1、1河南省“十二五”以工代赈易地扶贫搬迁规划（修订稿）前 言消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。深入推进扶贫开发，加快贫困地区发展，是建设中国特色社会主义伟大事业中一项具有长期性、复杂性、艰巨性的重要历史任务。“十二五”时期是我省 进一步做好农村扶贫 攻坚工作、确保如期实现全面小康社会奋斗目标的关键时期，是深入实践科学发展观、全面推进中原经济区建设、加快中原崛起河南振兴的重要时期。做好新一轮扶贫开发工作，采取更有力的措施，加快贫困地区群众脱贫致富步伐，确保“ 十二五” 扶贫开发战 略目标的实现，意义极其重大。以工代赈易地扶贫搬迁（以下简称“易地搬迁 ”）是在贫困地区组织实施的一项重
2、要专项扶贫举措，是开发式扶贫的重要内容，是一项将脱贫致富、生态保护、社会发展等多项目标协调一致的惠民政策，通过对生存环境恶劣地区的农村贫困人口实施易地搬迁，改善其生存和发展环境，达到消除贫困和改善生态的双重目标，促 进人口、资源、环境的协调发展。2009 年实施易地搬迁试点工作以来，按照国家“ 搬得出、稳得住、能致富 ”的总体要求，坚持政府积极组织、部门相互配合、群众主动参与，通过对生活在不适宜居住且缺乏基本生存条件地区的农村贫困人口实施搬迁，2使安置区生产生活条件明显改善，群众增收渠道逐步拓宽，脱贫步伐明显加快，综合发展能力显著提高，迁出区生态环境得到有效恢复或保护。为顺利完成我省“十二五
3、”时期农村扶贫开 发的目标任务，加强对全省易地搬迁工作的指导，根据国家易地扶贫搬迁“十二五”规划和我省贯彻中国农村扶贫开发纲要（20112020 年）实施意见的总体要求，结合我省实际情况，在 2010 年 10 月编制的河南省以工代赈易地扶贫搬迁“十二五”规划基础上，修订编制河南省“十二五 ”以工代 赈易地扶贫搬迁 规划。该规划是我省2011 至 2015 年易地搬迁工作的重要依据和行动纲领。规划实施范围主要是我省秦巴、大别山片区国家扶贫开发工作重点县，兼顾片区外国家扶贫开发工作重点县（以下简称“国定县”）。一、基本情况和面临的形势河南省位于我国中部偏东、黄河中下游，地处东经 11021 11
4、639、北 纬 31233622 之间 ，东接山东、安徽，北邻河北、山西，西连陕西，南临湖北。东西长约 580 公里，南北长约550 公里，土地面积 16.7 万平方公里。全省有 18 个省辖市、108个县（市），是我国农业大省和人口大省，也是新兴的经济大省和工业大省。河南四季分明，气候湿润，雨量较充沛，适宜于种植业、养殖业发展，主要传统农作物有小麦、水稻、玉米、大豆、花生、棉花、红薯等。2010 年底全省总人口 1 亿人。 “十一五” 期间，全省3有 31 个国定县，有 7 个县开展了易地搬迁试点工作。“十一五”期间我省认 真贯彻落实国家关于易地搬迁工作的一系列指示精神，紧紧抓住发展是第一要
5、务不放松，改革创新，攻坚克难，认真做好全省易地搬迁各项工作，实现了易地搬迁工作良好开端。（一）取得的成绩2009 年，国家开始在我省实施山区易地搬迁试点工程。两年来，共争取国家预算内资金 9000 万元，地方配套 1184 万元，完成投资总额 10184 万元，搬迁安置 7 个县 4267 户、1.8 万人群众，新建搬迁群众安置点 53 个，新建住房 34.6 万平方米、道路 54 公里、供水管道 54.5 公里等项目。按照国家提出的“搬得出、稳得住、能致富”标 准，通 过实施易地搬迁试点工程，使原来居住在不具备生存条件的深石山区的贫困群众，就近搬迁到交通便利、基础设施相对较好的集中安置点居住
6、，极大地改善了贫困群众的生产生活环境，增加了贫困地区农民的收入，为我省贫困地区经济社会的发展和贫困群众脱贫致富奠定了良好基础，从根本上摆脱了贫困，逐步走上致富路。2009 年 6 月，国家安排我省洛阳、三门峡、南阳 3 个市的嵩县、汝阳、 卢氏、南召、淅川、桐柏 6 个国定县开展山区易地搬迁试点，新建搬迁群众安置点 24 个，新建住房 15.9 万平方米、道路 37 公里、供水管道 22.4 公里等。总投资 4681 万元，其中：中央预算内投资 4000 万元，市县投资 681 万元。首批试点项目于2011 年 4 月底前全部建成，1933 贫困户、8000 名深山区外迁群4众入住新房。201
7、0 年，国家安排嵩县、洛宁、卢氏、南召、淅川、桐柏 6 个国定县开展试点，新建搬迁群众安置点 29 个，新建住房 18.7 万平方米、道路 17 公里、供水管道 32.1 公里等。计划总投资 5503万元，其中：中央预算内投资 5000 万元，市县投资 503 万元。第二批试点于 2012 年底前将全部完成，共安置深山区外迁贫困户2334 户、 10000 人。“十一五”期间，我省易地搬迁 试点工作取得的一定成效：1、改善了生存条件。在实施易地搬迁试点工作中，我省坚持以改善搬迁群众生活条件为重点，加强住房及公共基础设施建设，长期困扰搬迁群众的行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难等问题得到切实
8、解决，生 存 条 件 明 显 改 善 ，搬迁群众过上了安定舒适的生活。2、拓宽了致富门路。在改善易地搬迁贫困群众基本生存条件的同时，我省注重立足当地资源优势，科学规划、精心指导，引导群众转 变 生 产 方 式 ，拓 宽 了 二 、三 产 业 增 收 渠 道 ，加快了搬迁群众脱贫致富步伐。3、保护 了 生 态 环 境 。实 施 易 地 搬 迁 后 ，乱 砍 乱 伐 等 人 为 破坏 行 为 得 到 了 有 效 遏 制 ，迁 出 区 生 态 环 境 得 到 恢 复 和 保 护 。水土 流 失 、山 体 滑 坡 等 危 害 得 到 了 有 效 控 制 。4、促进了观念更新。结合新型农村社区建设，开展
9、易地搬迁试点， 创新了开发式扶贫的工作模式。通过易地搬迁，使搬迁群众改变了封闭自足的传统小农观念，提高了市场经济意识，增强了自力更生、勤劳致富、开放发展主动性。55、密切了党群关系。各级党委政府对易地搬迁工作高度重视，在政策、资金等方面给予大力支持。各级发改委积极会同有关部门创新工作方式，探索易地搬迁试点经验，加强组织管理，确保易地搬迁顺利实施，使搬迁群众感受到了党的温暖和社会主义制度的优越性。（二）存在的困难和挑战随着国家新一轮扶贫开发政策的实施，在新时期新阶段我省易地搬迁工作还面临着诸多困难和挑战。1、易地搬迁任务繁重 根据中国农村扶贫开发纲要（20112020年）、国家易地扶贫搬迁“ 十
10、二五” 规 划，我省国定县从31 个增加到38个，易地搬迁实施区域由深山、石山区扩展到平原低 洼 易 涝 区 ，实施方式由易地扶贫、防灾避灾搬迁扩大到生态移民。河南省贯彻落实中国农村扶贫开发纲要的实施意见明确，到2015年全省完成15万人深石山区易地搬迁任务。按照国家发改委办公厅关于开展农村贫困地区移民搬迁摸底调查工作的通知（发改办地区201212号）精神，经调查，我省24个国定县的32.5万户、133.2万人生存环境恶劣，群众脱贫愿望迫切，需要实施搬迁，其中“十二五” 期间需搬迁16.2万户、67.9万人。“十二五”期间我省易地搬迁任务相当艰巨。2、易地搬迁建设资金不足我省大部分贫困地区位于
11、深山区、石山区和黄河滩区、淮河低 洼易 涝 区 ，基础设施落后，生存条件恶劣，贫困程度深，群众自筹能6力弱，县乡财政困难，搬迁难度大。国家于 2012 年调增了搬迁补助标准，但根据我省实际情况，搬迁补助标准依然偏低。不考虑征地费用，建设一套 60 平方米的房屋约需投资 4.2 万元，国家对四口之家只补助 1.6 万元，旧房屋拆除后可利用部分约折合 0.2万元，尚有 2.4 万元的缺口，近年来劳动力成本、建筑材料价格逐年上涨，建房成本逐年增高，搬迁群众根本无力搬迁。易地搬迁基础设施配套任务重，投入大，我省各级财政十分困难，地方筹资能力有限，直接影响易地搬迁工作的开展。3、易地搬迁后稳定生活和产业
12、发展问题突出易地扶贫搬迁工作政策性强、涉及面广、操作复杂。按照“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的要求， 结合我省实际，在解决搬迁后农户的生活和生产问题方面，取得了一些成功经验。但总体上看，耕地奇缺、水资源匮乏，产业基础薄弱，就业技能缺乏，成为搬迁后群众生活稳得住、生产能致富的“瓶颈” 。4、易地搬迁组织实施难度大 国家新规定的补助建房面积标准与农村群众实际需要建房面积存在差异，每户 40-60 平方米标准明显偏低，按农村传统习惯及发展需要，每户建房面积应在 120 平方米左右为宜。项目建设中影响因素多，群众自建住房进度难以控制，建设周期长，计划下达后很难在一年内完成。易地搬迁政策性强，涉及面
13、广，协调部门多，工作任务重，各县经费不足，不同程度影响到易地搬迁工作顺利实施。（三）发展环境和有利条件7“十二五”期间，易地搬迁工作面 临良好的 发展环境，具有更多进一步做好工作的有利条件：1、政策环境极大优化党中央、国务院对“ 三农” 问题和扶贫工作高度重 视，围绕解决“ 三农”问题和促进 区域经济协调发展，做出了重要的 战略部署。为加快中原经济区建设、实现全面小康社会的奋斗目标，推进新型农村社区建设，我省出台了一系列政策措施，为易地搬迁工作提供了良好的政策环境。2、政府投入不断增加国家和省已逐步建立起以工促农、以城带乡的长效机制，支农惠农投入不断增加。随着综合国力的增强，为加大新一轮扶贫攻
14、坚工作力度，中央和我省都决定大幅度增加财政扶贫资金。各级政府对易地搬迁投入的增加，为实施易地搬迁工作创造了条件，带来了新机遇。3、群众搬迁愿望迫切祖祖辈辈居住在大山里的贫困群众，渴望走出大山，向往现代文明；世世代代生活在平原低洼易涝地区的贫困农民，盼望迁出滩区，憧憬富裕生活。通过试点工作，起到了显著示范带动效应。贫 困群众有着迫切的脱贫愿望和良好的参与意识，为搬迁工作顺利开展奠定了基础。4、工作机制已经建立通过易地搬迁试点，我省探索出了一些行之有效的做法，建立了较完整的工作机制，制定了组织管理制度，积累了一些成功经验， 为今后易地搬迁健康发展提供了保障。未来五年，我省易8地搬迁工作面临着良好的
15、发展机遇，具备快速发展的外部环境，充分利用一切有利条件，认清形势，增强紧迫感和责任感，切实加大易地搬迁工作力度，开创新时期易地搬迁工作新局面。二、总体思路和基本原则 （一）总体思路 高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表” 重要思想 为指导，深入 贯彻落实科学 发展观，坚持开发式扶贫方针，以促进贫困地区发展和群众脱贫致富为主线，以 解 决 基本 生 存 、生 产 条 件 和 发 展 环 境 为 重 点 ，统 筹 规 划 ，分 类 指 导 ，集 中 力量 ，稳 步 推 进 ，进一步加大投入力度，着力改善生产生活条件、着力加强基础设施建设、着力培育后续产业，努力增强安 置 区 自我
16、发展能力、提高农民收入，帮 助 搬 迁 群 众 实 现 脱 贫 致 富 ，促 使 经 济社 会 协 调 发 展 ，有 效 恢 复 和 改 善 迁 出 区 的 生 态 环 境 ，确 保 群 众 搬 得出 、稳 得 住 、能 发 展 、可 致 富 。（二）基本原则 政府主导、群众自愿。在易地搬迁工作中，坚持政府为主导， 进一步强化各级政府的主体责任，加强领导，统筹谋划，结合新型农村社区建设，积极稳妥组织实施易地搬迁。尊重群众意愿，不搞强迫命令。统筹协调、突出重点。认真落实国家和省规划，坚持可持续发展方针，严格保护耕地、节约集约用地，结合要素条件和承载能力，科学合理确定搬迁重点和安置区域，统筹安排搬
17、迁任9务和安置能力，优先搬迁生存环境极其恶劣、生产资料极度匮乏、生活条件极为艰苦的贫困群众。统筹协调、整合各方面的资源和力量，加强政策引导。量力而行、稳步推进。充分认识易地搬迁的复杂性、艰巨性，根据资金筹措能力和土地、水资源等条件，妥善处理好需求与可能、近期与长远、扶贫开发与生态保护的关系，区分轻重缓急、先易后难，科学编制规划，合理确定搬迁目标任务和建设时序，有计划组织实施。因地制宜、分类指导。尊重群众生产生活习惯，合理确定安置方案。立足资源特点和环境容量，认真考量群众的劳动技能和经济承受能力，积极探索符合当地实际、有利于群众致富的安置方式，合理确定建设方案。从本地实际出发，因地制宜地研究确定
18、有针对性的扶持政策和配套措施。自力更生、政府支持。调动搬迁群众的积极性、主动性，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力建设新型农村社区。各级政府要加大政策、资金支持力度，扶持培育特色优势产业，帮助解决相关问题，并组织搬迁群众积极参与工程建设，通过兑现劳务报酬，使建设与赈济相结合。明确职责，加强协调。明确各级发改委、搬迁地政府相关职责，分工合作，积极主动地加强与相关部门的协调，搞好与同级相关专项规划、行业规划的衔接，引导相关支农投资，努力形成工作合力。积极引导全社会关心、支持和参与，共同支持安置区工程项目建设和经济社会发展。10三、搬迁对象和搬迁、安置方式（一）搬迁范围及对象目前我省豫西、豫南深山区和
19、豫东低洼区群众的生产、生存条件较差，就地解决生产生活问题投资大、代价高，不能从根本上解决脱贫致富问题，必须实施易地搬迁。一是洛阳、平顶山、三门峡、南阳、信阳等市的偏远山区，生存条件恶劣，地质灾害频发，雨季易发滑坡、山洪、泥石流，耕地少且贫瘠，十年九旱，农业望天收、产量低，道路不通，饮水困难，房屋简陋，教育、医疗、电力、通信、广播电视等得不到有效保障。二是濮阳、新乡、驻马店、信阳等市的黄河滩区、淮河低洼易涝区和行滞洪区，雨季水灾频发，十年九涝，基本只能保证夏粮一季收成，特困群众人均年纯收入仅千元左右。三是洛阳、平顶山、三门峡、南阳、信阳等市的生态保护区， 实施退耕还林、封山育林后，林区群众受条件制约未能及时迁出，交通、饮水、上学、就医、用电等问题突出，生产生活条件困难，生态环境难以得到有效保护。常年受灾使群众生命受到威胁，财产难有积累，因灾返贫现象严重，不实施易地搬迁，难以从根本上解决贫困问题。通过政策扶持，有组织、有计划地实施易地搬迁，在较短时期内解决搬迁群众温饱问题，摆脱困境，走向富裕。易地搬迁范围：“十二五 ”期间，我省洛阳、平 顶山、南阳、三门峡、信阳、驻马店、濮阳、新乡等 8 个省辖市，包括嵩县、汝阳、
