1、上海市委下发了本市医改实施意见 日前，市委正式下发了中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见的实施意见（沪委发 2011 10 号）。文件指出，医药卫生事业发展是重大民生问题，关系千家万户幸福。深化医药卫生体制改革是坚持以人为本、保障和改善民生、促进人的全面发展的必然要求，是发展社会事业、促进社会和谐的有力保障，是促进经济平稳较快发展的重要举措。为贯彻中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（中发 2009 6号）和国务院印发的医药卫生体制改革近期 重点实施方案（ 2009 2011 年）（国发 2009 12 号），建立符合我国国情、具有上海特
2、色的医药卫生体制，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，逐渐提高城乡居民的保障水平。 文件提出深化医药卫生体制改革的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以提高居民健康水平为根本出发点和落脚点，坚持基本医疗卫生服务的公益性，遵循医药卫生发展规律，借鉴国际国内先进经验，按照“保基本、强基层、建机制”和“打基础、管长远、可持续”的要求，突出惠民 为本、预防为主、能力提升、制度支撑，促进医药卫生事业科学发展，为居民提供安全、有效、公平、可及的基本医疗卫生服务，加强健康管理，不断提高居民健康素质和生活质量。 基本原则： 一是坚
3、持国家要求与上海特色相结合。既要坚决贯彻落实国家深化医药卫生体制改革的总体要求和政策措施，又要发挥主动性和创造性，结合上海实际，积极探索创新。二是坚持系统设计与重点突破相结合。既要坚持统筹谋划，明确改革方向，完善制度体系，又要针对当前医药卫生工作的主要问题，找准突破口，合理设计改革路径，稳妥有序推进。三是坚持政府主导与发挥市场机制作 用相结合。既要强化政府责任和投入，确立政府在保障基本医疗卫生服务中的主导地位，又要发挥市场机制作用，鼓励社会参与，提高运行效率，满足不同层次的医疗卫生需求，实现公平与效率的统一。四是坚持尽力而为与量力而行相结合。既要加快推进医药卫生事业发展，满足居民不断增长的医疗
4、卫生服务需求，又要从国情和市情出发，充分考虑经济社会发展水平和政府、社会、个人的承受能力。五是坚持提高居民满意度与调动医务人员积极性相结合。既要坚持把最广大人民群众是否满意作为衡量改革成效的根本标准，使改革成果真正惠及广大人民群众，又要切实保障医务 人员的合理利益，使医务人员成为改革的践行者、主力军。 总体目标： 建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务；加强健康管理，提高居民健康素质和生活质量，使居民主要健康指标达到世界先进水平；加快发展现代医疗服务业，满足居民多层次、多样化的医疗卫生需求；进一步发展医学科技，提高医疗卫生服务能力和管理水平，建成亚洲医学中心城市之
5、一。 具体目标： 1、健全公共卫生体系，实现基本公共卫生服务均等化，预防和控制重大疾病和公共卫生危害因素，完善公共卫生应急保障机制，提高食品安全监管水平和综合协调能力 ，构建与特大型城市相适应的公共卫生服务体系。 2、完善医疗服务体系，优化医疗资源布局和结构，推进医疗资源整合，改善基本医疗服务可及性，提高医疗资源配置效率和医疗服务水平，加快发展现代医疗服务业，满足居民多层次需求。 3、完善基本医疗保障制度，实现基本医疗保障制度覆盖本市城乡居民，推进各类医保制度衔接，缩小医保待遇差距，完善医疗保险支付方式，进一步提高总体保障水平。 4、完善药品供应保障体系，建立并全面实施基本药物制度，探索构建科
6、学合理的药品招标采购制度，确保基本药物公平可及、安全有效、合理使用，减轻居民医药费用负 担。 5、推进公立医院改革，初步建立科学的管理体制、补偿机制、运行机制、监管机制，维护公立医院公益性，调动医务人员积极性，保障居民基本医疗服务。 6、促进卫生发展方式和服务模式转变，积极推进发展方式从以外延发展为主转变为以内涵发展为主，健康服务策略从以治疗为中心的疾病管理转变为以健康为中心的全程管理，卫生管理方式从传统管理转变为现代化、专业化、精细化管理。 7、让群众普遍得到实惠，减少疾病、病有所医、就医方便、减轻负担，共享医药卫生体制改革的成果。 文件的主要内容： 一、 完善医药卫生体系，建立覆盖城乡、公
7、平可及的基 本医疗卫生制度。完善公共卫生服务体系，保障城市公共卫生安全，建设健康城市；完善医疗服务体系，提高各级医疗机构服务能力，为居民提供优质便捷的医疗服务；完善医疗保障体系，实现广覆盖，改善公平性，提高保障水平；完善药品供应保障体系，促进科学合理用药，减轻居民负担。这四大体系相辅相成、配套建设、协调发展，形成“四位一体”的基本医疗卫生制度。 （一）公共卫生服务体系：让居民远离健康危害因素。 1、建设健康城市。 以健康环境、健康社会、健康人群协调发展为目标，推进健康城市建设。加强城市环境保护和污染控制，不断改善城市面貌 和环境质量，加强社区、学校、企业、商务楼宇等健康场所建设，营造宜居的健康
8、生活环境。建立健康城市建设的部门协同机制、政策保障机制、监测评估机制、社会支持机制和公众参与机制，形成促进全民健康的制度体系。加强居民健康管理，开展卫生科普教育，普及健康知识，开展健康生活方式行动，引导居民开展健康自我管理活动，形成健康生活理念，提高全体居民的健康素养。 2、健全公共卫生服务体系。 完善由市和区县疾病预防控制、卫生监督、妇幼卫生、精神卫生、院前急救、采供血、健康教育、计划生育等专业公共卫生服务机构和社区卫生服务机构构成的三 级公共卫生服务网络。充分发挥医疗机构临床预防功能，完善医防结合的工作模式。加强公共卫生绩效评估，提高服务质量和效率。 3、实现基本公共卫生服务均等化。 贯彻
9、实施国家基本公共卫生服务项目，在此基础上，根据本市经济社会发展和主要公共卫生问题的变化，按照受益面广、健康危害程度高、干预效果好、成本效益显著、方便实施的原则，及时调整充实本市基本公共卫生服务内容。基本公共卫生服务所需经费由各级财政保障，覆盖全体居民，实现基本公共卫生服务均等化。 4、预防和控制重大疾病和公共卫生危害因素。 贯彻实施国家重大公共卫生服务项目， 结合上海经济社会发展实际，针对老年人、妇女、儿童等重点人群和主要健康问题，确定本市重大公共卫生服务内容。预防控制艾滋病、结核病、病毒性肝炎等重大传染病，加强对新发传染病的技术储备和防控。遏制心脑血管病、肿瘤、糖尿病等主要慢性非传染性疾病快
10、速上升势头。健全公共卫生危害因素监测和健康效应评价体系。 5、加强城市公共卫生安全保障。 完善公共卫生应急保障机制，建立统一的应急指挥体系，密切多部门和跨地域合作，加强联防联控。提升公共卫生应急能力，健全应急预案，加强实验室能力建设和相关物资储备，组建全市统一指挥的卫生应急处 置队伍，提高响应速度和应急处置能力。 6、加强公共卫生监督。 健全公共卫生监督体系，加强基层公共卫生网络建设，强化分级管理和属地管理。完善企业自律、行业管理、政府监管、社会监督的公共卫生管理框架，建立多部门联合执法机制，提升公共卫生监督力度和效能。加强职业病综合防治，强化用人单位职业病防治责任主体意识，加强职业健康监护，
11、保障职业病患者合法权益。加强职业病防治机构建设。建立健全“两级政府、三级管理、四级网络”的食品安全监管体系，加强食品安全风险预测预警和突发事件处置能力建设。加强与卫生监督需求相匹配的技术支撑能 力建设。 （二）医疗服务体系：让居民得到便捷适宜的医疗服务。 1、完善医疗资源规划和配置。 坚持以非营利性医疗机构为主体，营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导，非公立医疗机构共同发展的办医原则，形成多种所有制并存，功能分工明确，医疗、康复、护理等门类齐全的医疗服务体系。根据城市总体规划调整和人口分布变化，完善医疗机构设置规划。在郊区新城、人口导入区域引进优质医疗资源。按照规划设置社区卫生服务机构和农
12、村基层医疗卫生机构。加强存量资源盘活、整合，促进现有资源有效利用，鼓励社会力量参与，合理调整和补充康复、老年 护理、精神卫生、妇幼卫生等医疗资源配置。营造公平的政策环境，引导社会资金进入医疗服务领域，形成公立医疗机构和非公立医疗机构有序竞争的格局。 2、落实各级医疗机构的功能定位。 三级医院以诊治疑难重症和医学科研、教学为主要功能，服务全市、辐射全国。根据区域卫生规划和区域内居民的医疗服务需求，部分二级医院定位为区域医疗中心，提供常见病专科和急诊、重症医疗服务；部分二级医院转型为康复医疗机构或老年护理机构。社区卫生服务机构承担一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病的诊疗和健康教育、预防、保健、康
13、复、计划生育技术指导等“ 六位一体”综合服务，规范社区床位的分类管理，强化老年护理服务功能。 3、探索推进医疗资源整合。 采取多种形式，推进医疗资源整合。探索以区域为基础，公立医院为主体，信息化为支撑，提高医疗资源利用效率、改善医疗服务、加强居民健康管理为目标，建立区域性医疗联合体，促进资源共享和统筹配置，加强联合体内各级医疗机构间的梯度支撑和分工协作，探索实施医疗联合体内统一医保预付、统一资源配置、统一运营管理。按照鼓励和自愿的原则，引导市民与医疗联合体签约，逐步推进分级医疗、社区首诊、双向转诊。 4、完善社区卫生服务体系。 进一步强 化社区卫生服务机构在公共卫生和基本医疗服务中的“网底”作
14、用。加快社区全科医学、公共卫生人才培养，加强三、二级医院和专业公共卫生服务机构对社区的人才和技术支持，全面提高社区卫生服务机构的服务能力和技术水平，应用适宜技术、适宜设备和基本药物，使居民在社区可以获得良好的基本公共卫生和基本医疗服务。进一步健全以全科团队为基础的社区卫生服务模式，建立家庭医生制度，加强对社区居民的健康管理；逐步实施家庭医生首诊、定点医疗和转诊制度，使家庭医生逐步成为居民健康的“守护人”。按照降低费用、提高水平、规范功能、加强管理的目标 ，进一步深化社区卫生服务综合改革，切实实行收支两条线管理、医保总额预付、绩效考核等措施，强化政府主导，凸显公益公平，提高服务水平和绩效。 5、
15、促进中医药事业发展。 不断完善促进中医药事业发展的政策措施，推动中医药继承和创新，保持和发扬中医药特色优势，促进中医药现代化、国际化，实现中医药医疗、保健、教育、科研、产业、文化全面协调发展。加快建设符合中医医疗特点，由综合性中医院、中医门诊部、中医专科诊所、综合性医院中医科、社区卫生服务中心中医科等组成的中医药服务网络。推广中医药适宜技术，加强社区中医药服务能力建设， 发挥中医药在预防保健中的作用，推动中医药服务进社区、进农村、进家庭。 6、发展现代医疗服务业。 以国际医学园建设为抓手，充分利用国际国内两个市场、两种资源，点面结合、重点突破，着力推进上海现代医疗服务业向国际化一流水平方向发展
16、。区域卫生规划要为社会办医留出空间，符合区域卫生规划的新增医疗资源优先考虑社会办医。引进国际知名品牌医疗资源，发展规模较大、技术优势明显、管理和服务与国际接轨的国际性医疗机构，积极推进本市医疗机构与国际医疗保险接轨。促进医疗旅游、健康管理、高端医疗、整形美容等现代医疗服务业态的发展。 （ 三）医疗保障体系：让居民不因经济困难看不起病。 1、保障居民基本医疗。 贯彻国家关于完善医疗保障体系的要求，完善本市医疗保险制度，形成由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体，覆盖城市就业人口、城市非就业人口、农业人口、外来从业人员的基本医疗保险制度体系，逐步建立城乡统筹的基本医疗
17、保险制度。从老年护理保障计划起步，探索建立老年护理保障制度。推进各类医疗保障制度的衔接和整合，根据经济社会发展，提高新型农村合作医疗的统筹层次和筹资水平，逐步缩小各类基本医疗保险制度之间的筹资和保障待遇差 距，形成合理的医保待遇梯度。制定本市不同医保制度之间有效的转移衔接办法。 2、保障居民重病大病。 根据经济社会发展，逐步提高医保基金支付限额，加大对居民重病大病的保障力度。完善医保综合减负措施，对超过医保基金支付限额的，按照相关规定再给予报销。完善医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助。加大对低收入人群和因病致贫“支出型”贫困人群的综合帮扶力度。 3、保障多层次就医需求。
18、 发展和完善本市现行的“职工医疗互助保障计划”、“中小学生、婴幼儿住院互助基金”、“市民社区医疗互助帮困计划”等补充医疗保 险。进一步落实补充医疗保险政策，鼓励用人单位为职工解决基本医疗保障之外的需求。大力培育商业健康保险，鼓励开发适应不同需要的商业健康保险产品。引导商业保险机构开展管理式医疗和第三方管理健康保险服务，探索以政府购买医疗保障服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办补充医疗保障服务。推动补充医疗保险机构、商业保险机构和医疗机构、基本医疗保险机构的合作，鼓励数据共享，探索直接结算，简化理赔手续。 4、加强医疗费用合理控制。 完善医保预算管理，加强医保基金支出监管，确保医保基金收支
19、平衡。完善各项医保管理措施，制定医疗保 险监督管理办法，强化定点医疗契约化管理，规范定点医疗机构医疗服务行为；探索定点医疗机构分级管理，建立基本医疗保险对基本医疗服务的监督评价体系。将控制不合理的医药费用增长作为核心指标，纳入公立医疗机构院长绩效考核体系和医院等级评审体系。推进医疗机构检验检查结果互认，减少重复检验检查。加强对定点医疗机构、定点零售药店、执业医师、执业药师和居民医疗费用支出监管，切实减轻居民医疗费用负担。 5、完善医保支付方式。 完善医保定点医疗机构的医保支付方式，逐步试行和完善医保总额预付制。研究按照病种付费和按照人头付费的支付方 式。不断深化医保和医疗联动改革，通过完善医保
20、支付方式，建立对医疗机构的激励约束机制，促进医疗机构加强科学化、精细化管理，积极主动控制医疗费用，不断改善医疗服务，保障参保人员合理的医疗需求，提高参保人员满意度。 （四）药品供应保障体系：让居民用药更安全、更便宜、更科学。 1、实施基本药物制度。 在国家基本药物目录基础上，制定本市基本药物增补目录。社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构全部配备、使用基本药物，实行零差率销售。其他医疗卫生机构也要将基本药物作为 首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。各级医疗机构要按照国家基本药物临床应用指南和基本药物处方集，加强合理用药管理，确保规范使用基本
21、药物。 2、完善药品集中招标采购办法。 建立政府主导、全市统一的药品招标采购平台。坚持全国统一市场，不同地区、不同所有制企业平等参与、公平竞争，实行药品网上集中公开招标采购。在国家零售指导价格规定的幅度内，根据招标形成的采购价格、配送费用及药品加成政策，确定药品的零售价格。加强药品购销合同管理，明确品种、规格、数量、价格、回 款时间、履约方式、违约责任等内容，履行合同规定的责任和义务。实行基本药物单一货源承诺、量价挂钩的采购模式，明显降低基本药物价格，由中标药品生产企业自主选择具有资质的药品经营企业，实施统一配送。 3、规范药品生产流通。 完善医药产业发展政策和行业发展规划，以规范药品研制为手段，推动企业提高自主创新能力和产业结构优化升级，继续支持药品现代物流配送和零售药店连锁经
