1、1附件 9：深圳经济特区注册会计师条例修订情况介绍深圳市财政局在党中央国务院的大力支持下，1992 年全国人大常委会授予深圳经济特区立法权，并在我国立法法中明确规定允许深圳特区立法内容与国家法律法规有所不同，从而从法律上为特区改革提供了政策优势。因此，深圳很早就制定了自己的注册会计师行业管理法规深圳经济特区注册会计师条例（以下简称条例）。一、 条例修订的基本情况条例于 1995 年颁布实施，此后经历了 2002 年修正、22003 年第一次修订和 2007 年第二次修订。本次修订是第三次修订。本次修订准备时间较长，2011 年即已开始。在整个条例修订过程中，深圳市财政委一直本着公开、透明的原则
2、，尽可能广泛地征求意见，博采众长。2011 年，我市对国内具有代表性的注册会计师行业管理模式进行了全方位的调研，2011 年7 月召开了条例修订研讨会，邀请会计司和深圳注册会计师行业的专家参会。后来由于等待注册会计师法出台就暂停了一段时间。2013 年又开始启动。2013 年上半年，我们认真研究了条例第二次修订施行前后注册会计师行业法律法规、政策的变化，我市注册会计师行业近年来的发展与现状，我市注协在近年暴露出来的一些问题等，在此基础上于 2013 年 6月制订了修订前的调查问卷公开发放。修订过程中，我们于2013 年 8 月召开了 4 场座谈会征求意见，参加座谈会的人员包括深圳注师行业的人大
3、代表、政协委员以及会计师事务所代表等。 条例修订征求意见稿在我委网站公开征求意见，还发给国税、地税、市场监管、民政等政府相关部门和市注协征求书面意见。经过好几个月征求意见，前后修改了 20 多稿后，2013 年底终于拿出条例修订草案征求会计司和中注协的意见。目前，我们想等 24 号令的修订稿出来，学习借鉴后再提请深圳市人大审议。我们做了充分的准备工作，希望这次条例的修订尽可能完善，更利于深圳注册会计师行业的规范有序发展。3二、 条例修订的主要内容和特点在财政部会计司的指导和鼎力支持下，深圳作为改革开放的试验田， 条例每次修订都有一些创新和突破。本次修订内容主要体现了以下几个特点：（一）以法治化
4、为基础。深圳市委王荣书记强调，在全面深化改革的新时期，深圳作为市场经济的先发之地，必须加快建设“一流法治城市” ，确立法治在城市治理和社会管理中的基础性、规范性、保障性作用，积极推进城市治理体系和治理能力现代化，努力形成“安全有序可预期”的发 展环境，使“ 一流法治 ”成为深圳经济特区新时期最为显著、最为核心的竞争优势。本次条例修订体现法治化的主要有以下三方面内容：一是注重与行政许可法的对接，完善注册会计师执业许可制度，保障依法行政；二是新增注册会计师勤勉尽责免责的执业保障和请求追究负有配合义务单位刑事责任的权利，促进注册会计师依法执业；三是根据市场经济条件下实施“宽进严管”的要求，拟加强事中
5、、事后监管，加大对注册会计师和会计师事务所违法行为的处罚力度。1.依法行政方面。会计师事务所设立审批是一项行政许可事项，依法行政既是我们追求的目标，也是对我们执政行为的保障。 条例原来规定的准予执业注册、不予执业注册以及对注册会计师进行年检的情形，与行政许可法撤销行政许可、注销行政许可的规定不完全一致，这次修订将行政许可法4的有关规定纳入草案中来，完成了与行政许可法的对接，完善了注册会计师执业许可制度。另外，为防止和避免合伙人兼职或挂名以及减少合伙人之间的纠纷隐患，我们原来在审批和变更备案过程中实行了要求合伙人到现场在申请材料上签名的制度，这次想直接写进条例。也便于我们依法行政。2.保障注册会
6、计师依法执业、维护注册会计师合法权益。原来条例没有明确规定注师合法权益受到侵犯时的救济途径，这次在修订草案中增加了。另外，注册会计师执业过程中存在法律风险，比如出具的审计报告不实可能需要承担赔偿责任，如果在执业过程中需要其它单位配合而该单位不予配合，给注册会计师完成相关的审计业务带来障碍。就此条例修订草案中增加了两个规定：一是“注册会 计师在执行审计业务中已经勤勉尽责的，依法享有免责的执业保障”，以立法形式强化了注册会计师的执业保障。二是规定“负有配合义务的单位所提供的证明材料不真实或不完整，依法承担相应的法律责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。进一步明确在审计过程中负有配合义务的
7、单位提供证明材料的法律责任，明确规定注册会计师在执业过程中对有关单位违法提供证明材料行为依法追究法律责任的权利。3.加强监管、加大违法处罚力度方面。我们借鉴了注师法修正案征求意见稿，也根据我市在注册会计师行业检查中发现的一些突出问题，完善、增加了一些事中、事后监管的规定，如规定“正在接受 调查 或者行业自律检查 的会计师事务所及注5册会计师，在被调查或者被检查期间，会计师事务所不得更名，会计师事务所主任会计师或分所负责人、注册会计师不得转所” ；针对 会 计师事务 所出现需备案事项未及时备案的，规定“由市财政部 门责令在三十日内整改；拒不整改或者整改不符合国家有关规定的，由市财政部门撤回执业许
8、可证书”；还有其他规定更严格的法律责任的条款，包括吊销执业许可证书和注册会计师证书、依法追究刑事责任等。我们尽量在罚责里明确处理办法，以减少自由裁量空间。（二）以市场化为核心。党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革要坚持“市场化” 改革方向不动摇 ，使市场在资源配置中起“ 决定性作用”。具体到条例修订，我们主要提出确立个人会计师事务所的组织形式，以适应市场多样性的需求。提出重新确立个人所的组织形式主要基于以下考虑：深圳曾在条例2003 年第一次修订的时候确定允许设立个人会计师事务所，2007 年第二次修订的时候此建议未通过市人大审议。我们认为目前已具备重新确立个人会计师事务所组织形式的条件：
9、1.设立个人会计师事务所符合深圳及珠三角民营经济发达、中小型企业数量多的现状。深圳的会计师事务所 90%都是小所，普遍做的都是小业务。征求条例修改意见时，不少代表提出应允许设立个人会计师事务所。个人事务所在运作方面存在业务成本较低、能为市场主体提供灵活多样的服务的优6势，既能适应不断增长的个体工商户和小企业对代理记账、秘书服务等会计服务的需求，也可以帮助逐步改善不少小所合伙人挂靠的现实。实践中深圳经济特区还存在着个人会计师事务所，现存的 2 家个人会计师事务所中，有一家个人所（张道光会计师事务所）从 2004 年成立以来一直运作良好，业务收入逐年增长，近两年年业务收入均超过百万。实践证明，个人
10、会计师事务所有其存在的必要性和市场需求。2.允许设立个人会计师事务所是参照国际惯例和香港的做法。国际上通行的设立模式是个人、合伙和有限责任合伙三种主要形式。在香港和国外，个人会计师事务的组织形式已经运作得相当成熟，而且绝大多数的会计师事务所都是个人会计师事务所。在毗邻的香港，个人会计师事务所是一种最基本、最常见的行业模式，香港独资经营的会计师事务所占到总数的 70%，且将 长期存在，具有很强的竞争力和生命力，这完全可以为深圳所借鉴。3.注册会计师是一种高强度、高智力的职业，提供的是智力劳动，单枪匹马不影响其智力劳动，反而可以从一些人合组织的“貌合神离”中解脱出来。从事这种职业最主要的是要求其专
11、业能力，而同样对专业能力要求较高的律师、医生等行业均允许以个人名义执业，因而也应允许注册会计师以个人名义开设会计师事务所进行执业。4.设立个人会计师事务所与我国法律法规不相违背，法律没有禁止设立个人会计师事务所的规定。7（三）以国际化为导向，以前海战略平台为窗口。深圳市委市政府认为，前海是深圳新时期市场化、法治化、国际化改革的一个“ 聚合点” 。深圳要把前海作 为全面深化改革的战略平台，创建一流的国际营商环境。前海也是我国会计对外开放政策实施的一个重要平台。在财政部会计司的支持下，我市在 2013 年初通过市府令的形式发布了香港特别行政区会计专业人士申请成为前海深港现代服务业合作区会计师事务所
12、合伙人暂行办法（以下简称暂行办法），允许香港注册会计师成为内地会计师事务所的合伙人在前海先行先试。为此， 条例修订草案增加了“香港特别行政区会计专业人士申请成为前海深港现代服务业合作区会计师事务所合伙人的，该专业人士及其执业的会计师事务所的执业活动以及行政管理，适用本条例”的内容。另外， 条例还 根据近年来财政部对相关法规、政策的调整对一些内容进行了修订，在此不再一一赘述。三、 条例后续修订需进一步考虑的问题为深入贯彻党的十八届三中全会和中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定精神，深圳市委市政府制定了深圳市 2014 年改革计划。根据该计划又制定了深圳市2014 年深化商事登记制度改革工作方案。根据该方案，深圳市的会计师事务所审批业务面临新的改革，即要求实行“先照后证”，由前置审 批改为后置审批。根据工作方案要求，我委需进行包括条例在内的法规和涉及行政许可事项的一系8列规范性文件的修订。为此，我们的行业管理将面临“先照后证” 改革 带 来的一系列 问题，如会计师事务所审批登记业务流程（包括会计师事务所进行商事主体登记时的名称核准、备案问题），会计师事务所设立批准行政许可实施办法的修改（包括设立条件的修改），对会计师事务所的后续监管，商事主体信用信息的应用等问题。欢迎大家为我们的条例修订出谋划策，提供好的建议和意见！
