1、课程考核论文专业 城乡规划班 级 14 城乡规划学号 21411051051姓名 殷仕山任课教师 程鹏分数 1城市工业废弃土地的再利用摘要：论文分析了我国矿业城市工业废弃地更新利用中存在的不同利益群体的利益冲突、法规政策滞后与缺位、发展模式单调趋同等三方面问题及其产生原因。提出了工业废弃地系统协同再生的理论观点，构建了系统协同再生的研究结构。进而，对系统协同再生的目标进行解析，讨论系统进化的总目标、各子系统进化目标以及各子系统之间协同目标；探索系统协同再生的运行机制以及工业废弃地土地更新利用规划对策的框架和模式。关键词：矿业城市；工业废弃地；土地更新利用规划引言工业废弃地是指受工业生产活动直接
2、影响失去原来功能而废弃闲置的用地(包括用地上的设施)，是面临衰退的矿业城市危机与复兴的双重载体。其中，工业生产活动影响指的是工业生产活动终止或工业生产过程中所采用的资源生产技术方法。在外延范畴上，工业废弃地包括废弃工业用地，废弃的专为工业生产服务的仓储用地、对外交通用地和市政公用设施用地，以及沿用资源生产技术方法所形成的采掘沉陷区用地、废弃露天采场用地、工业废弃物堆场用地等。一方面，工业废弃地是城市危机的承载对象，表现为对城市环境、经济和社会产生诸多负效应占用和破坏土地资源，造成环境污染，诱发地质灾害，引起生态退化，破坏环境景观和城市设施，制约城市经济发展等；另一方面，因其所具有的再利用优势，
3、诸如丰富的土地资源储备、独特的工业文化背景和富余的低成本劳动力资源等，而有条件转化为促进城市复兴的积极因素。如何通过工业废弃地的更新利用推动矿业城市摆脱困境已成为研究的热点。目前工业废弃地更新利用中存在的诸多问题阻滞了我国矿业城市复兴的实施进程，由此，2发掘并分析这些问题，进而寻求解决问题的系统对策就显得尤为重要。1 存在问题及其产生原因分析我国矿业城市工业废弃地更新利用中存在的主要问题可以归纳为三方面：相关利益群体利益冲突、法规政策滞后与缺位、发展模式单调趋同，这些问题直接影响了土地利用规划的实施。1.1 问题表现与工业废弃地更新利用相关的各利益群体，包括地方政府、国有企业、房地产开发商、社
4、会公众、设计与研究机构等存在着利益冲突，其中以地方政府为核心的利益冲突居于主导地位。（1）地方政府与国有企业的利益冲突。双方利益冲突表现为，国有企业生产活动终止形成的废弃工业用地是通过国家划拨方式获得的无偿、无限期、无流动的土地使用权，国有企业希望按照自己利益取向对土地进行更新利用。由于受矿业城市国有企业和地方政府各自为政、各行其是的行政管理体制的影响，国有企业与城市之间存在条块分割现象，企业直接受上级主管部门的垂直领导，与地方政府缺乏协调和沟通。而地方政府寻求从维护城市公共利益的角度来争取对工业废弃地更新利用的管理权。（2）地方政府与房地产开发商的利益冲突。在具体开发项目的运营中，地方政府与
5、房地产开发商之间交织着互动合作与矛盾冲突。一方面，房地产开发商会向政府争取更多的优惠政策，例如提出通过调整规划来增大开发强度的要求，使政府决策者面临执政风险。另一方面，作为提供优惠政策的补偿，政府则会将一部分需要财政支出来建设的基础设施、公共服务设施项目转移到房地产开发中，缓解自身财政压力，但增加了房地产开发商的成本支出，压缩了其利润空间，使开发商面临经营风险。（3）地方政府与社会公众的利益冲突。政府如果在行政行为过程中偏离公共利益的理性方向，造成公共利益的效率损失，其与社会公众的利益冲突便会凸显。1.2 原因分析各相关利益群体利益偏好的差异导致利益冲突。（1）地方政府的利益偏好 地方政府在推
6、动工业废弃地土地 更新利用的实施过程中扮演着双重角色， 表现为对政绩工程和财政收入的偏好。3对政绩工程的偏好：地方政府作为公共利益的代言人，期望通过制定政策、构建机制、管理控制、协调各方矛盾来实现经济持续增长、社会健康稳定和城市环境优化的整体目标，推动城市综合发展。而站在政府利益的角度，地方政府决策者希冀以工业废弃地的再利用作为切入点，塑造能产生社会影响的形象工程来放大其社会效应和行政绩效。对财政收入的偏好：地方政府作为地方利益的代表，希望利用工业废弃地实施房地产项目开发，以得到房地产开发商为获取土地的使用权交纳的巨额土地出让金以及房地产企业开发经营所缴纳的经营税。这些收入被称为“第二财政”
7、，已成为地方政府财政收入的主要来源。而且，比照财政拨款，地方政府对这部分收入的支配具有更大的灵活性。因此房地产业作为城市新的经济增长点，被各级地方政府放在了十分重要的位置上。（2）国有企业的利益偏好。国有企业是指矿业城市中破产倒闭或发生区位迁移的工业企业及其上级主管部门。在工业废弃地再利用中，国有企业具有通过盘活“存量土地”获取经济收益的利益取向。国有企业所占用的土地是在传统土地使用制度下，通过行政划拨，由企业“无偿、无限期、无流动”使用的“存量土地” 。当企业面临破产倒闭或区位迁移时，希望借助盘活存量土地来解决资金短缺、效益低下、成本提高、需要安置众多人员等问题的困扰。 （3）房地产开发商的
8、利益偏好。房地产开发商在市场经济条件下的价值取向是追求以最小成本实现最大利润。利用废弃工业用地进行房地产开发经营，拆迁量小，可以节约拆迁和安置成本，缩短建设周期；利用复垦后的土地进行建设还可以得到国家和地方政府的优惠政策，这些都符合房地产开发商的利益偏好。（4）社会公众的利益偏好。这里的社会公众包括受工业废弃地影响的国有企业下岗失业职工和家属、失去土地的农民以及城市市民。社会公众的利益偏好内涵了公益偏好和私益偏好。公益偏好表现为社会公众对城市生态环境优化、城市经济发展、社会健康稳定等公共利益的需求。私益偏好又可分为群体私益偏好和个体私益偏好。其中群体私益偏好具有社会影响力，处于不同群体中的社会
9、公众会对涉及到群体利益需求的土地利用政策和措施作出集体回应。当社会公众群体的利益诉求得不到满足时，会导致他们心理震荡，引发疑虑和不满情绪增加，降低对政府的支持度。42 对策工业废弃地系统协同再生工业废弃地系统是由环境、经济、社会三个子系统在矿业城市的特定时空状态下通过相互依托、相互关联、相互影响的耦合作用形成的复合体，是开放的、动态变化的复杂系统。其中，环境子系统内涵了系统内部的一切物化要素，可以进一步划分为生物群落和非生物环境。经济子系统包括三个层面：工业废弃地产生的经济背景、工业废弃地系统物化构成因素的经济特性、工业废弃地作为矿业城市产业结构转型的空间承载体。社会子系统包括社会群体与利益冲
10、突、法规政策、社会历史文化、社会心理等方面。2.1 协同再生的含义(1) 协同。 “协”主要有三个含义和；合。帮助。和谐；协调1。“协同”的含义为“同心协力；互相配合”1。在协同学中， “协同”意指系统内部的各子系统之间的互相关联、互相影响、协调一致的共同作用。(2) 再生。 “再生”的字面含义有两个。一是“重生” 。二是指“机体的一部分在损伤、脱落或截除之后重新生成的过程”1。 “再生”的引申意义也在很多领域得到应用。主要有可有规律地得到不断补充。例如再生能源、再生资源等。对废弃材料或工程设施等经重新改造加工后使之生成新的使用功能。采用综合改造措施使旧的系统获得新的功能、结构，并催生新的发展
11、活力。(3) 协同再生。在本文中， “协同再生”主要是针对面临退化的工业废弃地系统，借鉴“协同学”理论和方法，通过构建促进系统进化的目标、机制以及土地更新利用框架、模式，驱动构成系统的各子系统通过相互关联耦合的协同作用，使系统摆脱退化的困境，重新获得活力。2.2 工业废弃地系统协同再生机制我国工业废弃地土地更新利用主导机制应由目前的“二元主导机制”经过“多元并存主导机制”逐步实现“多方合作主导机制” 。（1）二元主导机制。现状条件下我国工业废弃地土地更新利用主导机制表现为政府机构和私营开发公司主导的二元主导机制。政府机构主导机制是在具体项目运作中由政府财政支持并由地方政府机构全面负责管理协调工
12、作的一种自上而下的作用机制。该机制主要适用于5工业废弃地再生的启动项目和公益性项目。而私营开发公司的运作方式适合市场体制，可以依据城市规划和其他相关法律法规的要求，按照房地产开发的程序，主导市场开发项目的实施。美国“棕地”开发和英国“布林德利地区”更新改造即是由私营开发公司主导工业废弃地更新利用的典型案例。不足之处在于：一方面，受资本市场波动影响较大，资金渠道的阻滞会严重干扰项目的正常运作；另一方面，私营开发公司的价值取向上与政府对公共利益、社会繁荣稳定和行政绩效的追求以及社会公众、社区组织寻求社会公平目标的实现之间存在矛盾，政府机构需要运用干预和调控手段对可能出现的“市场失灵”加以纠正。(2
13、)多元并存主导机制。为了弥补二元主导机制中的不足，可以引入国有开发公司和非营利组织主导机制作为补充，形成多元并存的主导机制。国有开发公司主导机制是由政府组建国有开发公司全面负责城市土地更新利用的实施操作，可以认为是政府主导与私营开发公司主导之间的一种过渡和补充机制。比较典型的是“英国城市开发公司”和“德国鲁尔区IBA 公司” ，二者都曾在城市废弃土地更新利用中发挥过重要作用。非营利组织（NPO）包括各种社会团体、基金会、民办非企业单位（如培训机构、咨询服务机构、教育机构等）和民间草根组织等，能纠正政府和市场在提供公共物品方面的局限性，并具有动员社会资源、社会协调与治理、提供公益服务（慈善、救济
14、、扶贫、环保、科学研究与推广、社区建设等） 、政策倡导与影响等功能3。在非营利组织主导机制中，由政府提供资金，非营利组织负责项目管理和配送服务并具有自治和决策的权利。(3) 多方合作主导机制。 自 20 世纪 90 年代以来，英国城市更新基于对过去政府主导机制和私营企业主导机制的重新审视和考量，提出了建立政府、企业、社会机构合作伙伴关系的新的主导机制。英国中央政府从 1994 年开始将与城市更新相关的各种项目和计划中央基金整合为统一的“综合更新预算” （Single Regeneration Budget，简称 SRB） ，提出必须由地方政府、私营企业、社区组织等结成伙伴关系的团体才有竞争得到
15、该基金支持的项目开发资格。基于合作伙伴关系的运行机制逐渐演化成英国城市更新的最新发展趋势。多方合作关系主导机制的优势在于，紧密合作与共同决策的机制构建了不同利益群体之间互相沟通和表达各自利益诉求的平台，使项目朝向充分协调各方价值取向的方向进展，保证了决策的广泛性、均衡性、科学性和高效性。6参考文献：1辞海编辑委员会.辞海Z.上海：上海辞书出版社，1999.2操小娟.土地利用中利益衡平的法律问题研究M.北京：人民出版社，2006.3王名.非营利组织的社会功能及其分类J.学术月刊，2006， （9）：8-11.4宋冬林，汤吉军.沉淀成本与资源型城市转型分析J.中国工业经济，2004， （6）：58-64.5联合国教育科学及文化组织.保护世界文化与自然遗产公约1972.
