1、国家与社会:社会福利体系结构性变迁规律与制度框架特征刘继同刘继同,北京大学卫生政策与管理系副教授,博士,北京 100083基金项目 国家社会科学基金项目(05040)本文摘自社会科学研究2006 年第 3 期 摘要 国家与社会关系的实质是国家在社会与福利发展中扮演的角色,社会福利体系结构与政策框架主要由社会保障与社会福利组成,中国社会福利体系与制度安排在历史发展阶段、水平结构、垂直结构和体系结构建设方面均与欧美国家存在着巨大差距,这既反映了中国社会结构与政策模式的独特性,又说明福利制度建设与政策框架设计任重道远,与全面建设小康社会和社会现代化尚有不小差距。全面建设小康社会和社会现代化迫切需要大
2、力发展社会福利事业。关键词 福利状态;福利体系框架 ;福利结构变迁规律; 福利制度创新中图分类号 913.7 1 文献标识码 2 1 文章编号 21000-4769(2006)03-0115-06一、四分五裂的福利状态与核心理论争议中国社会福利现实状况四分五裂,社会政策与社会福利体系难以发挥应有的功能与作用,社会福利基础理论研究严重滞后,社会发展实践迫切需要基础性社会福利理论与政策研究。1949 年至今,特别是改革开放以来,中国社会政策与社会福利发展走过曲折道路,取得辉煌成就。但是,当代中国社会福利与公共服务状况不容乐观,社会福利安排处于典型的四分五裂状态“四分”是指社会福利体系基本按照城乡、
3、行业系统、工作单位和身份地位四大标准区分。换言之,城乡户籍制度、行业系统、工作单位和身份地位成为划分不同福利类型的四大标准。 “五裂”是指整个社会福利与公共服务体系主要由相互分隔和松散、破碎的五大部分组成。1949 年以来,独特的历史环境与社会状况导致政府在 1958 年建立城乡分隔的二元户籍制度,城乡二元社会结构应运而生。城乡二元社会结构的实质是城乡二元社会福利制度。1与此同时,中国社会组织体系和权力结构特征是条条块块相互交织。条条的福利待遇十分优厚,令人羡慕,块块的福利待遇明显落后。条条与块块、行业与系统福利待遇差别巨大。条块差别又集中反映为工作单位间的差别,不同性质、规模、行政级别、权力
4、大小、资源多寡状况决定不同工作单位职工福利待遇的好坏2 。在微观层面上,个人特质和身份地位直接决定个人福利状况与生活质量。更为重要的是,目前中国社会福利体系实际由民政福利!劳动与社会保障福利(含工青妇 ) 、医疗卫生、教育培训和住房服务五部分组成3 。这些福利分别归属不同的职能部门,互不统属,相互分隔,难以形成合力。这种状况的基本成因之一是福利研究严重滞后,四分五裂社会福利状态的负面社会影响巨大,牵涉一系列基础性福利理论与政策议题。四分五裂的福利状态典型地反映社会价值取向、社会结构特征、政策模式与制度性安排框架,说明中国社会所处的经济发展阶段、社会生活现实状况和福利制度安排面临的结构性矛盾。不
5、言而喻,四分五裂的社会福利状态不仅难以发挥社会稳定与社会发展机制的积极性作用,而且成为制度性不平等和政策性社会不公的基本原因,消极、负面性的社会影响广泛、深远。其中最主要的影响是社会福利制度难以发挥综合性、整体性和系统性“社会安全阀”的作用,并且引发一系列相关基础性福利理论与政策议题。例如什么是福利?社会福利体系的历史变迁规律和发展趋势是什么?社会福利体系与制度安排主要组成部分是什么,不同组成部分之间的相互关系如何?社会保障与社会福利关系如何?社会福利体系的水平结构、垂直结构、系统结构如何?中国社会福利制度创新与结构变迁的基本方向是什么?这些既是核心性福利理论争议议题,又是基础福利政策议题,这
6、些核心议题既是观察理解和描述分析中国社会结构特征、制度安排框架与政策模式的最佳理论视角,又是建构“中国特色”社会福利理论体系,选择中国社会福利政策模式的基础,还是提供高质量社会福利与公共服务的思想理论前提。二、欧美社会福利体系结构与制度框架特征欧美社会福利历史悠久,历史变迁顺序清楚,发展阶段明确,形成完善的社会福利体系。福利泛指人类富裕保障、快乐安康与幸福美好的状态。4按照历史发展顺序 ,社会互助既是人类社会最初的福利体系,又是满足需要的基本途径5 。随后而来的是各种慈善服务,慈善服务泛指个人、组织对需要之人提供的各类帮助6 。工业化革命以来,社会救济与贫困救助日趋重要,政府开始介入社会福利体
7、系建设。19 世纪末期,德国率先建立社会保险制度,互助互济成为社会福利体系的重要理念。820 世纪以来,转移支付和遗属、儿童、家庭津贴制度日趋完善 ,现金津贴是福利基础。9 同时,以儿童福利为中心的基础教育服务日趋普及,成为现代社会服务的基础部分。10伴随工人阶级住房问题日益突出,公共房屋、廉租房和房屋津贴成为社会福利体系的重要组成部分。11二次世界大战后,英国率先建立全民医疗健康保险制度,公共卫生需要满足成为社会福利的重要政策目标。121970 年代福利国家改革以来,劣势群体就业服务兴旺发达 ,市场福利与就业支援服务也被纳入社会福利体系,福利的范围空前扩大。13社会福利内容由少到多 ,范围由
8、小到大,服务对象由弱势群体扩大到所有公民,基本覆盖社会生活的所有领域,由单纯物质福利扩大到社会关系,由社会消费与再分配延伸到经济生产与市场初次分配领域,由剩余模式转为制度性再分配,社会福利水平结构日趋宽广。福利服务内容最初始于社区互助互济。古希腊罗马福利体系主要是慈善救济和人身依附型保护关系,福利范围显著扩大。14中世纪福利主要是封建庄园保护关系、基督教会慈善救济和行会内部互助互济。15工业化革命以来,收入差距和社会不平等显著扩大 ,贫困救济成为当时最主要的社会问题。1601 年颁布济贫法到 19 世纪末期,贫困救济对象主要是流浪乞讨和老弱病残人员。1619 世纪中期后,以慈善组织会社为主和地
9、域社区、功能社区(工厂) 为基础的福利服务日趋多样化,社区服务、环境建设、教育、卫生健康、住房、儿童保护和工伤保险应运而生。1720 世纪初期以来,以社会救助!社会保险和福利津贴三部分为主的社会保障制度基本确立。两次世界大战、1930年代资本主义世界经济危机极大地推动社会福利事业与社会政策的发展,1942 年发表的贝弗里奇报告详细描绘了战后英国社会福利发展的宏伟蓝图和制度框架。18福利国家体制、现代社会福利制度、社会服务与社会政策体系应运而生,社会福利水平结构形成。社会福利与社会服务在社会生活中扮演着社会稳定与社会发展机制的角色,发挥社会整合作用,满足不同层次和变化的社会需要,有助改善生活状况
10、,提高生活质量和福利最大化。从垂直结构角度看,社会福利服务在社会生活中扮演多种角色,最初扮演社会稳定与社会控制角色,贫困救济的目的主要是规管穷人、强化工作伦理和维持正常的社会秩序19 。19 世纪末期以来,社会福利与社会服务已成为社会生活和生活方式的重要组成部分,是现代社会结构不可或缺的组成部分,解决工业化革命带来的社会问题,发挥维持社会运转的作用。第二次世界大战和福利国家形成后,社会福利与社会服务层次显著提高,摆脱了低层次济贫。普及性社会福利逐渐以扮演社会预防、社会投资和社会发展角色为主,发挥社会整合作用。具体来说,社会福利制度与社会服务体系的垂直结构主要反映在需要满足层次和服务领域。如果说
11、福利制度是座大厦的话,以社会救济!社会保险和福利津贴为主的社会保障是基础,位于大厦底层,主要满足贫困救济、基本收入保障、工伤!疾病、失业、养老等需要20, 其上依次是福利服务、教育服务、住房服务、健康服务和就业服务。社会福利与社会服务的层次越高,扮演社会预防、社会投资和社会发展角色的可能性就越大。社会福利层次越高,说明社会现代化程度越高,人们生活质量越高,社会发展色彩就浓厚。社会福利制度与社会服务体系既是工业化革命的产物,是现代社会体系的重要组成部分,又是社会生活与生活方式的基本内容,社会消费、社会政策与经济生产、经济政策平分秋色,共同组成社会生活全貌与社会体系,形成独特的社会福利与社会服务系
12、统结构和制度框架。严格说来,现代社会福利制度是工业化革命的产物,是资本主义社会与文明生活方式的产物。综观欧美社会结构转型与社会发展历史规律,社会福利与社会服务由临时性、局部性政策措施变为制度化、全国性政策模式;由分隔零碎、不系统的状况转变为系统!结构性安排;福利政策价值基础由个人责任、谴责牺牲者转为社会国家的福利责任,救助帮助需要之人;福利政策目标由社会控制、惩罚穷人、强化工作伦理转为社会管理,满足人类的基本需要;福利服务由在社会生活中无足轻重、可有可无变为举足轻重、必不可少,范围逐渐地扩大,覆盖社会生活所有领域和人生各个阶段;政府社会福利开支数量与比例由微不足道变为普遍超过政府开支 50%以
13、上,社会福利与社会政策是现代国家体系与政府职能转变的主要领域;福利服务对象由丧失劳动能力的弱势群体转为全体公民,由剩余模式转为普及性服务模式;福利服务提供者由基督教会、民间组织、公民个人扩大到国家、公私企业和各类社区组织;福利资源由少到多 ,需要满足途径由市场就业为主转变为国家再分配与市场就业并存共生;社会性质由单纯资本主义社会转为民主 -福利资本主义社会,福利制度改变资本主义社会的性质21 。更为重要的是,福利国家与后工业社会的发展结果是,以社会福利为主的社会消费、社会政策和以企业投资为主的经济生产、经济政策形成两大相互依赖的社会体系。三、中国社会福利体系结构变迁与制度创新中国社会福利历史短
14、暂,社会福利政策框架与制度安排正处于急遽变迁过程中。1949 年以来,以改革开放为分界线,中国社会历史发展分为两大阶段,社会福利制度同样如此。新中国成立伊始,根据当时国内外环境与经济发展状况,在实施自然灾害救济、社会救济和临时救济的同时,1951 年政务院公布中华人民共和国劳动保险条例及实施细则建立生育、老年、疾病、死亡、伤残、医疗和集体保险政策框架,保险范围局限于国营企事业单位和人民团体,标准不高22。与此同时,国家对无生活来源、无劳动能力和无依无靠的老弱病残孤寡提供国家福利服务,主要服务机构是社会福利院、儿童福利院和社会福利企业等福利性的事业单位23;革命烈士家属和军人家属中生活困难者也受
15、到国家与社会优待。1955 年实行义务兵役制后,安置复员退伍军人和保障优待烈军属等人基本生活是福利制度的重要组成部分。24改革开放以来 ,社会福利改革与制度创新取得世人瞩目辉煌成果,社会福利制度日趋完善。从社会福利服务形态和人类需要满足途径角度看,由国家承担无限福利责任转向多元福利。1990 年代初期大力推行的社会福利社会化政策是中国式福利多元主义的典型表现形态25市场、社区、工作单位、个人责任和国家福利并存共生 ,但国家福利制度仍然是基础部分。比较而言,宗教慈善、非政府组织、市场在中国社会福利需要满足中发挥的作用仍亟待提高,典型反映了中国社会结构特征,说明宗教慈善服务与非政府组织在需要满足中
16、扮演着边缘角色。但是总体来说,中国社会福利制度与政策模式发展趋势与欧美国家福利发展方向基本趋同。社会福利范围比较有限,服务对象主要以民政工作对象为主,社会福利制度框架主要由社会救济、社会保险、社会福利(狭义) 、优抚安置和社会互助五部分组成,迫切需要树立社会福利、公共服务与社会政策理念,扩大社会福利范围,建立现代取向福利水平结构。长期以来,由于“左”倾意识形态、计划经济体制、经济发展水平和集体文化等社会因素影响,社会福利在社会生活中扮演消极、负面、边缘化角色,社会各界普遍缺乏和误解社会福利、社会政策观念,政府长期对社会福利制度框架与政策模式缺乏清晰政策就是典型例证26 。社会福利范围十分有限,
17、主要局限于民政工作范围之内。社会福利对象主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等,服务对象选择性特征突出,社会福利水平结构狭隘。1986 年中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划1986、1990 首次阐述社会福利制度框架,明确指出社会福利制度主要由社会救济、社会福利、社会保险、优抚工作四部分组成。27 。1993 年中央再次明确阐述中国社会福利制度框架,认为社会福利制度主要由社会救济、社会福利、社会保险、优抚安置、个人储蓄式积累账户和社会互助六部分组成。28如果将个人储蓄式积累账户纳入养老保险制度的话 ,实际上社会福利范围主要由五部分组成“比较而言 ,中国社会福利概念内涵、
18、外延十分狭隘,福利范围有限,而且缺乏社会政策与社会服务概念。欧美国家视为“天经地义”福利服务的市政公共服务、福利津贴、教育服务、住房服务、卫生服务和就业服务在中国社会中都未被纳入福利范围。显而易见,中国的社会福利服务范围基本停留在收入保障与物质福利的层面上,社会关系、精神心理和社会服务保障尚比较落后,反映中国与欧美国家在经济发展与生活质量上的差距。在经济市场化与社会现代化处境下,市政、教育、卫生、住房和就业服务是福利发展重点。社会福利是个小概念,社会保障是个大概念,社会福利重点与优先领域基本停留在以社会救济!社会保险和职工福利三部分组成的社会保障领域中,形成社会保障为主,社会福利为辅, “底部
19、膨胀,主体分散”的垂直结构。欧美国家社会福利发展已形成特定的惯例,社会保障是社会福利基础组成部分,教育、卫生、住房和就业服务等社会服务是福利主体。社会保障功能层次较低,主要局限于贫困救济、收入保障和劳动者年老、失业、疾病保险等,发挥社会稳定机制作用。中国社会发展与福利文化恰恰与欧美国家福利发展规律相反29，中国社会福利依附和包含在社会保障范围内。这充分说明中国社会福利重点与优先领域是社会保障领域,说明贫困救济与社会保险是社会福利重中之重。市政公共服务、教育服务、卫生服务、住房服务既未纳入社会福利范围,又不是社会福利体系的优先领域“改革开放以来,伴随经济体制改革不断深化,企业下岗人员急遽增长,城
20、市贫困!收入差距、社会不平等与社会秩序问题日趋严峻,社会救济与社会保险在福利体系中的地位不仅没有削弱,反而有所加强。社会保障成为福利发展的重点。目前城市居民生活保障制度、失业保险与国有企业下岗职工基本生活保障是保障工作重点。同时,社会救助蓬勃发展,救助范围急遽扩大,主要包括贫困救济、灾害救济、医疗救助、廉租住房、教育救助、法律援助六部分服务内容,形成社会救助过分膨胀的局面30 。与此同时,由于缺乏社会政策与大社会福利观念,一方面教育、卫生、住房、业和公共服务呈现分散化发展状况;另一方面,社会保障与社会福利缺乏系统联系,没形成整合与系统的制度框架和政策模式,严重妨碍社会福利制度的社会预防、投资、
21、发展作用的发挥。社会福利制度、社会服务体系是政治考虑及经济体制改革的配套工程,社会消费与社会政策是经济生产与经济政策的奴仆,社会消费与社会政策从属、依赖经济生产与经济政策,经济增长型发展观盛行,颠倒生产手段与社会目标关系,形成非均衡的社会福利系统结构。中国社会福利制度基本不是经济发展结果,主要是建国初期独特历史环境与政治考虑的产物。为建设社会主义新中国,体现社会主义制度优越性,化解社会不稳定因素和重建社会秩序,政府模仿前苏联社会福利制度模式,迅速建立以社会救助和社会保险为主的社会保障制度。在“左”倾冒进思想,先生产、后生活,生产长一寸,福利长一分,经济增长型发展观影响下,国家采取“重重工业,轻
22、轻工业”的经济政策模式,压缩社会消费与福利开支。人们生活状况普遍困苦,衣食住行用基本生活需要难以满足,生活质量偏低。这种状况的社会后果是社会福利观念缺乏相应的社会基础,难以形成公共服务与社会政策体系“改革开放以来 ,虽然经济社会协调发展,社会发展! 以人为本和社会政策观念日趋流行,经济生产与社会消费!经济政策与社会政策关系改善 ,但是社会福利与社会政策尚未成为社会结构与生活方的重要组成部分,社会福利与社会政策是经济发展/配套工程 0 的观念仍然占据主导地位。只有经济生产与社会消费、经济政策与社会政策形成制度伙伴关系,才能实现社会现代化。四、简要讨论与基本结论国家与社会、社会与福利,生活状况与生
23、活质量关系是社会发展与社会现代化的主题,是观察和分析世界各国社会结构变迁方向,衡量社会发展状况与所处历史阶段的主要指标。在现代社会生活中,国家与社会关系框架主要体现为社会与福利关系,因为社会福利与公共服务是政府职能、制度安排和政策模式的最佳定位。 “国家与社会”框架自然转变为“社会与福利关系” 。趋利避害、寻求安全保障,追求幸福美好生活,谋求个人利益与社会利益最大化,这是社会变迁与历史发展的基本主题,贯穿整个人类社会生活。这意味着改善生活状况和提高生活质量恰恰是福利概念的基本内涵、外延。人类社会发展趋势就是改善生活状况和谋求福利最大化。社会福利与公共服务状况是衡量社会发展阶段最基本的社会指标体
24、系。社会福利体系与制度安排特征主要体现在历史发展阶段、水平结构、垂直结构和系统结构四大方面,反映特定时空处境下文化价值取向!社会结构、制度安排特色和政策模式。社会发展史就是社会不断改善生存环境和提高生活质量,追求幸福快乐、美好生活的历史,就是人类满足不断提高物质文化需要和推动社会进步的历史,就是百姓“日子”越过越好的历史,这是超越国家、民族、文化界限的社会发展规律。对此资本主义与社会主义社会并无本质差异。从水平结构看,社会福利与公共服务范围不断扩大,内容不断增多,覆盖人类基本需要。 “福利社会”就是人类社会梦寐以求的美好社会、理想社会和“大同世界” 。从垂直结构角度看,社会福利与公共服务层次由
25、最初维持基本生存,解决贫困和温饱问题,提高到改善生活状况和社会关系,培育社会成员能力和精神心理健康,由物质福利升华到非物质福利的层次31 。从系统结构角度看,社会福利与公共服务由传统社会生活中微不足道和无足轻重,发展演变为现代社会生活的核心组成部分,成为社会生活的最重要部分。在这种意义上说,经济基础结构!经济生产成为社会基础结构与社会政策的社会基础部分“中国社会福利体系与制度安排在历史发展阶段、水平结构、垂直结构和体系结构建设方面均与欧美国家存在着巨大差距,这既反映中国社会结构与政策模式的独特性,又说明福利制度建设与政策框架设计任重道远,与全面建设小康社会和社会现代化尚有不小差距。从水平结构角
26、度看,社会福利与公共服务范围有限,服务内容局限于基本生活需要,物质福利是服务发展重点,非物质福利!公平竞争社会环境、社会参与和能力建设尚未纳入福利范畴。福利对象基本局限于丧失劳动能力的弱势群体,选择性福利特征明显,尚未建立普及性社会服务,说明政府社会保护能力有限。从垂直结构角度看,社会福利与公共服务重点是以社会救助!社会保险和职工福利为主的社会保障,福利层次结构偏低,较高层次教育、住房、卫生和就业服务尚未纳入社会政策范围,社会各界也普遍缺乏社会政策意识。从体系结构角度看,经济政策与社会政策关系尚不平衡,福利制度建设落后,在整个社会体系中处于次要和边缘地位“全面建设小康社会和社会现代化迫切需要大
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