。按照建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制要求，规范行政执法主体、权限、依据、程序和形式，并及时向社会公布，坚决杜绝执法机构及其执法人员资格不合法的问题，坚决杜绝行政执法中的办事拖拉、吃拿卡要、以权谋私、行政不作为等现象发生。特别
