1、公共政策学考试重点汇总 From:230 宿舍 +王晓蕊 1、 单选 10*1 2、 多选 10*2 3、 名词解释 3*4 4、 简答 3*5 5、 论述 2*15（联系实际、名词解释） 6、 案例 1*13 第一章 公共政策学的学科要素 第一节 什么是公共政策学 一、 政策研究、政策分析与公共政策学 公共政策学既是政治科学的一个重要分支学科，也是公共管理的一个重要分支学科。但这门学科名称很不统一，主要有：公共政策学；政策学；政策科学；政策分析；公共政策分析；政策研究；公共政策研究。 公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探 索其固有规律，形成系
2、统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究成果转化为政策现实。 公共政策学的内涵 （一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。 （二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。 （三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。 （四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，以有效地控制和解决社会问题为根本诉求，以改进政策系统、提高政策质量为研究目的。 二、 公共政策学的研究对象 就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为。 就结果取向而言，公共政策学的研
3、究对象就是公共政策。 因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政策的学问。 1.公共政策基本原理 2 .公共政策运行过程 3.公共政策分析方法 4.公共政策主要领域 5.公共政策学本身 以上内容构成了公共政策学的学科体系和基本框架，也构成了公共政策学的基本知识内容，基本上反映了当前国内外公共政策学研究的大致理论路径和综合取向。 三、 公共政策学的研究方法 1、公共政策学的学科性质 根据公共政策学的研究对象，公共政策学是一门跨学科的综合性应用科学。 1.跨学科的综合性 公共政策学不是作为某一现存学科的更新出现的，而是全新的跨学科领域，涉及自然科学和人文社会科学各个学科。 2.应用性 该学科创始人拉
4、斯韦尔指出，公共政策学是用于解决社会问题，特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。公共政策学的产生，标志着人类试图运用自己的智慧有效地控制并塑造自己的未来。 公共政策学是一门实践性的学科，它要求公共政策研究者对公共政策涉及到的各个方面进行研究，并运用研究 的成果为改进现实的公共政策制定和执行服务，使公共政策的制定更加合理，使公共政策执行更加顺利，从而有效实现公共政策目标。 3.科学和艺术的统一性 公共政策学既是一门科学，又是一门艺术，是科学和艺术的结合。 作为一门科学，公共政策学以理性原则为基础，确立民主、科学的决策程序，运用科学方法建立各种理性模型，从而达到改进政策制定系统的目的。
5、 作为一门艺术，是因为政策过程十分复杂，众多的变量因素和不确定因素使政策过程又不能完全依靠理性方法和原则，还要考虑经验、预见、灵感等超理性因素，以及情感、心 理等非理性因素的影响。 2、公共政策学的研究方法 研究方法是公共政策学的重要组成部分，是公共政策走向科学化、规范化的重要路径依赖。公共政策学研究的主要方法有社会调查方法、社会实验方法、系统科学方法、比较研究方法、技术工具方法等。 1.社会调查方法 2.社会实验方法 3.系统科学方法 4.比较研究方法 5.技术工具方法 四、 公共政策学的概念体系 概念是思维和分析的基本工具。具有统一的、界定明确、逻辑结构严密的概念体系，是一门学科成熟的标志
6、。 公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概 念和边际概念 1.核心概念 公共政策学的核心概念是反映公共政策的本质和运动规律的概念集。 第一组：公共政策学、政策科学、政策研究、政策分析；第二组：公共政策、公共利益、公共权力、政策过程、政策功能；第三组：政策系统、政策环境、政策网络等；第四组：政策类型、政策结构等；第五组：；第六组： （共十二组）。 2.次级概念 次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。 例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念；政策政策、经济政策、文化政策、社会政策是政策类型的子概念；政策宣传、政策实验、政策执行者、政策 执行对象、政策执行方法是政
7、策执行的子概念；政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念等。 3.边际概念 边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。 我们之所以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。 第二节 公共政策学的产生与发展 随着公共政策的产生与发展，人们有 关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。 当这些知识、思想和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对
8、它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。 一、公共政策学产生的背景 简单朴素的政策思想在人类社会初期早已形成，人们也一直没有间断从不同方面对政策及政策实践进行各种形式的研究。我们把从上古时代直到 20 世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。但是，专门以政策为研究对象的公共政策学的产生，却是近几十年的事情。公共政策学虽然最早出现在美国 ，但总的来说，它是当代社会政治经济文化和科学技术发展的必然结果。 1.公共政策研究的起源 政策早已有之，直观的、朴素的政策思想也早已有之。政策问题是伴随着人类文明尤其是国家的形成而出现的。政
9、策是统治阶级意志的集中体现，是统治者维护其政治统治的根本措施。随着统治者的需要和社会的发展，一些专门为统治阶级出谋划策的政策研究和分析人员 谋士和智囊变应运而生，因而出现了关于政策和政策研究分析的经验和思想。 就中国来说，古代中国的政策与政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作 用。 (1)史官制度与古代中国的政策研究 (2)策士制度与古代中国的政策研究 (3)谏议制度与古代中国的政策研究 (4)科举制度与古代中国的政策研究 就西方来说，政策及政策研究的思想也相当丰富。西方古代历史典籍记载了大量的统治经验，从亚里士多德、柏拉图、马基雅维利等圣贤先哲们的
10、著作中可以找到有关政策和政策研究的论述。 从产业革命起到 20 世纪初叶，直接为公共政策研究做出重大贡献的学者有：亚当斯密、克劳塞维茨、卡尔马克思和马克 斯韦伯。 他们在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。 2.公共政策学产生的根源 公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于 20 世纪 50 年代初在美国诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。 （ 1
11、）系统论、信息论、控制论的产生 （ 2）决策科学 的形成 （ 3）行为科学的形成和行为主义政治学的进展 （ 4）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大 二、公共政策学发展的基本过程 （一）公共政策学在西方的发展 1.公共政策学的创建时期 (20 世纪 50 年代 ) 1951 年，由美国著名的政治学家勒纳（ D. Lerner）和拉斯韦尔共同主编的政策科学：视野与方法的近期发展一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。 公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱 者和重要代表人物之一。 拉斯韦尔揭示了公共政策学的六大
12、特点： （ 1）它是关于民主主义的学问； （ 2）它的哲学基础是逻辑实证主义； （ 3）它是一门对时间和空间都非常敏感的学问； （ 4）它具有跨学科的性质； （ 5）它是一门须和政府官员共同研究的学问； （ 6）它是一门以社会变迁和发展为研究对象、以动态模型为核心的学问。 2.公共政策学的形成时期（ 20 世纪 70 年代） 西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是德洛尔公共政策学“三步曲”的出版 ，即重新审查公共政策的制定 过程（ 1968）、 政策科学探索：概念与适用（ 1971） 、政策科学构想（ 1971）。 德洛尔被认为属于第二代公共政策学家，其学术背景是公共管理学而不是政治学。他对公
13、共政策学的学术贡献主要有：（ 1）分析了行为科学在学科建设上存在的一些误区；（ 2）指出了美国公共政策学进入新阶段的发展方向；（ 3）提出并界定了“总体政策”、“超政策”和“政策系统”等概念；（ 4）强调了公共政策学的跨学科性质和实践性。 公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就： （ 1）方法论的多样化； （ 2）对政策过程研究的重点的转变； （ 3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视； （ 4）公共政策比较研究开始起步。 3.公共政策学的反思时期（ 20 世纪 80 年代） 到了 20 世纪 80 年代，西方公共政策学的研究取得了新的突破，并在此基础上
14、比较多地对学科采取谨慎的批判态度。主要表现在： （ 1）加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究； （ 2）加强政策效率和比较公共政策方面的研究； （ 3）开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。 4.公共政策学的拓展时期（ 20 世纪 90 年代） 20 世纪 90 年代经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增，从政策制定者到政策分析家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向的重要性。 (1)重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统改革； (2) 开辟新的研究领域，开展公共政策调查； (3)公共政策学与公共管理学日益融合，促
15、成公共政策新的研究范式； (4)方法论的非科学趋向：倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，强调“权变观点” 或“多元思考” 。 从时间（纵向）上对公共政策学所作的历史考察表明，它走过了一条创建 形成 反思 拓展的道路。从空间（横向）上来看，西方公共政策学的发展走过了一条学科化 组织化 产业化的道路。 (1)公共政策的学科化表现为专业与课程的设置、专业学会的成立、专业刊物的问世； (2)公共政策的组织化是学科化发展的必然趋势和组织保证； (3)公共政策的产业化是公共政策学科化和组织化的必然结果。 （二）公共政策学在中国的发展 1.第一阶段： 20 世纪 70 年代末至 90 年代初
16、，公共政策学的引进时期。 2.第二阶段： 20 世纪 90 年代 中期以后，公共政策学在中国已经形成为一门比较完整的学科。 第四章 公共政策与政策工具 第一节 公共政策的含义、类型与功能 一、 什么是公共政策 公共政策是公共权力机关在一定的时空范围内，为解决一定的公共问题、达成公共目标、实现公共利益而确定的行为准则和行动方向。 西方学者的定义 威尔逊（ Woodrew Wilson）认为，公共政策“是由政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。” 拉斯韦尔（ Harold D. Lasswell）和卡普兰（ A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略 的大型
17、计划”。 伊斯顿（ David Easton）把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。” 戴伊（ Thomas R. Dye）的定义是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。” 安德森（ J. E. Aenderson）的定义是：“公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策”。 艾斯顿（ Rober Eyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构 和周围环境之间的关系。” 从现有的文献资料来看，有关公共政策的定义大体上可以归纳为以
18、下三个主要类别： 1.“管理职能”型定义 主要强调：公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的规范控制手段；是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；是政府为主的各种利益个体与群体参与的管理活动。 代表人物：威尔逊、伊斯顿、张世贤 2.“活动过程”型定义 主要强调：公共政策是政府有明确目标的活动；是政府运用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程；是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。 代表人物：拉斯韦尔、安德森 3. “行为准则”型定义 主要强调：公共政策是党和政府为实现某一目标而制定的谋略，是引导个人、组织和团体行为的准则；是管理部门保证社会或某一区域向正确
19、方向发展的行动计划或方案。 代表人物：张金马、陈庆云、陈振明 公共政策与相关概念的关系 一、决定、决策、对策与政策 二、纲领、路线、方针与政策 三、战略、策略、战术与政策 二、 公共政策的产生于发展 公共政策的产生 公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素： （ 1）公共问题的形成； （ 2）公共决策机关的产生； （ 3）公共强制机构的出现。 公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。 公共政策的发展 公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。
20、 在奴隶制社会和封建制社会，社会生产力虽有进步，但是社会经济在总体上则是自然经济；国家形态虽日趋发达，但是基本的是政治体制是君主制，统治者的理念是“家天下”、“朕即国家”，国家和政府的政策不以公共利 益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。 近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。主要表现在四个方面： （ 1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。 （ 2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。 （ 3）在奴隶制社
21、会和封建社会，国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能，而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。现代 国家和政府，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。 （ 4）传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。 三、 政策类型：从内容特征上划分（公共政策的内容构成） 一、公共政策的层次类型 以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标
22、准，公共政策可以划分为元政策、 总政策、基本政策、具体政策。 1元政策 元政策是相对于总政策、基本政策、具体政策而言的一种总的政策，是“政策的政策”。它是规范和引导政策制定、执行、评估、调整等行为的准则和指南，其基本功能是引导人们正确地制定、执行、评估和分析政策。 元政策涉及各种有关政策的理念、思维、思想等因素，以及政策因素的知识整合；在政策实践中，元政策的改变是缓慢而困难的，但是，一旦获得改变将带来政策的革命性变革。 2总政策 总政策是指政策体系中居于统帅地位，带有根本性、指导性和决定性作用的政策。一个国家的总政策，是指该国政府 在一个较长的历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。总政策也称为
23、战略决策、基本路线、根本路线、总路线、总方针、总任务等。它是其他各种政策的出发点和归属，其他各种政策的制定和实施，必须以总政策为依据，必须服从和服务于总政策。 总政策的表现形式有： (1)宪法； (2)执政党的党纲； (3)执政党领袖、国家元首、政府首脑的正式报告；(4)执政党和政府的正式文件。 总政策一旦形成和确定，将贯彻某个历史阶段的始终，因而具有较长时期的稳定性。总政策的正确与否，关系到的一个国家的兴衰成败。 3基本政策 基本政策是连结总 政策与具体政策的中间环节。一方面它根据本领域、本部门的实际情况，将总政策的原则规定具体化，另一方面它又是制定具体政策的依据和原则，是指导本领域、本部门
24、的全局性政策。 基本政策可分为阶段性基本政策和领域性基本政策。 在基本政策中，在一个时期内显得特别重要的，又称为“基本国策”。 在政策体系中，基本政策既从属于总政策，又统帅具体政策，它处于总政策与具体政策之间，是保证总政策得到贯彻实施的重要一环。 4具体政策 具体政策是在基本政策的指导下，为解决某特定时期、阶段和范围内的某类或某个特 定问题所确定的具体方案、规定。它是基本政策的具体化，是将基本政策所规定的目标、任务付诸实施的工具和手段，是解决具体问题的依据。 具体政策的特征： (1)涉及面广，形式多样； (2)层次复杂，针对性强； (3)执行性强，操作性强； (4) 时效性强，变动性大。 在政
25、策体系中，具体政策处在基础层次，又是前沿地位，它是总政策、基本政策最直接、最现实的表现。离开具体政策的实施，总政策、基本政策就会落空，就不能实现政策目标。 二、 公共政策的领域类型 1政治政策 (1)政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政 治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。它是政治体系（国家、政府、政党等）得以存续、维持和发展的根本举措。 (2)获取、巩固与增强国家权力和维护统治阶级的利益是政治政策的核心价值。 (3)政治政策包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策，等等。 2经济政策 (1)政策主体在经济领域里为
26、达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称作经济政策。 (2)宏观调控与微观管理是经济政策的两个基本的层次，其基轴是国家 与社会、政府与市场的关系问题。获取最佳社会经济效益是经济政策的核心价值。 (3)经济政策包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政策、区域发展政策，等等。 3社会政策 (1)社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径 。 (2)社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。 (3)社
27、会政策主要包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助（社会救济） 政策、人口政策、宗教政策，等等。 4文化政策 (1) 文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化、卫生、体育领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。 (2)教育政策包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策，等等； (3)文化政策包括大众传播（新闻、出版、广播、电视）政策、文学艺术政策、体育政策，等等； (4)科技政策包括科技发展政策、科技管理政策、科技开发政策、科技产业政策、科技成果转化政策，等等。 三、公共政策的其他类型 公共政策的内容是极其复杂 和丰富多彩的。因此
28、，人们几乎可以从任一角度、任一标准对公共政策的内容进行类型划分。对公共政策进行多层次、多角度的观察和类型学研究，有助于更加深入地揭示公共政策的内容构成及其各自具有的特殊性质和功能，从而有利于政策主体针对各不相同的政策问题做出正确的决策 1 单目标政策与多目标政策 2 程序性政策与非程序性政策 3 初始政策和反馈政策 4 确定型政策、不确定型政策、风险型政策 5 鼓励性政策与限制性政策 6积极型政策与消极型政策 7能动型政策与被动型政策； 8分配性政策、调节性政策、自我调节性政策 和再分配政策； 9 分配性政策、限制性政策和再分配性政策； 10实质性政策与程序性政策； 11物质性（或实质性）政策
29、与符号性（或象征性）政策。 四、 政策类型：从形式特征上划分 公共政策的横向形式构成 1.立法决策 立法决策是以上五种政治体制中公共政策共有的一种形式，这是现代国家都以主权属于人民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。 中国的人大决策 人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。 2行政决策 所谓行政决策， 是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。 当代中国的行政决策主要包括如下几种形式： 行政法规。 行政措施、决定和命令。 部门规章。 3司法决策 由于国家司法机
30、关在这些政治体制中的权力地位各不相同，所以司法决策涉及社会、政治生活的广度和深度也就有相当大的差别。 4国家元首决策 前述五种政治体制中的每一个国家，一般都设有国家元首（或称国王，或称总统，或称主席，等等）。然而只有属于总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才存在国家元首决策。 在半总统半议会制国会里，总 统决策与行政决策的界限是清晰可辨的；而在总统制国家里，由于总统既是国家元首又是行政首脑，所以国家元首决策与行政决策似的界限是模糊不清的。 5执政党的政策 在前述五种政治体制中，执政党的政策均对公共政策的形成产生极大的影响，但是除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成
31、为公共政策，而要成为公共政策，须经历一个复杂的转化过程。 将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型： 第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。 第二，中共中央提出政策创议，国家 机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。 第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。 总起来讲，赋予党的政策以国家政策、政府 政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。 公共政策的纵向形式构成 公共政策的纵向形式构成的类型差异，取决于国家结构，所谓国家结构，是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。当今世
32、界各国的国家结构可划分为两个基本的类型：单一制与联邦制。 在单一制国家， 国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本的层级，中央政府统一行使制定国策的权力，因此地方政策以及在地方政策体系中处于最低层级的基层政策，对中央政策是一种直接的上下级的服从与被服从关系 。 在联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府或中央政府、州（或邦，或加盟共和国）政府、地方政府三个层级，前两个层级都可以在宪法规定的或默示的权力范围内单独地制定政策。 以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策的纵向形式构成可划分成中央政策（国家政策）、地方政策或基层政策。 地域性是地方政策、基层政策与中央政 策（国家政策）的一
33、个根本区别。这里的地域性指的是这种政策的有效性只能在制定这种政策的地方政权、基层政权所管辖的特定地域范围内有效，一旦越出这一空间范围就完全失去效力。 根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级： （ 1）直辖市 区（地级）； （ 2）直辖市 区（县） 乡（镇）； （ 3）省（自治区） 县（市） 乡（镇）； （ 4）省（自治区） 市（地级或副省级）、自治州（地级） 县（市、区、自治县） 乡（镇）。 与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策。 鉴于处于最
34、低层次的乡政府不具有政策制定的功能，或者说决策功能不完全，而基本上是执行政策，所以我们将乡政策从地方政策中划出，另称“基层政策” 。我国地方政策实为省级政策、市（地）级政策、县（市）级政策。 省级政策决定着市级政策，市级政策又决定着县级政策。 不同层级的地方政策的制定本质上是一个结合本地实际情况因地制宜地贯彻落实中央政策的过 程，是对中央政策予以执行的过程。 地方政策是中央政策与地方实际情况相结合的产物。地方政府贯彻和执行中央政策的过程，同时也就是地方政策的形成和实施的过程。 在实行单一制国家结构的中国，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。这种能动性表现为： 其一，地方政策、基层政策的制定和
35、执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响。 其二，中央政策在制定的过程中，须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容。 五、 公共政策与法 六、 公共政策的基本功能 事物的功能 是事物内部结构要素间相互作用或事物整体与外界相互作用的结果。公共政策的功能就是借助于公共政策内部结构要素间相互作用，对社会发生的总体效能与效用。 1管制功能 公共政策是公共权威部门制定的有所为、有所不为的行为规则。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿看见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。 公共政策的
36、管制功能所要达到的目标是制约、禁止政策主体不希望的行为发生。这种功能通过政策条文规定表现出来： (1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为 ，这是政策的积极管制功能。 (2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极管制功能 2引导功能 为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导。政策的引导功能所要达到的目标是引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展。 公共政策的引导功能具有两种作用方式：一是直接引导；二是间接引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。一些正确的政策也可能产生负向引
37、导功能。 3调控功能 公共政策的调控功能是指政府运用政策手 段，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。 公共政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜性。政策的调控功能也有正向和负向、积极和消极之分。 4分配功能 对社会公共利益进行权威性分配是公共政策的本质特征。公共政策的这种利益分配功能，对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。通常情况下，公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数 者。 第二节 公共政策的本质与
38、基本特征 一、 政策的认识论本质：理论与实践的中间环节 从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。 从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看，理论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。 也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。 1.政策与理论 政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。 理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义： （ 1）理论的内容影 响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。 （ 2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正
39、确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。 2.政策与实践 政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。 （ 1）政策的理论依据是理论，政策的事实依据是客观事物，而认识客观事物的根本途径是社会实践。正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结。 （ 2）政策只有通过实践才能实现目标和功能。具体来 讲： 第一，政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节； 第二，政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围； 第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去
40、检验。政策实施是检验政策正确与否的重要途径； 第四，政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的重要依据。 二、 政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一 现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性 就是公共政策的社会本质。 所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标； 然后是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公共利益并进而形成公共目标。由公共权力机关所确定的政策目标，往往是自利性、阶级性和公
41、共性的混合物。 所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。 所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分 布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。 作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的，无的放矢的。政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家，公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。 三、 公共政策的基本特征 1、政治性、权威性与强制性 公
42、共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性，而且政治性是公共政策 的灵魂。 公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的。 公共政策的权威性是由它的强制性决定的，如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文 。 公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 （ 1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。 （ 2）国家和
43、政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一些社会群体的利益不可 避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性 。 （ 3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。 2、公共性与偏好性的统一 公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。 公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。 3、应然与实然的统一 公共政策的公共性与偏好性的统一，是公共政策在社会 属性的层面体现出来的应然
44、与实然的统一；而我们现在谈的应然与实然的统一，指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。 公共政策事实上是一个过程，是一个从实然（政策问题的客观实在性）到应然（政策规划、方案择优和政策合法化），再到实然（通过政策执行，政策转化为现实）的过程。 因此，从过程的角度看，公共政策也具有应然与实然的统一这一特征。 4、回应性与普遍性的统一 任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。这种回应与非政策性回应的基本区别，就在于后者只具有个别性，而前者则既具有个别性 又具有普遍性。 公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。 公共政策
45、还是稳定性与变动性的统一。 政策的变动性是绝对的。政策系统是一个开放的系统，作为系统环境的诸因素处在经常的发展变化之中，系统随着与环境之间能量交换的变化而变化，作为系统输出的公共政策应当与时俱进。 第五章 政策系统与公共决策体制 第一节 政策行为者与政策系统 一、 政策系统与政策行为者的关系 政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。 政策行为者与政策系统的关系主要有一下两个方面 一方面，作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关横测行为者频繁互动的结果。 另一方面，政策系统有味政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。 二、 公共政策的主体与主体系统 公共政策主体 公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。这里的“行为者”，既包括个人，也包括团体或组织。 尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处 的地位、作用的方式以及影响的程度。可以将公共政策主体分为直接主体和间接
