1、 1 上海市人民政府 关于 促进建筑业持续健康发展 的实施意见 （ 征求意见 稿） 建筑业是整合资源要素、形成生产能力的重要环节。当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的攻坚期，新的城市战略定位要求建筑业发挥更加积极的支撑作用。但是，本市建筑业发展中还存在市场主体行为不够规范、企业诚信体系不够健全、行业转型发展动力不足、政府监管体制机制不适应等问题，需要用改革发展的办法突破瓶颈，补齐短板，为上海建设成为卓越的全球城市贡献力量。根据中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见、中共上海市委、上海 市人民政府关于深入贯彻中央城市工作会议精神进一步加强本市城市规划建设管理工作的实
2、施意见、国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见、住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见的精神，结合本市建筑市场和工程建设管理实际，提出如下实施意见。 一、明确 指导思想、发展目标和基本原则 （一）指导思想 全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议、市委十一次党代会精神，围绕上海建设成为卓越的全球城市的愿2 景，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理 念，认识、尊重、顺应国际大都市建设发展规律，着力转变建筑业生产方式，着力推进科技进步和创新，着力提升城市建筑设计水平，着力强化工程质量安全监管，建立并完善符合国际通行规则和现代
3、市场经济要求的建筑市场运行机制和监管体制，促进本市建筑业全面、协调、可持续发展。 （二）发展目标 努力实现建筑市场规则国际化、分工专业化、监管信息化，大力推动建筑生产组织方式向集约化、产业化、生态化转变。至 2020 年，工程总承包、工程保险、工程咨询服务等国际通行方式广泛应用，装配式建筑、建筑信息模型、绿色建筑、绿色建材等现代产业技术全 面推广，职业化、技能化的 建筑技术 工人队伍基本形成，工程质量安全水平显著提高， 当好全国建筑业改革开放的排头兵、创新发展的先行者，力争成为国内建筑品质最高、制度性交易成本最低、业内协作程度最优的示范区，国际综合竞争力明显增强。 （三）基本原则 坚持改革创新
4、与协调发展相结合。 以提高工程质量安全水平为核心，充分运用先进的建造技术、建筑材料和信息技术提升建造能力，推广绿色建筑和绿色建材，推动建筑业转型升级。 坚持市场主导与政府引导相结合。 遵循市场经济规律，健全建筑市场机制，充分落实建设、勘察、设计、施工、监理等各方主 体权责，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，注重加强政府引导和服务，创造良好发展环境。 坚持3 统筹规划与重点突破相结合。 借鉴国际特大型城市先进做法， 立足本市建筑业发展实际，做好顶层设计， 依托 中国（上海）自由贸易试验区，在 “证照分离”改革、 招投标管理、工程总承包、 工程 保险 、建筑师负责制等重点领域试点先行，进行差别
5、化探索，稳步推进改革。 二、完善建筑市场运行机制 （四）深化建设工程招投标制度改革 实施建设工程招标投标制度是规范建筑市场运行的基本保证。探索建立依法有序且符合国际惯例的招投标监管规则，努力形成责任明晰 、权责一致、运转高效、法治保障的招投标制度体系，营造公开、公平、公正、透明的招投标市场环境。按照项目资金来源实行分类监管，政府投资 及 国有企 事 业 单位 使用自有资金投资的工程统一纳入交易场所进行全过程监管，私民营企业投资的工程 探索由 招标人 自主决定发包方式 。 落实招标人主体责任，赋予招标人资格预审权和定标权，招标人可在开标前筛选出一定数量的投标人入围参加投标，在评标后可通过复核澄清
6、方式在中标候选人中确定最终中标人。区分项目规模大小和技术难易程度，采用不同评标办法，避免恶意低价中标，实现合理低价中标。优化招投标监管流程 ，将事前监管方式调整为事中事后监管模式， 尽快实现招标投标交易全过程电子化 ， 同类小型项目可实行批量和预选招标，提高招投标活动效率。改革标志性重大项目设计方案招标模式，评标委员会在全球范围内择优推荐业内专家组成，专家评标时必4 须公开发表意见再记名投票，定标办法由招标人事先报经上级主管部门审核确定。 （ 五 ）积极推行建设工程总承包制度 工程总承包制度是国际通行的建设项目组织实施方式。加大工程总承包推行力度，通过试点完善配套政策，建立健全与工程总承包方式
7、相适应的招标投标、施工许可、分包管理、工程造价、竣工验收等 管理 制度 和操作流程 。鼓励政府投资项目、装配式项目、应用建筑信息模型的项目优先采用工程总承包方式建设，建设 单位 可在完成工程可行性研究报告或初步设计文件后进行工程总承包发包，工程总承包单位可依据合同约定选择分包单位，并对工程质量、施工安全、进度、造价负总责。鼓励有条件的设计或施工单位提高设计施工综合管理能力，健全管理体系，加强人才培养，积极开展 EPC、 PMC 等一揽子工程总承包，向具有工程设计、采购、施工能力的 工程公司发展，培育发展一批具有国际竞争力的龙头企业。 （ 六 ） 加快推进 现代 工程咨询业发展 现代工程咨询业是
8、现代服务 业的重要组成部分和经济社会发展的先导产业。改革现有的投资咨询、工程设计、工程监理、造价咨询、招标代理等分段管理模式，逐步构建科学、统一、有机的现代工程咨询服务 体系。 鼓励工程咨询企业在工程建设的投资决策、前期咨询、勘察设计、项目管理、施工监理、项目后评估和运营服务等各阶段开展专业化、标准化、规范化的咨询管理服务。引导建设单位委托具有相应5 能力的工程咨询企业开展项目 建设 全生命周期、集约化的项目管理服务。 创新工程监理服务模式 ， 鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向“上下游”拓展服务领域，对于选择具有相应工程监理 资质的企业开展全过程工程咨询服务的工程，可不再另行委托监理
9、。强化注册监理工程师执业责任落实，推动建立监理工程师个人执业责任保险制度。 （ 七 ）创新建设工程造价管理方式 工程造价管理是规范建筑市场运行的难点。着力转变政府职能，发挥市场在工程造价确定中的决定性作用，推动工程计价公平公正、科学合理。规范市场主体计价行为，健全工程量清单和定额体系。推进竣工结算文件备案，落实国有资金投资项目实行最高投标限价、中标价、竣工结算价“三价”公开，接受社会监督。推进本市国有资金投资项目工程量清单计价，对社会投资项目要求参照执行 工程量清单计价。深化工程造价信息发布机制改革，进一步拓宽信息来源渠道，优化信息发布质量。 （ 八 ）加快建筑市场诚信体系建设 建立市场诚信体
10、系是建筑市场有序运行的基石。要注重整体设计，完善制度建设，根据不同行业特点，建立覆盖各类建设工程企业和 注册执业人员 信用评价指标及应用体系。推进建筑业信用信息整合，加强数据交换共享，完善建设工程企业和 注册执业人员 信用的基础数据库和信用档案。健全建筑市场诚信激励和失信惩戒机制，强化信用评价结果在资质审批、执业资格注册、资质资格取消等市场准入退出和投6 标资格审查、评标定标、合同签订 等招标投标活动 及施工现场“双随机、一公开”执法检查活动 中的应用。加大对发生重大工程质量、安全责任事故或有其他重大失信行为的企业和 直接 责任人员的惩戒力度。建立科学有效的失信责任追溯机制，将肢解发包、转包、
11、违法分包、拖欠工程款和农民工工资等列入失信责任追究范围。加强 政府部门之间， 与 司法机关 和 金融机构 之间 的合作，共同营造失信惩戒、守信激励的环境，从根本上规范本市建筑市场行为和秩序。 三、大力发展新型建造方式 （ 九 ）全面推进装配式建筑发展 发展装配式建筑是推进供给侧结构性改革和新型城镇化发展 的重要举措。要加强制度 和 能力 建设，建立适应本市特点的装配式建筑制度、技术、生产和监管体系， 进一步强化培训管理 ， 加快形成适应装配式建筑发展的市场机制和发展环境。通过大 力推广装配式建筑，加快创建国家装配式建筑示范城市，符合条件的新建建筑全部采用装配式技术，装配式建筑单体预制率达到 4
12、0%以上或装配率达到 60%以上。加大全装修住宅推进力度，外环线以内 新建商品住宅（三层以下的底层住宅除外）实施全装修面积比例达到 100%；除奉贤、金山外，其他区域达到 50%。奉贤、金山实施全装修面积比例为 30%，至 2020 年达到 50%；保障性住房中，公租房100%实施全装修。培育形成 2-3个国家级装配式建筑产业示范基地，形成一批达到国际先进水平的关键核心技术和成套技术，培育一批龙头企业，打造具有全国影响力的建筑工业7 化产业联盟。 （十）着力推广 BIM技术的应用 建筑信息模型（ BIM）技术是传统二维设计建造方式向三维数字化设计建造方式转变的革命性技术。要注重整体规划与分步推
13、进、政府引导和市场主导相结合，深入推进 BIM技术在工程建设领域应用，创建国内领先的 BIM 技术应用示范城市。坚持以重点功能区域为依托，组织开展试点示范和推广应用。结合国际和国家标准，加快编制符合本市 实际情况的 BIM 技术应用、数据交换、模型交付、验收归档等导则和标准体系。研究建立基于 BIM 技术的土地出让、项目立项、设计方案、招标投标、竣工验收、审计和归档等全流程闭合式的审批和监管模式， 探索 建立 基于 BIM 技术的建设管理并联审批平台， 健全与之相匹配的管理体制、工作流程和市场环境。引导参与建设各方建立基于 BIM技术的协同管理平台，转变项目管理方式和生产方式。推进 BIM 技
14、术与工业化和绿色建筑融合，提升城市建设和管理信息化和智慧化水平。到2020 年，本市政府投资工程全面应用 BIM 技术，实现政府投资项目成本下降 10%以上，项目建设周期缩短 5%以上，全市主要设计、施工、咨询服务 、运营维护 等企业普遍具备 BIM技术应用能力，新建政府投资项目在规划设计施工阶段应用比例不低于 60%。 （十 一 ）逐步推行建筑师负责制 实行建筑师负责制是 提升 城市建筑设计品质的重要途径。以中国（上海）自由贸易试验区建筑业综合改革为契机，8 积极开展建筑师负责制试点，拓展建筑师工作职能，充分发挥建筑师及其团队在设计、施工和运营阶段的牵头负责作用。完善建筑师负责制的工作导则，
15、强化建筑师的设计服务职责和驻场服务职责，明确建筑师的法定地位和权利义务，确保建筑师对 设计及建筑全过程承担送审及监管职责，并对最终建成的建筑物履行终身负责的法律责任。完善配套管理制度，简化审批审查手续，加强事中事后监管，强化建筑师执业资格管理，引入风险管控和职业责任保险制度。强化设计企业的主体意识，激发建筑师的创作激情，搭建设计众创平台，鼓励建筑设计创意创新，为文化兴市、艺术建城提供精品。 改革完善政府投资项目的设计取费标准，进一步激发设计企业采用新技术、新工艺、新材料的内在动力。 四、推进资源节约型城市建设 （十 二 ）深入推进绿色建筑发展 推进绿色建筑发展是建设资源节约型、环境友好型社会的
16、基本 内容。要研究制定相关法律政策，形成有效推进本市建筑绿色化的发展体系和技术路线，实现从建筑节能到绿色建筑的跨越式发展。推进全市新建民用建筑全部执行绿色建筑标准，低碳发展实践区、重点功能区内新建公共建筑按照二星级以上标准建设比例不低于 70%。大力推进绿色建筑规模化发展，鼓励创建绿色生态试点、示范城区，从 空间布局、公共服务功能、生态环境品质、资源集约节约利用、城市运营管理、地域文化特色等方面打造人、城市及自然和谐共生的城区 。推动绿色建筑由设计向全生命周期发展，积极推行9 绿色建材应用、绿色施工、绿色运营， 不断完善绿色 建筑标准体系。 全面推进公共建筑能耗监测平台建设和运行管理，探索建立
17、大型公共建筑用能约束机制。持续推进既有公共建筑节能改造，“十三五”期间落实 1000 万平方米既有公共建筑节能改造。 （十 三 ）加强工程材料管理和固体废弃物综合利用 规范建设工程材料使用管理，以诚信管理为主线，信息化为手段，引入行业自律和社会监督力量。进一步完善建材监管信息系统，强化重要建材使用监管，对涉及结构安全和功能性材料实施备案和使用登记，建立建材质量追溯机制，实现备案与管理、市场与现场的互相联动 。建立建材诚信档案，加大建材监管信息公开力度，将生产企业信息、产品流向、检测报告和奖惩记录等信息对外公开，方便使用企业和社会公众在线查阅。转变政府管理职能，委托行业协会开展建材备案受理登记、
18、自查等日常管理工作，全面掌握本市建材行业发展情况。通过推进装配式建筑、全装修和大开间住宅发展，促进建筑废弃混凝土源头减量化。进一步明确废弃混凝土处理管理模式，落实建筑废弃混凝土处置利用主体责任，加强收、运、处、用全过程监管，加强利用企业能力建设，提升建筑废弃混凝土处置利用水平。加大政策扶持力度，培育再生建材市场，加快形成 供需平衡、健康有序的建筑废弃混凝土资源化利用产业链。促进再生建材技术创新和成果转化，加快相关标准制定。 （十 四 ）科学完善工程建设标准体系 10 建设工程标准是开展工程勘察、设计、施工等各项工作的技术依据和准则。要提高标准制定和修订的科学性和及时性，进一步完善工程建设地方标
19、准立项、编制、批准、发布、实施等管理体制，及时开展工程建设地方标准复审工作，完善标准制修订快速反应机制，及时满足城乡建设发展的需求，并结合科技创新 和 重点工作 ， 动态调整标准制修订重心。深化工程建设标准化工作改革，积极开展工程建设团体标准编制试点工作 ，优化地方工程建设标准体系。加大工程建设强制性标准的宣贯实施力度，建立完善标准执行反馈机制。根据特大型城市的管理需求，进一步完善基础设施养护技术标准。探索形成结构合理、先进适用、覆盖范围广的工程建设标准体系。 五、完善工程质量安全管控体系 （十 五 ）加强勘察设计质量管理 勘察设计质量是决定工程建设质量的首要环节。要完善勘察设计质量管理制度，加强勘察设计文件技术交底和变更管理，落实勘察设计单位施工现场服务有关工作。强化勘察设计单位及其从业人员责任落实，加强企业内部质量管理体系建设，强化质量过程控制。 落实勘察设计 单位项目负责人质量责任终身追究制度，完善勘察设计质量监管平台，进一步发挥数字化审图系统对勘察设计质量的监管作用， 推进工程建设全过程的施工图数字化审查、数字化交付和归档工作 。取消施工图审查抽取选定制度，改由建设单位自主选择审查机构，加强对审查机构和审查人员事中事后监管。
