1、国家试点示范课题专题-1：城市地下空间开发利用管理办法研究与试点（后期研究报告）浙江省城市地下空间开发利用管理办法条例（建议稿案）浙江省建设厅、浙江省民防局联合课题组二一五年六月1目 录第一章 总 则 .2第二章 规划管理 .8第三章 土地管理 .16第四章 建设管理 .20第五章 权属管理 .27第六章 使用管理 .31第七章 法律责任 .36第八章 附 则 .372浙江省城市地下空间开发利用管理办法条例（建议稿）案本课题组提出的浙江省城市地下空间开发利用管理办法条例 （建议稿案）（下称办法 ）是课题组基于国内外城市地下空间开发利用法制建设现状调研成果及国家层次-我国城市地下空间开发利用管理
2、办法 （建议案）的后期成果，结合浙江省城市地下空间开发利用管理规定草案，进一步研究提出的办法条例内容体系与具体条款，以及设置这些条款内容的法律法规政策等依据，其中红色标注的为条款的内容，红色下划线标注为本办法条例 （建议稿）案与浙江省城市地下空间开发利用管理规定草案的不同内容。黑色标注的为对每个条款起草的依据等的说明。具体办法条例条款详见如下： 第一章 总 则第一条（目的和依据）为加强本省城市地下空间资源开发利用综合管理，合理开发利用城市地下空间资源，促进土地节约集约利用，优化城市空间结构，适应城市和谐永续发展需要，保障相关权利人合法权益，根据中华人民共和国城乡规划法 、 中华人民共和国土地管
3、理法 、 中华人民共和国物权法 、 中华人民共和国人民防空法 及城市地下空间开发利用管理规定等法律、法规规定，结合本省实际制定本办法条例。【说明】本条是关于本办法条例立法目的和立法依据的规定。一、按照本条的规定，本法的立法目的主要包括以下六方面：1、加强城市地下空间资源开发利用综合管理。城市地下空间的开发利用管理工作具有全局性、综合性，只有依法加强对城市地下空间资源开发利用的管理，才能最大限度地适应现代城市地下空间建设发展的需要，因此，加强城市地下空间资源开发利用管理是城市地下空间开发利用管理办法立法的直接目的。2、合理开发利用城市地下空间资源。地下空间开发利用应当优化地下空间资源的配置，维护
4、地下空间资源利用的公平性，促进地下空间资源的节约和利用，3保持地方特色、民族特色和传统风貌，保障城市运行安全和效率，促进大中小城镇协调发展。因此，合理开发利用城市地下空间资源是制订本办法的重要目的。3、促进土地节约集约利用。人口多、土地少是我国的基本国情，土地的节约集约利用是珍惜和合理利用土地资源的重要选择，所以，地下空间开发利用，必须始终把节约和集约利用土地、提高土地利用效益、实现土地综合利用作为重要的目的。4、优化城市空间结构。城市空间结构是城市经济、生态、自然和社会等结构的空间组合，合理的城市空间结构布局，能有效促进不可再生的城市资源的利用，达到城市土地资源配置的最佳状态，因此，城市地下
5、空间开发利用应当把优化城市空间结构作为一个重要的目的。5、适应城市和谐永续发展需要。城市地下空间的开发利用应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局，要处理好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系，适应城市和谐发展的需要。6、保障相关权利人合法权益。只有规范引导城市地下空间开发利用行为，保障有关权利人的合法利益，才能保证城市地下空间开发利用工作的顺利完成。二、本条明确了制订本办法条例的主要依据的法律法规和政策如下：1、 中华人民共和国土地管理法 （2004）2、 中华人民共和国物权法 （2007）3、 中华人民共和国城乡规划法 （200
6、7）4、 中华人民共和国人民防空法 （2009）5、中华人民共和国建筑法（2011）6、国家建设部城市城市地下空间开发利用管理规定 （2001）7、国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见（2008）三、本条选取了制订本办法条例的主要参考规章和政策如下：1、浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见 （2011）2、上海市人民政府上海市地下空间规划建设条例 （2013）4第二条（适用范围）本办法条例适用于本省城市规划区范围内地下空间资源的开发利用管理。【说明】本条是关于本办法条例的适用范围的规定。一、按照本条的规定，浙江省城市规划区范围内地下空间资源的开发利用管理，必须
7、遵守本条例。二、本条依据的主要规章为：国家住建设部城市地下空间开发利用管理规定（2001 年修订版）第二条规定：编制城市地下空间规划，对城市规划区范围内的地下空间进行开发利用，必须遵守本规定。第三条（定义）本办法所称城市地下空间，是指城市规划区内地表以下的空间，包括结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间是指同一主体结合地上建筑一并开发建设的地下空间。单建地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为单建地下空间。【说明】本条是关于本办法条例中对城市地下空间定义的规定。一、按照本条第一款的规定，城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间，并按照
8、建设性质的不同，对城市地下空间进行了归类，分为结建地下空间和单建地下空间。二、按照本条第二款的规定，将同一主体结合地上建筑一并开发建设的地下空间归为对结建地下空间。三、按照本条第三款的规定，将独立开发建设的地下空间归为单建地下空间。同将利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间也列入单建地下空间。四、本条依据的主要规章为：国家住建设部城市地下空间开发利用管理规定 （2001 年修订版）第二条：本规定所称的城市地下空间，是指城市规划区内地表以下的空间。五、本条参考的主要规章为：51、广州市地下空间开发利用管理办法第三条:本条例所称地下空间，是指本市市辖区内城市地表以下的空间，地下空
9、间开发利用具体包括结合地面建筑一并开发建设的地下工程（以下简称“结建地下空间“）和独立开发建设的地下工程（以下简称“单建地下空间“）。市政道路、公共绿地、公共广场等已建成的公共用地的地下空间视为单建地下空间。2、西安市地下空间开发利用管理办法（201402）第二条第一款：本条例适用于西安市规划区内，地表以下的空间。主要包括同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（以下简称“结建地下工程”），独立开发建设的地下工程（以下简称“单建地下工程”），以及管线敷设、道路交通、桩基等利用地下空间的建设工程。 3、 武汉市地下空间开发利用管理暂行规定第二条第二款：本规定所称地下空间，是指本市城市规划区内地
10、表以下的空间，包括连建地下空间和独立地下空间。连建地下空间是指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间；独立地下空间是指独立开发建设的地下空间。利用市政道路、公园绿地、公共广场等公共用地开发的地下空间视为独立地下空间。第四条（开发利用原则）本省城市地下空间开发利用管理应遵循统筹规划、科学利用前瞻，公共优先、综合开发，节约集约、低碳生态，安全防灾、依法管理，因地制宜、融合发展的原则，兼顾防灾和人民防空等需要。 坚持社会效益、经济效益、环境效益和战备效益相结合。鼓励民间资本投资公共地下空间开发建设，加强地下空间智能信息网络建设。【说明】本条是关于本办法条例中对城市地下空间开发利用原则的规定。一、
11、本条作出了城市地下空间开发利用应贯彻的 10 个主要原则和政策导向，这些原则和导向的确定主要依据了以下法律法规：1、中华人民共和国城乡规划法（2007）第三条、第四条2、中华人民共和国土地管理法（2004）第一条3、 中华人民共和国城市房地产管理法第六条4、中华人民共和国人防法（2009）第三条65、中华人民共和国建筑法（2007）第一条6、中华人民共和国环境保护法（2014）第五条、第六条7、 国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见第三点第十小点、第五点8、 国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见第六点第十五小点、第五点9、国家住建设部城市地下空间开发利用管理规定
12、 （2001 年修订版）第三条二、本条参考的主要规章为：浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见（2011）第二点第（二）款上海市地下空间规划建设条例（201312）第四条 第五条（体制机制）城市人民政府应当加强对城市地下空间开发利用的指导，建立由市级主管领导负责，建设主管部门牵头及政府相关职能部门参与的城市地下空间领导小组管理体制，创建科学的城市地下空间科学议事决策和综合协调监督管理机制， 。系统地统筹协调管理各市地下空间开发利用管理工作。有关职能部门按职责分工各负其责。城乡规划行政主管部门负责城市地下空间开发利用的规划管理；住房和城乡建设行政主管部门负责城市地下空间开发利用的建
13、设监督管理；国土资源行政主管部门负责地下空间开发利用建设用地的权属管理和监督；房屋产权行政主管部门负责地下空间开发利用的建筑物产权登记管理；人民防空行政主管部门负责地下空间开发利用兼顾人民防空设防要求的监督管理；环境保护行政主管部门负责地下空间开发利用环境保护的监督管理；公安行政主管部门负责地下空间开发利用的消防、治安、公共交通安全监督管理；发展和改革主管部门负责地下空间开发利用的项目审批与备案。7交通运输主管部门负责统筹协调地下交通设施规划与建设管理。市政主管部门负责地下市政管线的综合协调和监督管理。水务主管部门负责地下空间开发利用的防洪、排涝管理。其他有关职能部门应当按照职能分工，负责地下
14、空间开发利用的相应管理工作。【说明】本条是关于对城市地下空间开发利用的体制（主管部门）和机制的规定。一、本条依据的主要法律法规和政策为：1、中华人民共和国建筑法（2011）第六条：国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实行统一的监督。2、 中华人民共和国城乡规划法 （2007）第十一条：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。3、中华人民共和国人民防空法 （2009）第七条第三款：县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。4、中华人民共和国土地管理法（2004）第五条：国务院土地行政主
15、管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。5、中华人民共和国城市房地产管理法 （2007）第七条：国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。6、 国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见 （二）发挥军事机关的领导作用。各级军事机关对本区域的人民防空工作负领导责任，要积极主动配合地方人民政府做好人民防空工作。要建立健全军政联席会议
16、和军地联合办公制度，把人民防空工作作为军事机关的一项重要任务。7、国家住建设部城市地下空间开发利用管理规定 （2001 年修订版）第四条：国务院建设行政主管部门负责全国城市地下空间的开发利用管理工作。省、8自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城市地下空间的开发利用管理工作。直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门和城市规划行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内城市地下空间的开发利用管理工作。二、本文参考的主要规章为：1、浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见（2011）第四点第（一）小点2、上海市地下空间规划建设条例（201312）第五条 三、充分结合我国的实情，特别
17、是我国目前较多采用的领导小组管理体制，同时参照国外日本、美国等国家的成功经验和我国杭州南京等城市的实践经验，从立法角度提出了建立城市地下空间开发利用领导小组的管理体制，以及建立科学的城市地下空间议事决策和协调监督管理机制的创新思路。第二章 规划管理第六条 （地下空间规划的总体要求）地下空间开发利用规划是城市规划的重要组成部分，城市地下空间总体规划应当作为专项规划纳入城市总体规划，并向社会公布，接受社会监督。中心城分区规划、郊区区县总体规划、新城总体规划、新市镇总体规划应当包括地下空间规划内容，地下空间规划内容应当符合地下空间总体规划。【说明】本条是关于城市地下空间规划管理的规划总体要求的规定。
18、一、本条依据的主要法律法规为：1、中华人民共和国城乡规划法 （2007）第五条：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。2、中华人民共和国城乡规划法 （2007）第八条：城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。3、国家建设部城市地下空间开发利用管理规定 （2001 年修订版）第五条：城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分。各级人民政府在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。各级人民9政府在编制城市详细规划时，应当依据城市地下空
19、间开发利用规划对城市地下空间开发利用作出具体规定。二、本条参考的主要规章为：1、浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见（2011）第三点第（一）小点。2、上海市地下空间规划建设条例（201312）第九条 第七条（地下空间规划的基本原则）地下空间规划应遵循竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下空间工程协调配合的原则。地下空间的分层利用，分为浅层、中层和深层。地下空间开发利用规划应优先安排转入地下的城市交通、公共服务、市政公用、人民防空、应急防灾、环保能源等设施，并兼顾城市运行最优化的需要。【说明】本条是关于城市地下空间规划管理的规划原则的规定。一、本条依据的主要
20、法律法规为：1、中华人民共和国城乡规划法第三十三条：城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。2、国家建设部城市地下空间开发利用管理规定 （2001 年修订版）第七条：城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使城市地下空间的开发利用同国家和地方的经济技术发展水平相适应。城市地下空间规划应实行竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下工程协调配合。二、本条参考的主要规章为：1、浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见（2011）第三点第（一）小点2、上海市地下空间规划建设条例第八条：本市地下空间分为浅层、中
