1、 研究报告（二） 高等教育研究所(发展改革与研究中心) 2011/05大学章程的国际比较大学章程是指由大学的权力机构为了保证大学的独立地位，根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规，按照一定的程序制定的有关大学组织性质和基本权利，具有一定法律效力的治校总纲领。首先，大学章程作为大学和政府权力边界的契约是双方互动过程中权力的合法性来源，把两者的权力边界通过章程的方式固定、明确和刚性化，并以此为双方权力运行的依据，任何一方违背这一契约的行为都将会受到约束体系的反应，从而使其回归本位。此外，大学章程也是办学者行动的基本依据和基本纲领，是大学内部治理的基本规则，是大学发展、建设和管理的“宪法”
2、 。上海 21 世纪教育研究院副院长熊丙奇教授指出：大学章程明确举办者与办学者的关系、学校办学资金的来源、学校领导的遴选方式等一系列重大办学事宜，从而让大学的办学真正做到有法可依，减少各种人为因素对大学办学的影响。如果没有大学章程 ，大学的办学就会陷入因时而变、因事而变、因人而变的困境” （2010-08-26 第一财经日报 ） 。大学章程作为现代大学制度的重要组成部分正逐步受到各高校的重视。1.大学章程的历史沿革1.1 国外大学章程的发展历史国外的大学章程伴随着欧洲中世纪大学诞生而产生。当时国王或教皇给大学颁发允许其开设课程、聘请教师、制定学术标准等的特许状（Charter） ，这些特许状作
3、为大学取得合法自治权力的载体开启了大学章程的历史先河。大学特许状的权威性首先来自于教权，教会颁发特许状赋予了大学诸多权利。宗教改革后，大学特许状中规定的大学权利则主要来自于王权和国家政府。从地位上讲，大学特许状有点类似于当今的执照或政府批文，是界定大学与政府权利关系的法律性文件，但其内容非常详细，确立了大学特许的法人地位，规定了大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责等。大学章程依“特许状”和国家法律制定。不同国家治理传统不同，大学章程制定、成效机制不同。例如，英国大学章程依据特许状或国会法案而制定。根据有无特许状，英国的大学可以分为“特许大学”和“章程大学” 。 “特许大学
4、”享有高度学术自由和自治权力，可以制定自己的章程，呈送枢密院经女王批准后实施。 “章程大学”不具有制定章程的权利，只能制定条例和规章，其自治程度较“特许大学”低。德国高等教育产生于中世纪晚期，由代表封建邦国的诸侯建立，不过也采取了自治团体的模式，大学既是国家机构又是法人社团。大学在获得教育机构许可的同时，都必须建立自己的“大学章程”作为其“基本法” ，以保障办学有章可依、有法可依，避免随意性。研究报告（二） 高等教育研究所(发展改革与研究中心) 2011/05美国的大学章程是以特许状为基础演变而来的，当今很多著名私立大学的章程都源自英国皇室或殖民地议会的特许状。美国建国后的私立学校，其创办必须
5、得到当地州政府的签准，州政府根据相关法令、法规和行政规章对大学提交的章程进行审批，因此，这些大学的章程的制定及法律效力来源于本州的相关法律法规。如 1890 年创办的芝加哥大学章程就是在伊利诺州法律框架下通过州政府批准通过的。日本大学原来没有章程，2000 年以后随着大学法人化改革，各大学重新研讨自身定位和未来发展方向，纷纷制定大学章程。日本大学章程的法律渊源来自于日本宪法 、 学校教育法 。国立大学章程还要参考国立大学法人法 、公立大学参考地方独立行政法人法 ，私立大学参考私立学校法等。2003 年，东京大学评议会通过了东京大学宪章 ，各国立、公立大学纷纷效仿制定自己的大学章程。1.2 我国
6、大学章程的发展历史中国现代意义上的高等教育是在十分特殊的社会背景下诞生的，其中戊戌变法中教育改革占了十分重要的地位。1898 年，梁启超参考东西洋各国大学制度，制定京师大学堂章程 ，清政府光绪帝批准，这是我国第一个大学章程。 京师大学堂章程对大学堂的办学宗旨、课程设置、管理体制、学生来源、教学组织形式等做了明确的规定。民国时期，1912 年蔡元培起草大学令 ，引进了德国近代大学的评议会、教授会以及教授参与学术事务管理的基本制度，并以法律的形式固定下来，为后来的北京大学、清华大学等学校的管理体制改革奠定了法律基础。 大学令规定大学以教授高深学术、养成硕学宏才、应国家需要为宗旨，大学分为七科，大学
7、毕业生统称为学士，大学设校长，各科设学长，教师分为教授和助教两个等级；大学评议会以各科学长及教授若干人为会员，校长为议长，处理全校行政事务；各学科设教授会，以本学科教授为会员，学长为议长，处理本学科行政事宜。1917 年，经蔡元培提议，相关人士讨论，公布大学修改令 ，规定大学预科由三年变为两年，本科由三到四年改为四年。文理法商医农工任意设两科以上者都可以称之为大学，单设一科也可以称之为某科大学。 修正大学令直接影响了我国当代的高等教育改革。改革开放以后，我国开始走有中国特色的社会主义道路，高等教育发展迅速，但是大学章程并没有引起足够的重视，很少学校有大学章程。1998 年 9 月， 中华人民共
8、和国高等教育法颁布，其中第二十七条规定：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。1999 年 12 月，教育部在关于加强教育法制建设的意见中指出，各级各类大学要“依据法律、法规的规定，尽快制定、完善大学章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。 ”高教法的颁布，使大学拥有更多的自主权，大学章程的制定不仅是政府的要求，更是大学自我发展的需要，一些学校开始建立自己的大研究报告（二） 高等教育研究所(发展改革与研究中心) 2011/05学章程。值得一提的是，我国的民办大学一般都有自己的大学章程，因为在教育法 、民办教育促进法以及民办非企业单位登记管理暂行条例中都规定了私利高等学校在申请
9、登记时，须提交章程草案。2.大学章程的功能定位为什么要制定大学章程，大学章程能为真正的大学自治带来什么样的功能效应？我们认为，至少可以从界定大学和社会的关系，大学内部的依法办学和社会参与三个方面加以阐述。2.1 章程界定了大学与社会，特别是与政府的关系大学与社会的关系，从国际视野来看，两者关系的处理是在漫长的过程中逐渐明晰起来的。早期是处理教会、神权和大学的关系，避免宗教势力对大学中学术研究、独立思想干扰。到了 20 世纪，主要是处理来自企业界、市场力量的干扰。当代，大学与社会的关系都应通过相应的法律程序来规定，大学章程就是这一规定的主要载体。大学章程必须规定大学和政府的关系权力和义务，能够帮
10、助大学作为独立法人对实施自主化和法制化的治理。学校根据章程办学，政府按章依法行政，在一定程度上能够克服政府行政的“随意性” 。2.2 章程是依法治校的基础大学章程是大学制度文件中最基本的文件，是大学的“宪法” 。依法制定大学章程，真正树立起大学章程在大学管理中的权威地位，做到有章可依、照章办事、违章必究，是实现大学管理方式由人治向法治的关键。大学章程能够帮助大学内部制约机制的建立，形成政事分开、权责分明、统筹协调、规范有序的教育管理机构。以大学章程为基础，形成行政权力、学术权力和民主权力的相互制约模式，促进管办评分离。2.3 章程使社会参与学校事务合法化大学章程即是大学外部制度和内部自主制度间
11、的桥梁和纽带，同时，也能对政府和大学之间的法律关系做出明确规定，从而使政府对大学的管理和大学自主管理得到协调、和谐运作。此外，校外其他组织也可以按照大学章程参与学校事务，如哈佛大学和耶鲁大学等世界一流大学的章程，对董事会中校外人员的名额分配、产生方式以及参与管理的方式都有明确的规定。3.大学章程的制定及生效程序大学章程应该由谁来制定？如何制定？其法律生效程序如何？是制定大学章程必须面对的问题。从国际各大高校的比较来看，大学章程制定和生效的程序一般有以下几种：由校董会根据相关法律制定章程并由校董会通过生效，如美国；由校决策机构（校董会、校务委员会）提出章程草案，交上级主管单位审批后生效，如英国；
12、由校研究报告（二） 高等教育研究所(发展改革与研究中心) 2011/05务委员会批准后生效，报送上级主管单位，如法国。我国高等教育法提出“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程”的要求，这个要求表明，我国各高校的大学章程由高校决策部门制定并通过一定决策系统生效，交上级主管部门备案。部分高校已经设立了大学章程。从设立的过程和章程生效程序来看，一般可以分为以下三种方式：由学校教代会通过生效；由学校党委审批生效；由学校举办者通过生效。表 1：各国大学章程生效程序国 家 生 效 程 序美 国 由董事会根据特许状及国家或地方政府教育法律法规制定章程。经校董会通过后直接生效。法 国 由校务委员会批准生效，
13、报送高等教育国家部委日 本 由各大学根据国家有关法律自行制定，经大学评议会通过生效英 国 大学先向枢密院办公室提交章程（修改内容）进行非正式咨询，章程需获得枢密院批准才正式生效，其废除或修改也需要获得枢密院的批准。西班牙马德里自治大学章程由校务委员会起草、通过，全校代表大会批准，并提交教育部管理理事会审议，教育部长和管理理事会主席签发后在马德里自治区官方简报上公布后开始生效。德国波鸿鲁尔大学章程先由校务委员会决议通过，然后由北莱茵威斯特法伦州创新、科学、研究与技术部批准签发。德国柏林洪堡大学章程教职工代表大会根据柏林大学法和工资改革实施法表决通过，然后后洪堡大学学术评议会对此章程进行表决，校董
14、会再进行表决，最后由负责高校事务的评议管理委员会根据相关法律批准通过。吉林师范大学 由校务委员会和教职工代表大会审议，党代会讨论通过，报教育部备案。中国政法大学 校教职工代表大会审议通过后生效，报教育部备案广东外语外贸大学经校教职工代表大会审议通过，校党委全委会批准，报教育行政主管部门核准。4.大学章程的主要内容表 2：国内外大学章程的内容比较学校 大 学 章 程 内 容 纲 要康奈尔大学总则；董事会；董事会管理委员会；年度审计；校长；高校管理副校长和副教务长；教务长；财务和行政执行副校长；学校法人秘书；大学法律顾问；内控机制；大学教师；学院教师；学位授予；院长、主任及其他学术官员；交到和科研
15、究报告（二） 高等教育研究所(发展改革与研究中心) 2011/05研人员人名和人气；讲座教授；交通和停车规定；学术咨询会；医学中心；保安；利益冲突；杂项规定；教育和就业机会平等；修改方式洪堡大学州与大学之间的关系；校董会；学术评议会与教职工代表的大会；学校领导；系、学院及其他学术部门；成员身份与公决原则；平等原则；审议会成员的权利，管理条例及决议形成；图书馆、档案和重要文献；过度决议与最终决议曼切斯特大学概念界定；校董会主席及其他行政人员；荣誉校长、联合荣誉校长、代理荣誉校长；秘书长；校董会；理事会；校董会会议、理事会会议和业务指导与权力代表；全体代表的大会；学术管理；法人、财务与财产管理；认
16、识管理；学术职员与学术相关职员的撤职、纪律、冤情处理制度和相关事宜；大学学部；学院；学生联合会；校友协会；学位及其他荣誉称号；学生的行为、纪律及学业进展；案例及规定巴黎第四大学大学构成及其使命：大学的构成；大学使命大学组织及其权限：校长；校务委员会；学术委员会；学习与大学生活委员会；选举安排；其他条款：预算表决；章程修订。东京大学学术；组织；管理；县长的意义；宪章的修正吉林大学序言；第一章：总则；第二章：学校功能和教育形式；第三章：组织与结构：学校组织机构；学院与学部；第四章：教职员工；第五章：学生及校友；第六章：经费 资产 后勤；第七章：校徽 校旗 校歌 校庆日 纪念日；第八章：附则北京工业
17、大学第一章：总则；第二章：学校与举办者的关系及学校的权利义务；第三章：学校管理体制；第四章：办学活动；第五章：学生及学生工作；第六章：教师及其他教育工作者；第七章：学校经费、资产与财务；第八章：学校奖励与惩戒第九章：学校民主监督；第十章：附则结语：大学章程是现代大学管理制度建设和管理活动推进的法律基础，学校机构设置（包括非常设机构、教代会、团学代表大会等） 、各项管理制度出台等都要依据大学章程。同时，学校各类人员聘任管理的主要内容如任职条件、责任、义务，在章程中都有详细规定。按照章程依法实施管理可以减少大学管理工作的内耗，提升管理效益。因此，大学章程制定与执行是大学现代管理的核心内容，是大学制度建设不容忽视的工作。我国各高校的大学章程要依中国华人民共和国宪法 、 中国华人民共和国教育法 、 中国华人民共和国高等教育法等法律法规的规定制定。建议学校适时出台研究报告（二） 高等教育研究所(发展改革与研究中心) 2011/05大学章程。
