1、河南省普通公路政府和社会资本合作（PPP）项目工作导则第一章 总则第一条 为推动河南省普通公路建设领域开展政府和社会资本合作（Public Private Partnership，简称 PPP） ，规范公路建设项目 PPP 模式的操作流程，加强公路基础设施行业监管，根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见 （国办发201542 号） 、 基础设施和公用事业特许经营管理办法 （国家发展改革委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行令第 25 号） 、 收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行） （交办财审2015192 号）等规定，编制
2、本导则。第二条 本导则所称社会资本是指已建立现代企业制度的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体。第三条 本导则适用于规范普通公路新（改）建领域开展的政府和社会资本合作项目（以下简称“公路 PPP 项目”）的识别、准备、社会资本选择、执行和移交等活动。2第四条 公路 PPP 项目，是指社会资本按照市场化原则出资，独立或与政府指定机构共同成立项目公司，通过特许经营等方式，参与公路投资、建设、经营和维护。政府通过授予特许经营权、政府付费等事先约定的收益规则，使社会资本获得合理回报，实现防范并化解政府性债务风险，激发市场活力，增加公路基础设施有效供给的目标。第五
3、条 政府和社会资本合作（PPP ）可以采取以下方式：（一）特许经营，是指政府依法授权社会资本或者项目公司，通过合同明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营公路建设项目并获得合理回报，提供公共服务的项目运作方式。特许经营包括 BOT（建设-运营-移交） 、ROT（改建-运营- 移交）和 TOT（转让 -运营-移交）等多种形式，由社会资本或者项目公司根据 PPP 合作项目合同约定承担新建或者改扩建公路建设项目的融资、建设、运营和养护，或者根据 PPP 合作项目合同约定政府将存量公路建设项目的经营权有偿转让给社会资本或者项目公司，并由其负责运营和养护；合作期满后将公路及其附属设施
4、、相关资料等无偿移交给政府。（二）政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，将需由政府直接提供的非收费公路建设项目的融资、建设3和养护，或者政府还贷公路的服务区经营管理等公共服务事项，选择具备条件的社会资本或者项目公司承担，合作期满后将公路及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府，并由政府根据 PPP 合作项目合同约定向社会资本或者项目公司支付合理费用的项目运作方式。第六条 开展公路 PPP 项目应当遵循诚实信用、收益共享、风险分担、物有所值、公共利益最大化、公开、公平、公正等原则。第二章 项目识别和准备第一条 市（县）公路部门应根据发展规划在项目前期研究论证阶段，根据项目的特点及 PPP 模式的
5、有关要求，初步判断项目是否适合引入社会资本，确定采取 PPP 模式的潜在项目，建立公路 PPP 项目库。第二条 公路 PPP 项目可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。各级公路部门应配合财政部门对拟纳入公路 PPP 项目库的潜在项目进行评估筛选，并根据公路交通发展规划提出年度和中期公路 PPP 项目开发建议，申请进入财政 PPP项目库。社会资本可通过提交项目建议书的方式向交通运输部4门或财政部门推荐潜在项目。第三条 对符合公路交通发展规划和车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法 （财建2014654 号） 、关于关于车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法的补充通知（财建2016722 号）要
6、求的公路 PPP 项目，拟申请车购税、省级燃油税补助资金的项目，市（县）政府应当进行可行性研究论证，提出建设和融资方式，明确合作方式和期限，报经同级人大常委会审查批准后，按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，上报省级交通运输部门申请资金支持。第四条 对于已经确定的、潜在的公路 PPP 项目，市（县）交通公路部门可以接受政府授权作为项目实施机构，负责项目识别和准备、社会资本选择、执行和移交等 PPP模式全生命周期的管理工作。第五条 公路 PPP 项目实施机构在项目工程可行性研究完成专家预审查后，可组织开展项目推介，介绍项目情况、了解潜在社会资本财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息，进一步
7、评估项目开展 PPP 模式的可行性，设计 PPP 模式的基本框架。第六条 对于确定采用 PPP 模式的项目，在开展项目前期各项工作的同时，项目实施机构组织编制 PPP 实施方案。5实施方案可委托第三方进行编制，承担编制任务的第三方不得与潜在的社会资本存在利益关联关系。第七条 公路 PPP 项目实施方案主要内容包括：项目基本情况、项目产出说明、项目采用 PPP 模式的可行性分析、项目运作方式、项目投融资结构、项目回报机制、风险分配方案、特许经营协议框架草案及特许经营期限、社会投资者应当具备的条件及选择方式、政府承诺及配套安排、应当明确的其他事项等。（一）项目基本情况项目基本情况主要包括公路项目的
8、目标和意义、项目前期工作开展情况等。（二）项目产出说明项目产出说明主要包括项目起终点、路线走向、技术标准、工程方案、建设规模、建设投资、运营维护标准等。（三）项目采用 PPP 模式的可行性分析从提高公共服务效率和质量、激发社会资本活力、优化风险分配、政府 PPP 行政能力等方面分析项目采用 PPP模式的必要性和可行性。（四）项目运作方式项目运作方式主要包括建设-运营-移交、改建-运营-移交、建设- 拥有- 运营和转让- 运营-移交等。6具体运作方式的选择主要由政府付费机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。（五）项目投融资结构政府方参股项目公司，可获
9、得更多的项目运营、管理方面的信息，便于对项目进行监管。政府在项目公司中股权比例原则上不宜超过 49%，一般以 20%左右为宜。（六）项目回报机制收费公路项目主要回报方式为使用者付费方式，即政府授予特许经营权收取过往车辆通行费。当收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，且政府对项目依法给予相关政策支持仍不能完全覆盖成本、实现合理回报的，可由政府给予合理的可行性缺口补助。社会资本总投资合理收益率，即项目折现率，一般不低于 6%。非收费公路项目回报方式为政府付费，一般包括可用性服务费和运维绩效费两部分，列入本级政府财政预算计划。另外可以考虑土地综合开发利用等增加政府付费方式。社会资本总
10、投资合理收益率，即项目折现率，以在人民银行长期贷款基准利率的基础上上浮 10%至 20%为宜，不得超过 30%。（七）风险分配方案按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，7综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。（八）特许经营协议框架草案特许经营协议是 PPP 项目合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及 PPP 项目的交易结构、风险分配机制等通过特许经营协议确定，是特许经营协议草案的主要内容。（九
11、）特许经营期限项目特许经营期限含建设期和运营期，原则上高于 10年且低于 30 年。（十）社会投资者应当具备的条件实施方案应根据公路项目的技术等级、建设规模、工程难度和投资规模等情况，拟定潜在社会投资者应当具备与项目相应的资金实力、资质资格、资信、业绩、建设管理能力等条件，原则上社会资本或联合体净资产与项目估算投资比例不低于国家规定的资本金比例，近三年盈利能力较强，商业信誉良好，有丰富的建设管理经验，无重大违法行为和重大不良社会影响行为。（十一）政府承诺及配套安排8政府承诺包括采购过程中平等对待所有社会资本方、提供良好的建设运营环境等内容。配套安排是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入，包括土
12、地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等。第八条 实施方案编制完成后，按相关规定向发展改革部门提交项目可行性研究报告或项目申请报告履行项目审批（核准）程序。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定公路 PPP项目实施方案。重大公路 PPP 项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定 PPP 项目实施方案的重要依据。实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据政府核准的投资项目目录及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定 P
13、PP 项目实施方案。纳入 PPP 项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。第九条 拟申请车购税资金、省级燃油税资金支持的公路 PPP 项目，项目实施机构需向省级公路部门报送项目资金申请函、通过专家预审的可行性研究报告、项目实施9方案、物有所值评价和财政承受能力论证等相关资料，省级公路部门初步审查后出具行业审查意见报省级交通运输部门，并向交通运输部报送可行性研究报告或项目申请报告等相关材料，并在上报文件中提出政府支持方式。交通运输部确认符合条件并按程序审查，通过审查的，交通运输部出具资金安排意向函，明确车购税资金的支持方式
14、和安排的规模上限。其他公路 PPP 项目按照项目管理权限上报有关部门。第十条 项目审批或核准后，项目实施机构根据审批或核准意见对项目实施方案进行完善，并组织有关专家进行评审、修改和完善。如果项目涉及到向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。涉及到财政投入的PPP 项目，要由同级财政部门会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。关于印发河南省政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程的通知（豫政办明电201762 号）第十一条 实施方案编制完成后，按照“多评合一、统一评审”的要求，由同级发改部门或有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土资源、价格、公共资源交易管
15、理、审计、法制等政府相关部门，对 PPP项目实施方案进行综合评审，必要时可先组织有关专家对实施方案进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。关于印发河南省政府和社会资本合作10（PPP）项目操作流程的通知（豫政办明电201762 号）第十二条 市（县）政府应根据中长期交通规划和项目周期内的财政支出，对需要政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。要切实强化风险意识，按照政府性债务管理要求，依法严格控制市（县）政府或有债务，不得向上级政府转嫁债务，严格防范和控制债务风险。第十三条 市（县）政府应当积极协调银监、证监、保监等部门，尽快建立向金融机构推介项目的常态化机制，促进金融机构为推介项目增进信用等级、提高授信额度，加大政策性金融机构支持力度。同时，鼓励符合条件的公路 PPP 项目采取发行项目收益债券等方式拓宽融资渠道。第三章 社会资本选择第一条 通过审查的项目，由项目实施机构按照相关规定选择社会资本。第二条 项目实施机构应将上级或本级政府相关部门明确的投资或补助规模等支持政策作为选择社会资本的基本条件对外发布。第三条 项目实施机构根据项目实施方案和项目特点，通过招标、竞争性谈判等竞争方式择优选择社会资本，并在项目实施方案中载明。
