1、第一章 绪论 一、公共需要与公共事业 1、公共需要及其特征 1.1 公共需要 什么是公共 学者关于“公共”的解释： 理论层面：主权、合法性、福利等 经验层面：公众、公有制、共同等 行为层面：教育、文化、卫生等 公共管理中的“公共” 内涵： 一是主体性，与私人管理相区别，表明公共管理的主体是公共部门而不是私人企业或私人机构； 二是目的性，明确公共管理活动的目的和责任，是为了满足社会的共同需要，而不是一般的个别需要； 三是参与性，强调公众的参与性，即支持、约束和监督。 需要：主体对于客观 外界事物以其主观欲望表现出来的要求。 需要是复杂多样的系统，可以从不同的角度划分： 行为分类法，生理（物质）与
2、心理（精神）； 价值分类法，正当需要、不正当需要、潜在需要、显在需要； 动机分类法，生理、安全、交往、尊重、自我实现； 主体分类法，个人需要、群体需要和社会公共需要。 公共需要不是个人需要的集合，也不是基于个人偏好的简单多数人的集团需要； 公共需要是相对独立于个人需要和群体需要的社会整体需要，是以社会共同体的利益为基本表现形式 的普遍需要； 公共需要本质上是全体社会成员共同生存发展所需的条件和利 益。 1.2 公共需要的特征 客观性：生产力发展水平及其提供的物质条件是公共需要得以形成和发展的基础，公共需要是社会生产力发展变化的必然要求；同时，公共需要也受到人的思想认识水平和文化传统的影响，特定
3、群体的利益诉求和消费偏好对特定时期公共需要的演变和表现甚至会起很大的作用。 社会性：公共需要是一定历史时期社会整体的共同需要，必然受特定社会条件制约，特定社会条件既表现在阶级性，也表现在民族性。 阶级性，公共需要受阶级利益、阶级需要的影响，尤其是受到统治阶级的影响，从而成为统治阶级的共同需要；统治阶级为了维 护社会秩序稳定，也要协调社会成员、社会群体之间的利益矛盾，在一定程度上满足被统治阶级的利益需要，从而达成包括不同阶级需要的社会公共需要。 民族性，不同民族有自己独特的生活方式、风俗习惯、语言文字、心理性格，在漫长的生产生活中已然形成了体现本民族特质的民族文化和精神。民族文化与精神所表现的共
4、同需要具有超越时代、超越阶级的内容，虽然民族性受到全球化的冲击，但是保护民族文化的多样性，不仅是个别民族的需要，也是人类的共同需要。 多样性：公共需要是在特定的经济基础和历史条件下形成的，不同的基础条件产生了不同的公共需要 ，决定着公共需要的内容与形式。 从纵向看，公共需要伴随经济社会发展和人们认识能力的增强而日新月异； 从横向看，公共需要在信息化、市场化和全球化的刺激下而丰富多彩。 2、公共事业及其特征 2.1 公共事业的含义 事业：是“活动”范畴，一是指人们所从事的有意义、有价值、具有一定规模和系统而对社会发展有影响的经常活动；二是指没有生产收入、由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动。
5、 事业在公共领域则有两个意思，一是指计划经济体制下与企业相对的、由国家经办的事业单位或事业体制；二是指市场经济体制下的社会公共事业 。 所以在公共层面或语境中，事业成为事业单位或公共事业的简称。 事业单位：不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生等行业，提供一定形式的物质与精神产品改善社会公众生活，经费主要由国家财政拨款，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织。 公共事业：特指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的的社会活动。 主要包括教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业。 公
6、共事务：与社会利益和公众利益有关的各种事 业和活动。广义上包括政治、经济、社会等；狭义上指政治统治 公共事业与公共事务的关系 联系：都有公共性、非营利性和强制性的特点，并且广义公共事务涵盖了公共事业。 区别：狭义公共事务有鲜明的政治性，管理的是纯公共物品；公共事业活动突出社会性，管理的多属准公共物品。 2.2 公共事业的特征 公共性：服务对象的公众性；服务内容的共享性；服务目标的公益性。 非营利性：主要追求社会公平的价值。 规模性：不可分割性；范围庞大。 超前性：基础性；周期长。 二、公共事业管理 1、公共事业管理的定义 综合公共事业与管理 的定义，我们可将公共事业管理看作：在一定环境中，以政
7、府为核心的公共组织对以满足社会公共需要为主要目的的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的活动。 公共事业管理与公共管理、行政管理的关系 公共事业管理与公共管理 联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。 区别：对象宽窄之分，公共管理范围是广义的公共事务，公共事业管理是狭义（特定）的社会公共事务。主体细微有别，公共事业管理中的准行政组织事业单位，主要从事社会领域的工作；公共管理中的准行政组织除此之外还包括针对市场的工作。 公共事业管 理与行政管理 联系：目标一致、内容重合、主体交叉。 区别： 对象上，行政管理的范围大于公共事业管理； 主体上，行政管理是行政机关，公共事业管理
8、除行政机关外还包括非政府、准政府组织； 手段上，行政管理主要依靠直接的行政手段，比较单一，公共事业管理则是行政、法律、经济等综合手段。 2、公共事业管理的特征 公益性；强制性； 非营利性；服务性。 三、研究公共事业管理的意义 1、有助于增进人类的福祉 2、有助于推进社会的整体发展和进步 3、有助于促进公共事业的健康发展 4、有助于减轻财政压力 第二章 2.1 政府组织与公共事业管理 2.1.1 政府组织的概念和特征 政府：拥有公共权力，管理社会公共事务，提供公共物品，为公共利益服务的公共组织。 特征：公共性，普遍性，执行性，强制性 2.1.2 政府体制的职能优势 为社会提供有效的制度 解决外部
9、性、形象不对称、垄断问题 解决社会问题，促进和保障社会公平 保护自然资源和生态环境 应对紧急事件 2.1.3 政府体制的局限性 决策实效、行为低效、滋生腐败、新外部性、功能有限 2.1.4 政府组织在公共事业管理中的责任 1、政府组织在公共事业管理中地位 公共事业管理是政府 的重要职能之一 公共事业管理的特性决定政府的主体地位 市场缺陷决定政府必须积极有为 政府管理的优势决定要发挥主要作用 2、政府组织在公共事业管理中的作用 提供制度保障和行政管理框架 创造良好的发展环境 提供部分公共事业产品 监督公共事业组织活动 2.2 事业组织与公共事业管理 2.2.1 事业组织的概念和特征 公共事业组织
10、：依照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的公共组织。分为事业单位和民办非企业单位两大类。 特征：组织性、非营利性、自治性、非政府性 公共事业组织与政府的区别 公共事业组织：不具有抽象行政行为、允许进行有偿服务、可以进行民事诉讼、一般不由财政全额拨款 政府：具有抽象行政行为、不允许进行有偿服务、进行行政仲裁或行政诉讼、财政全额拨款 公共事业组织与企业的区别 公共事业组织：一般并不追求收益 、提供的许多服务或商品具有独占性、收费通常以成本耗费为基础 企业：追求投资收益 、提供的服务或商品不具有独占性、以供求关系来确定商品或服务的价格 2.2 2 事业组织的职能优势
11、 相对独立性、非营利性、低成本，高质量、专业性、接近性、灵活性、在培养互助精神上更具优势 2.2.3 事业组织的局限性 一般局限性：筹款不足，狭隘性，家长作风，业余性 中国事业单位组织的缺陷：缺乏独立性，组织性质杂乱，组织立法滞后，产权制度不尽合理，自律机制不健全 2.2.4 事业组织在公共事业管理中的责任 公共事业管理的具体实施者和沟通者 贯彻公共事业的规划、方针和政策 从事公共物品和准公共物品的生产与供给 有效配置科、教、卫、文、体资源 充当科学理论的创新园地和实验基地 2.3 市场组织与公共事业管理 2 3.1 市场组织的概念和特征 市场组织：以营利为目的，通过生产 活动和市场交换为社会
12、提供产品和服务的非公共组织。 特征：营利性、竞争性、排他性、自发性 2.3.2 市场体制的职能优势 有效配置各类资源，促进经济社会发展 加强市场主体间联系，实现信息共享 推动科学技术创新 调节收入分配，促使市场参与者理性决策 促进人的发展 2.3.3 市场体制的局限性 无法有效地解决公共物品的供给问题 无法消除外部效应 无法消除信息不对称 无法消除垄断 无法保证收入分配公平和社会公正 无法解决宏观总量平衡问题，保证不了社会经济稳定、健康的发展 无法克服自身所导致的某些消极后果 无法使经济资 源达到最优配置状态 2.3.4 市场组织在公共事业管理中责任 市场组织是公共事业管理参与者 公共事业产品
13、与服务的供给者和竞争者之一 发挥市场体制优势，提高公共事业产品的生产和供给效率 2.4 三者体制的互补替代关系 2.4.1 三种体制的互补关系 政府组织：作为宏观管理者，通过制定法律、法规、规章、政策来规范社会活动各主体（组织和个人）的行为 事业组织：作为为社会提供公益性产品的专业化组织，通过事业机制的专业性、独立性、互助性优势，为社会提供各类服务 市场组织：作为市场经济运行的主体，通过各类市场机制的作用， 实现资源的优化配置。 2.4.2 三者体制的替代关系 政府组织发挥主导作用 为事业组织和市场组织发展提供制度、法律、规则 对公共事业发展进行整体规划、宏观调控 制定各项运行制度，有效监管各
14、类事业组织 市场组织发挥高效优势 替政府提供一部分事业产品（主要是生产经营类），积极开发公共事业产品有效供给机制 事业组织发挥专业优势 代替政府从事大量社会公共事务，发挥沟通作用，提供一些专业性的社会服务 第三章 3.1 公共事业人力资源管理概述 人口资源、人力资源、人才资源的关系： 一切人力资源、人才资源都产生于人口 资源之中，人才资源是人力资源的一部分，即优质的人力资源。 人力资源与人力资本的关系： 人力资源和人力资本都是以人为基础而产生的概念，研究的对象都是人所具有的脑力和体力，从这一点看两者是一致的。 联系： 现代人力资源管理理论大多都是以人力资本理论为根据的； 人力资本理论是人力资源
15、管理理论的重点内容和基础部分； 人力资源经济活动及其收益的核算是基于人力资本理论进行的； 两者都是在研究人力作为生产要素在经济增长和经济发展中的重要作用时产生的。 区别： 首先，在与社会财富和社会价值的关系上，两者是不同的。 人 力资本是由投资而形成的，强调以某种代价获得的能力或技能的价值，投资的代价可在提高生产力过程中以 更大的收益收回。因此劳动者将自己拥有的脑力和体力投入到生产过程中参与价值创造，就要据此来获取相应 的劳动报酬和经济利益，它与社会价值的关系应当说是一种由因索果的关系。 而人力资源则不同，作为一种资源，劳动者拥有的脑力和体力对价值的创造起了重要贡献作用，人力资源强调人力作为生
16、产要素在生产过程中的生产、创造能力，它在生产过程中可以创造产品、创造财富，促进经济发展。它与社会价值的关系应当说是一种由果溯因的。 其 次，两者研究问题的角度和关注的重点也不同。 人力资本是通过投资形成的 存在于人体中的资本形式，是形成人的脑力和体力的物质资本在人身上的价值凝 结，是从成本收益的角度来研究人在经济增长中的作用，它强调投资付出的代价及其收回，考虑投资成本带来 多少价值，研究的是价值增值的速度和幅度，关注的重点是收益问题，既投资能否带来收益以及带来多少收益 的问题。 人力资源则不同，它将人作为财富的来源来看待，是从投入产出的角度来研究人对经济发展的作用，关注的重点是产出问题，即人力
17、资源对经济发展的贡献有多大，对经济发展的 推动力有多强。 最后，人力资源和人力资本的计量形式不同。 众所周知，资源是存量的概念，而资本则兼有存量和流量的概念，人力资源和人力资本也同样如此。人力资源是指一定时间、一定空间内人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力 和脑力的总和。 而人力资本，如果从生产很多的角度看，往往是与流量核算相联系的，表现为经验的不断积累、技能的不断增进、产出量的不断变化和体能的不断损耗；如果从投资活动的角度看又与存量核算相联系，表现为投入到教育培训、迁移和健康等方面的资本在人身上的凝结。 人力资源：一定时期内 组织中的人所拥有的能够被组织所用，且对价值创造
18、起贡献作用的教育、能力、技能、经验、体力等的总和。 是一切资源中最活跃、最重要的资源 既是一种天然形态资源，又是一种再生性资源 既是一种物质形态资源，又是一种非物质形态资源 人力资源的特征：能动性，高增值性，实效性，社会性 3.1.2 公共事业人力资源的内涵及特征 内涵：公共事业人力资源：在公共事业领域内从事管理、生产和公共服务工作，具备民事行为能力和权利能力的人员的总和。 在公共事业领域从事公共事业的人力资源 分布广泛，工作内容丰富，涉及管理和服务诸多环 节 具有民事行为能力和权利能力 特征：领域约束性、主体智能性、功能持久性、影响扩张性，价值公益性 3.1.3 公共事业人力资源管理的内涵及
19、特征 公共事业人力资源管理：公共事业组织为了更好的提供公共服务，履行组织使命，依照宪法和有关法律对其管辖内的人力资源进行规划、录用、考核、培训、晋升、奖惩激励、保障等一系列管理活动过程的总称。 主体是公共事业组织和相关的政府机构 客体是公共事业组织的人力资源 管理要从量和质两个方面着手 公共事业人力资源管理与传统公共事业人事管理的区别 公共事业人力资源管理 理念：把人看做是 资源 内容：预测、规划、开发也是管理内容 模式：战略型管理 手段：柔性管理 传统的公共事业人事管理 理念：把人看做是成本 内容：录取、考核、奖惩、工资等 模式：事务性管理 手段：刚性管理 3.2 公共事业人力资源管理的基本
20、内容 3.2.1 公共事业人力资源招聘 1、公共事业人力资源招聘的特点 考察内容：专业知识、业务能力、工作技能 对象层次：低、中、高三个层次 录取制度：聘用制度 招聘方式：面试、笔试、操作 组织者：政府各级人事部门、用人单位、考试服务机构和人才服务机构 2、公共事业人力资源招聘的程 序 招聘前进行岗位设置和进行人力资源规划 制定招聘计划 发布招聘信息 受理应聘人员申请，对资格条件进行审查 考试和考核 签订聘用合同，办理聘用手续 3.2.2 公共事业人力资源培训 公共事业人力资源培训的原则 政治和业务相结合原则、学以致用原则、按需施教原则、分级分类原则 公共事业人力资源培训的方式 内部培训、外派
21、培训、员工自我培训 公共事业人力资源培训的内容 知识培训、技能培训、 素质培训、公共事业精神培训 公共事业人力资源培训的程序 进行培训需求分析、制定培训计划、实施培训、评估培训效果 3.2.3 公共事业人力资源绩效管理 1、公共事业人力资源绩效管理的意义 合理配置人才的依据 确定薪酬的依据 进行人员培训的依据 对员工进行有效激励的前提条件 公共事业人力资源绩效管理的主体 上级考核、同级考核、下级考核、自我考核 公共事业人力资源绩效管理的环节 绩效计划、 管理绩效、绩效考核、 绩效奖惩 4、公共事业人力资源绩效考核的方法 目标管理法 关键事件法 民主测评法 评定组织共同确定法 配对比较法 网上考
22、评法 3.2.4 公共事业人力资源薪酬管理 1、公共事业组织工资制度改革德尔历程 第一时 期： 1949 年 10 月至 1956 年 3 月 去供给制，建立全国统一的工资制度 第二时期： 1956 年 4 月至 1985 年 6 月 推行统一的职务等级工资制 第三时期： 1985 年 7 月至 1993 年 9 月 建立以职务为主的结构工资制 第四时期： 1993 年 10 月至今 逐步实施分类工资管理制度 2.公共事业人力资源薪酬管理的目标和原则 目标：提升组织实力、 稳定岗位结构、满足员工需要 原则：系统性原则、竞争性原则、激励性原则、公平性原则、经济性原则、合法性原则 3.公共事业人力
23、资源薪酬的构 成要素 基本工资、岗位工资、技能工资、 绩效工资、工作奖金福利、 特殊岗位津贴、关键人员津贴 关键岗位津贴、利润分享 3.2 公共事业人力资源管理的基本内容 3.2.5.公共事业人力资源离退休和辞职辞退管理 1、公共事业人力资源离休管理 公共事业组织人员离退休必须发放离退休费。 2、公共事业人力资源辞职和辞退管理 全民所有制事业单位的专业技术人员和管理人员都可以提出辞职。 辞职必须按人事管理权限，向所在单位或主管部门提出书面申请。 辞退专业技术人员和管理人员是公共事业组织的一项权力。 3.3 公共事业人力 资源管理的改革和发展 3.3.1 事业单位人事制度改革 1我国传统事业单位
24、人事制度的基本内容 干部任用方面长期坚持委任制 人员录用方面长期采用调入、分配办法 专业技术人员职称方面长期采用评审制 分配制度上长期坚持全国统一的等级工资制 考核上参照党政干部的办法 退休制度上基本采用年龄划杠的办法 2、事业单位人事制度改革的历程 初步探索和重建时期（ 1979 年至 1987 年） 恢复职称评定，适当下放人事权 不断深入时期（ 1988 年至 1992 年） 进行工资制度改革，进一步推行专业技术职务聘任制 持续发展 时期（ 1993 年至 1997 年） 进行聘用合同制试点，有效处理人事争议问题，建立事业单位社会保障体系 突破进展时期（ 1998 至今） 全面推行聘用制，
25、进行人事分类改革，实行多形式分配制度和岗位管理制度，加强社会保障制度建设 3事业单位人事制度存在的主要问题 没把人力资源工作作为战略性工作来做 招聘缺乏整体规划，不公平依然严重 缺乏有效的激励机制 培训缺乏科学性 绩效考评困难重重 改革也缺乏整体性配套改革条件 3.3.2 深化事业组织人事制度改革 1树立公共事业人力资源管理的新观念 确立人力资源是第一资源 的观念 确立公共事业人力资源战略管理的观念 确立人才商品化的观念 2、人事改革的具体措施 锐意进取，确立公共事业人力资源开发新机制 齐头并进，完善公共事业人力资源管理环节 因材施教，加大关键岗位的人才开发力度 配套改革，提供制度保障 不断创
26、新，加快技术和方法的现代化 第四章 公共事业改革 一、公共事业改革是世界性浪潮 (一 )西方国家的公共事业改革 1980 年代前后，西方发达国家兴起“新公共管理运动”、“政府再造运动”，这场运动从形式上看是政府组织流程的重新设计，实质上是公共服务理念的创新、公共服务 方式和内容的再造。 1、改革的基本动因 缓解财政压力、 因应公众舆论的变化和要求、面对信息技术革命的挑战 2、改革的主要内容 私有化 市场化：合同出租，以私补公，内部市场，客户竞争 社会化：发挥非营利组织的功能，社区化，用者付费 地方化 3、改革的启示 从本国实际出发 进行大胆创新 将管理制度和法规的完善与管理技术和绩效的提高结合
27、起来 （二）中国公共事业改革 中国与西方发达国家在时间上大体一致，也进行了公共事业方面的改革，但是进程缓慢、力度不大。 改革的历程： 从 1978 年开始，我国公共事业管理体制进入 改革期，回顾 30 来年的改革历程，大体可分为三个阶段。 重建与探索阶段（ 1978-1987） 深入与拓展阶段（ 1987-1996） 全面革新阶段（ 1996-） 二、公共事业改革的主要对象与基本思路 （一）公共事业改革的主要对象 西方国家公共事业改革的突破口是进行行政改革，即“政府再造”。 中国公共事业改革与行政改革也是密切联系的，但由于具有中国特色的“事业单位”承担着大多数公共事业，因此，其成为公共事业改革
28、的主要对象。 事业单位成为改革主要对象的原由： 机构重叠、 人员膨胀； 政事不分、职责不明； 管理僵化、缺乏活力； 结构失调、效率低下。 （二）事业单位改革的基本思路 分类改革： 将现有事业单位划分为行政执法、经营服务、公共服务三大类别，分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式。 三、事业单位改革的基本原则与目标模式 （一）事业单位改革的基本原则 政事分开：解除政府与各事业单位的隶属关系 职责分开，事业单位原来承担的政府职能，回归政府履行；各级政府承担的一些技术性、服务性的工作，交给事业单位去完成。 管理方式及手段分开，政府只是宏观监督与管理，具 体事务由事业单位管理；除政府授权
29、外，事业单位不能运用行政手段。 事企分开：部分事业单位“改制转企”，具有生产经营性和能力的事业单位，促使其企业化。逐步实行股份制和民营化，实现事业单位投资主体多元化。 管办分离：切实转换政府与事业单位的角色和职能 政府举办的事业单位，其要行使产权、财权、领导任免权，并建立合理科学的考核评估体系；事业单位具有的经办权（管理）应自主；对于政府与社会共同兴办的事业单位，政府在具体管理权限、政策、方式上应有所不同。 （二）事业单位改革的目标模式 非营利机构模式 政府责任模式 中间模 式 四、事业单位改革的基本趋势与问题困境 （一）事业单位改革的基本趋势 明确事业单位的性质 实行分类改革，创新事业单位内
30、部管理机制 加强事业单位的监管 抓好重点改革领域 统筹规划、统一推进和综合协调 （二）事业单位改革的问题困境 由于中国事业单位性质复杂、涉及面广，改革需要巨额财政资源与多方利益调整；特别是中央各部委事业单位众多，决策者担心由此引发社会震荡；以及事业单位改革需要在与行政管理体制的深层次改革中理顺诸多关系等等，从而使事业单位改革面临着一些困境。 事业单位改革面临的困境： 第一，传统计划经 济体制下形成的事业单位难以和市场经济相衔接，这就导致许多模糊地带，如事业单位体制上应当怎样改革，事业单位要采取何种法人制度、何种产权组织形式，应当形成什么样的运行机制。 第二，由于缺乏科学合理的分类和针对性的改革
31、目标，在事业单位改革中，“一刀切”现象比较普遍，要么国家“保起来”，要么“推向市场，自生自灭”，从而产生“二政府”或者“过度市场化”现象，影响社会主义市场经济健康发展。 第三，缺乏与事业单位改革相配套的措施。首先，对于事业单位改革后的各项活动的法律法规约束尚未形成，使得国有资产流失难以避免；其次，社 会保障制度配套不足，分流人员的抵触情绪大而增加了改革的不确定性；最后，政府的调控机制没有形成，监管模式还不到位。 第四，集团利益难舍难分，改革阻力很大。事业单位主管部门难以主动割断与其所属事业单位的利益关系；事业单位领导也持消极态度；事业单位是精英聚集之地，有较强的谈判能力。 五、事业单位改革是一项重要而紧迫的任务 第一，事业单位改革是建立健全公共服务体系的需要； 第二，事业单位改革是构建公共服务型政府的需要；
