1、1高校纪检监察履职与体制改革探析1. 选题依据 国内外相关研究的学术史梳理及研究动态；本课题相对于已有研究的独到学术价值和应用价值等。十八大以来，我国各级纪检机关坚持有腐必反、有贪必肃，以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的新常态，取得了党风廉政建设与反腐败斗争的伟大成绩。高校纪检监察机构承担着高校党风廉政建设和反腐败斗争两种基本职能。但受纪检监察双重领导体制的影响，纪检监察机关存在职能泛化、方式固化、作风异化和功能弱化、人事待遇化等问题，严重影响反腐败工作成效。改革纪检监察体制成为破解当前反腐败体制障碍的必然选择。就改革路径而言，无
2、论是实行垂直管理模式，还是提高地位模式，抑或组建大一统的反腐败专门机构模式，都是在克服纪检监察双重领导体制弊端、增强监督主体相对独立和权威性，但囿于上述模式各自本身的局限性，都无法有效破解当前反腐败体制障碍的现实难题。近年来时有暴露的消极腐败案件折射出高校纪检监察机构履职状况尚没有达到理想状态。如何保证高校纪检监察机构有效履行其职能,提升其履职能力,成为一项紧迫的现实课题。在不突破党对纪检监察机关领导体制的大前提下，深化“三转”体制改革，增强监督主体的相对独立，完善巡视制度的独特优势，增强法治思维与法治意识，遵循国家治理的价值规律和中国特色腐败治理体系的内在逻辑，才是纪检监察体制改革顺应国家治
3、理体系和治理能力现代化发展不可逆转的现实路径，唯此才能为新常态下的反腐工作提供体制机制保障，使之适应社会主义现代化建设和党风廉政建设与反腐败斗争的需要。教育部直属高校作为我国高校改革的先行者,在高校教学、科研和服务社会等方面发挥着示范作用,既体现着我国高等教育的办学水平,又代表着高校的整体形象。以这一群体纪检监察机构履职为研究对象具有典型意义,且研究结果有着较大的扩展效用。基于组织职能与要素和利益相关者等理论,本研宂运用访谈、问卷调查和数据统计等方法,主要从机构履职层面考察了直属高校纪检监察机构的履职现状及其影响因素,并就如何改革高校纪检监察体制机制以提高该机构有效履职提出了对策建议。本研究发
4、现,高校纪检监察机构的设置方式具有多样化特征,机构规模校际差异明显。总体上该类机构能正常履行职责,履职资源基本能够有效支撑其履职活动,且取得了直接和间接的效果。进一步分析表明,高校纪检监察机构在履职过程中拥2有较多的来自利益相关者方面的有利因素,但在组织根基和组织运行过程方面则存在较多制约因素,使得该机构还面临若干困境。基于现状描述和影响因素及面临困境的分析,本研究建议:首先根据高校治理的特点,同时鉴于高校监察机构的设置及其职能的行使缺乏上位法的现实,可将纪检与监察合署制改为分署制,监察职能调整为校内监督,与校长办公室等机构合并。高校只设党的纪律检查委员会,委员们要切实行使职责,办公室作为其办
5、事机构,只需 3-4 个编制,规模较小的高校可以与党办合并。将对同级党委的政治监督和纪律检查,以及案件查处等职能划归教育部纪检组履行,教育部纪检组可在直属高校集中的地方设案件分室,同时加强巡视以便对高校领导班子进行政治监督和纪律检查,拥有高校纪委书记的提名权。2. 研究内容 本课题的研究对象、总体框架、重点难点、主要目标等。2.1 研究对象本研究将以教育部直属高校纪检监察机构为研究对象,以客观调查数据评价其履职现状,并对影响因素进行分析,进而提出可行的、具有参考价值的对策建议,这对研究我国高校纪检监察体制机制改革和高校治理结构改革都具有重要意义。2.2 总体框架第 1 章,绪论。介绍本文的研究
6、背景,阐明本文的研究目的和研究意义,概述研究方法,提出本研究框架。第 2 章,文献综述。对国内外廉政机构、我国纪检监察机构和高校纪检监察机构的现有研究进行整理分析,总结现有研究的研究重点和内容,并指出不足,为第三、四章的实证研究奠定理论基础。第 3 章,研究设计。对本研究中高校纪检监察机构履职状况的相关概念进行界定,包括:履职内容、履职方式手段、履职资源、履职效果。介绍围绕高校纪检监察机构履职实证研究所用的具体研究方法和过程,包括文本分析、理论分析、访谈调研、问卷调查。第 4 章,实证分析。对第三章研究方法收集到的数据进行统计分析,得出本研究结果,主要包括机构设置及人员状况分析、履职状况分析、
7、履职影响因素分析。3第 5 章,总结与展望。对高校纪检监察机构履职做出基本判断,概括出主要结论,并针对结论提出对策建议。最后指出本研究的创新点和不足,并对未来研究进行展望。3思路方法 本课题研究的基本思路、具体研究方法、研究计划及其可行性等。梳理高校纪检监察机构设置现状,察看高校纪检监察机构履行其既定职能的方式方法(过程),分析高校纪检监察机构履职状况与当前反腐倡廉形势的适应程度,解释影响高校纪检监察机构有效发挥功能的制约因素,进而探寻优化高校纪检监察机构设置,强化其职能的对策建议。基于此,本文实现如下研究目的 :(1) 了解高校纪检监察机构设置及人力资源的基本状况。(2)分析高校纪检监察机构
8、履行职能的方式、方法和手段及其满足需求的适应性。(3)揭示高校纪检监察机构有效履行职能的影响因素。(4)探索完善高校纪检监察机构设置的方式及提高其履职能力的对策建议。本文综合运用理论研究和实证研究的方法完成研究。主要采取文献分析法、访谈法、问卷法和统计分析法,围绕高校纪检监察机构的履职状况及其存在的问题展开研究。(1)文献分析法本研究通过对学术界关于国内外反腐相关研究、纪检监察机构相关研究和高校纪检监察机构相关研究的现有研究成果进行整理分析,明确本文的研究重点和内容。法律法规文献查阅的对象主要是有关高校党风廉政建设法规文件,如教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定(教育部党组 ,2004)
9、(以下简称暂行规定)、 关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见 (中纪委、教育部、监察部,2008)(以下简称意见)、 中国共产党普通高等学校基层组织工作条例(中共中央新修订,2010)(以下简称条例)。(2)访谈法本研究在开展过程中,课题组先后赴北京和江苏两个教育部直属高校相对集中的地区,选择了综合性大学、理工类大学、专业性大学等不同类别的大学 ,邀请目标高校纪检监察机构的负责人(纪委副书记、监察处处长 )和一般工作人员围绕本研究进行深度访谈。搜集访谈对象所在高校纪检监察机构的基本情况,了解他们对所在机构履职过程、效果和影响因素的认知与评判。(3)问卷法本研究通过发放调査问卷,旨在了解直属高校纪
10、检监察机构履职的基本情况、4取得的成效、存在的问题及影响因素等,调查对象为机构负责人。问卷通过教育部监察局发放与回收。(4)统计分析法本研究运用 SPSS17. 0 对问卷调查和访谈收集的数据进行统计分析。主要包括频数分析、相关分析、交叉分析等。4创新之处 在学术思想、学术观点、研究方法等方面的特色和创新。5预期成果 成果形式、使用去向及预期社会效益等。6参考文献 开展本课题研究的主要中外参考文献。5摘要：十八大以来，我国各级纪检机关坚持有腐必反、有贪必肃，以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的新常态，取得了党风廉政建设与反腐败斗争的
11、伟大成绩，但受纪检监察双重领导体制的影响，纪检监察机关存在职能泛化、方式固化、作风异化和功能弱化、人事待遇化等问题，严重影响反腐败工作成效。改革纪检监察体制成为破解当前反腐败体制障碍的必然选择。就改革路径而言，无论是实行垂直管理模式，还是提高地位模式，抑或组建大一统的反腐败专门机构模式，都是在克服纪检监察双重领导体制弊端、增强监督主体相对独立和权威性，但囿于上述模式各自本身的局限性，都无法有效破解当前反腐败体制障碍的现实难题。在不突破党对纪检监察机关领导体制的大前提下，深化“三转”体制改革，增强监督主体的相对独立，完善巡视制度的独特优势，增强法治思维与法治意识，遵循国家治理的价值规律和中国特色
12、腐败治理体系的内在逻辑，才是纪检监察体制改革顺应国家治理体系和治理能力现代化发展不可逆转的现实路径，唯此才能为新常态下的反腐工作提供体制机制保障，使之适应社会主义现代化建设和党风廉政建设与反腐败斗争的需要。除导论和结语，本文共分为四章。第一章探讨我国纪检监察机关体制改革的基础理论问题。通过对纪检监察的基本概念阐释推导出纪检监察管理体制改革的基本含义，分析十八大以来反腐新常态，对新常态下纪检监察工作的新变化进行研判，得出纪检监察体制性问题呼唤得到根本性解决的结论。第二章深入分析当前纪检监察管理体制的局限性。由于体制障碍，当前纪检监察工作呈现出职能泛化影响专业性，功能弱化影响权威性，方式固化影响效
13、率性，作风异化影响廉洁性，人事待遇化影响效能性问题，通过深入分析问题存在的原因，明确了纪检监察管理体制改革的必要性。第三章探讨改革我国纪检监察管理体制的几种模式及各自特点。“垂直管理模式”、“反腐败专门机构模式”、“强化地位模式”均囿于模式本身的不足，不是当前纪检监察体制改革的合适路径，“三转”改革模式回归党章、聚焦本职，是契合当前实际的改革出路，但不能一蹴而就，改革过程中涌现出许多新问题有待解决。第四章紧扣上文，提出深化纪检监察管理体制改革的对策建议。要改进措施深化“三转”改革，要完善巡视制度这一反腐利器，充分发挥其在纪检监察工作中的独特优势，要建立健全适应纪检监察体制改革的相关制度，要在法
14、治的轨道上深化改革，要从国家治理的基本价值上来推进改革。关键词：纪检监察;新常态;体制改革;三转导论6一、研究的背景和意义(一)选题背景党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，作为全面深化改革的重要组成部分，党的纪律检查体制改革是党要管党、从严治党、强化党建的必然要求。纪检监察机关是国家腐败治理体系中的专职机关，纪检监察机关治理腐败的能力和效力的提升，是国家治理腐败事业现代化、科学化和规范化的重要标志。反腐倡廉建设成就的取得，由反腐败机构的科学职能定位、反腐败方式的改革创新、纪检监察干部优良作风等关键性因素共同决定。我国自九十年代起确立党的纪检机构和政府行政监察部门合署办公体制机制后，地方
15、各级纪检监察机关在管理体制上由同级党委和上一级纪检监察机关共同领导，地方各级监察机关同时对本级人民政府负责并报告工作，这种管理体制推动了反腐倡廉工作成绩取得。但近年来，受纪检监察管理体制影响，纪检监察机关存在着工作面铺得过宽导致职能泛化、方式固化、作风异化、功能弱化、人事待遇化等不良现象，严重影响纪检监察队伍整体形象，阻碍反腐败工作深入推进。长期存在的纪律检查工作体制障碍，一定程度导致反腐败工作形势复杂严峻。如：办案过程中多个机构或职能重叠或各自为政，导致力量涣散，影响整体合力，削弱战斗力;案件调查过程中一些地区、部门人为设置重重阻力，某些法纪意识不强的领导利用不受监督的现实困境滥用职权跑风漏
16、气、通风报信、甚至压案不查、谎报案情或瞒案不报;一些地区、部门腐败行为易发多发频发，系统性腐败、塌方性腐败时有发生，与风清气正的政治生态相去甚远等。破困局，唯改革。改革既是战略，也是战术;既是理念，更是方法。伴随党风廉政建设要求和反腐败斗争形势的日益变化，提高纪检监察机关在国家政治权力构架中的相对独立性和有效监督性，变革纪检监察体制机制的呼声日趋强烈。党的十八届三中全会专篇提到改革党的纪律检查体制机制，多地也结合纪检监察工作实践开展了一些有益探索，这些改革举措与有益探索必将为党风廉政建设与反腐败工作提供强大动力和恒久支撑。只有全面深化纪检监察管理体制改革，才能为反腐败工作提供体制机制保障，这亦
17、是笔者将纪检监察管理体制改革作为研究内容之现实背景所在。(二)研究意义纪检监察体制改革研究事关党的领导方式与国家政治体制改革，具有极强政治色彩，在学界历来讳莫如深，偶有提及均是蜻蜓点水，对触及改革实质的问题鲜有研究。作为当今党和政府的重大改革举措，纪检监察管理体制改革是纪检监察系统为适应反腐败新形势、新任务、新要求，推进国家治理体系和治理能力法制化、现代化、科学化建设而进行的一次变革创新。笔者旨在通过对当前纪检监察机构“三转”(转7职能、转方式、转作风)改革以及纪检监察管理体制“为什么改”、“改什么”、“怎么改”展开分析，总结改革过程中取得的初步经验，发现改革过程中存在的问题与不足，并提出进一
18、步深化改革的对策建议，推动纪检监察管理体制改革进一步深化，增强纪检监察公信力，提升纪检监察机关执纪规范性、权威性。二、文献综述在中国经济迅猛发展、腐败挑战日益凸显，反腐败体制独特的背景下，中国的反腐败体制机制受到学术界和实务界越来越多的关注。国外学者探讨中国反腐问题的文献不少，但视角主要集中于反腐败机关的职能作用和反腐败形势现状等方面，如：劳伦斯。沙利(LawrenceR.Sullivan)阐述了苏联共产党内的监督机关在党内的作用和地位;格雷厄姆。杨(GrahamYoung)分析了文革以来纪律检查委员会的角色、方法和目标后认为，纪委的重建首先是通过维持组织纪律加强党组织的一种手段;安德鲁。魏德
19、曼(Wedeman)比较分析了中国的纪检监察系统和检察院系统，进而论述了中国体制转轨时期腐败的变化趋势。但这些研究均未从体制改革角度分析研究中国纪检监察机关的自身发展和变革的独特路径。在国内，学术界探讨中国腐败治理问题的文献已汗牛充栋，有的探讨和论述纪检监察管理体制的历史脉络，如史斌、蒋国海、李成言等人分析纪检监察领导体制变革，曾繁茂、张大千主编的中国共产党纪律检查概论，李雪勤主编的中国共产党纪律检查工作 60 年等。但直到 04 年派驻机构统一管理，纪检监察机关领导体制不顺影响反腐败工作，需要进行体制机制改革的问题才成为学术界的讨论对象。如：刘淑芳、刘畅然等对理论界关于纪检领导体制改革的“垂
20、直体制说”和“平行体制说”展开学理探究，主张纪委的改革取向应考虑由各级纪检机关重点加强下级纪检机关的工作来提高其工作成效，而国家监察机关的改革取向可由各级人大权力机关产生监察机构进行一般监督和反腐败等特殊专项监督。学者莫吉武等认为，改革纪检监察体制机制的关键是要理顺其职能配置和权力边界，明确可为不可为，应为不应为，而非仅仅专注于其相对独立地位的提高。学者张孟飞提出“纪检机构的弊端和负效应主要表现在历史方面、体制机制方面和认识方面的不足，应予以正视并改革纪检监察体制机制使之有权有位有为”。学者吴海红主张纪检监察体制改革的路径选择要强化机构的独立性和权威性，这是党内监督体制改革顺应民主政治发展不可
21、逆转的趋势。研究员徐喜林认为，当前纪检监察机关实行的双重领导体制存在监督不力、监督越位、缺位、错位等缺陷，主张强化纪检监察部门的职能、地位和权力，深化权力监督的内涵与外延边界，拓展范围与领域，加强纪检监察制度建设，强化队伍管理，将纪检监察机关的工作重点和主要精力聚焦到监督执纪问责上来。中国社会科学院高波认为，纪检监察机关体制机制改革的路径是围绕纪检工作主业主责来强化执纪监督问责，在优化配置监督资源并放大监督成效的同时，要达到行政运行成本和代价的绝对降低。清华大学副研究员过勇通过剖析纪检机关的历史变革，认为纪检机关未来改革的方向既取决于其本身的发展步伐，也取决于其在国家反腐倡廉事业和政治构架中的
22、地位和功能，关系到国家全方位的政8治体制改革和全领域的国家治理的核心内容。以上研究从不同角度分析了纪检监察机关存在的问题，提出了未来发展方向，但均未涉及党的十八大以来，纪检监察机关在面临反腐败新形势下，积极探索体制机制改革，自上而下推行“三转”的相关内容，对现阶段纪检监察体制机制改革工作缺乏有力的推动与指导作用.三、研究方法本文采用的研究方法之一是文献综合法。根据论文选题及研究方向，查阅国内外有关文献资料，通过收集整理、归纳总结、拓宽思路，全面了解本领域的研究现状，为本文的研究开阔视野，打开思路。本文采用的研究方法之二是社会调查。通过实地调查，召开座谈会等方式，全面了解掌握新反腐背景下，反腐败
23、工作所面临的领导体制机制障碍，从而引出纪检监察管理体制改革的必要性。木文采用的研究方法之三是案例对比分析。通过列举改革我国纪检监察管理体制的几种模式，对比分析各自特点及改革中的探索与实践，着重分析“三转”改革的优势和困境，进一步提出深化纪检监察管理体制改革的对策建议。第一章我国纪检监察管理体制改革的新背景第一节我国纪检监察管理体制的基本概况纪检监察机关是本文的逻辑起点。中国最大的特色和本质，即东西南北中，工农商学兵政党，概莫能外，党是领导一切的。我国宪法也以根本法的形式，确立了中国共产党的领导地位和执政地位。党的纪律检查机关在保证党的政治纲领和政治目标的实现，维护党的团结和统一，纯洁党的组织和
24、队伍，协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作中发挥着极为重要的作用。八十多年来，纪检机关的职责和任务持续变革，其在国家政治机构中的位阶与价值，以及在反腐败与党风廉政工作中的作用也在不断发展变化。一、纪检监察机关的性质与任务职权纪检机关随党而生。根据党章规定，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，在党中央的领导下进行工作。党的地方各级纪委和基层纪委由党的地方各级代表大会或党员大会选举产生，在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。党的纪律检查机关监督、检查党组织和党员遵守党纪的情况，并对违纪主体执行纪律，这是纪律检查机关的基本性质，也是其区别于其他监督主体的本质所在。行政监察9法规
25、定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关。”根据这一规定，行政监察机关隶属于各级人民政府，是各级人民政府行使监察职能的机关，是管理行政监察事务的行政机关。党的纪律检查机关的性质决定纪检机关的任务。但党所处的历史时期不同，纪检机关的任务亦有稍许差别。十八大后的最新党章规定各级纪委的任务主要是以下三个方面：一是最基本最重要的任务即维护党章和党内法规。党章是党内宪法，是党的根本纪律和根本法规，纪检机关要维护和执行党的纪律，首先要全面维护党章，确保其被各级组织和党员严格遵循;二是检查党政方针及决议的执行情况。主要通过经常性监督检查，严肃党的纪律，保证全党上下令行禁止，行动一致;三是协助党委开展党风建
26、设和反腐败工作。这项任务是由党的纪检机关的性质所决定，是由党风、反腐败工作与党纪密不可分的关系所决定。党委承担党风建设和反腐败工作的主体责任，是第一责任人，纪检机关只有协助党委抓好党风建设，落实监督责任，并协助党委坚持不懈开展反腐败工作，才有助于养成和保持优良作风，才能有效地执行和维护好党纪。纪检机关的职权即纪检机关在其职责范围内的基本权限和权能，是指党依照职能定位，根据纪检机关本身的性质和任务，用党章和其他党内规范的形式确立的一定职责范围内的权限。八十多年来，纪检机关的职能随历史变化和国家发展不断演进调整，但主要职权大体保持稳定，主要包括：执纪监督问责权、接访处置权、案件检查又称纪律审查权、
27、党内处分权，其中，执纪监督问责权是最突出职权，也是纪检机关对外产生强大权效的权源基础。政府监察机关职能与党的纪律检查机关职能互为补充，在执行职权效果方面与纪检机关基本一致，但作用范围和对象固定于政府部门及其人员。实际上，党的纪律检查机关和政府序列的监察机构在工作上有机融合不分彼此，且合署办公(一套人马、两块牌子)，以此最大程度推进纪律检查机关与监察机关职能的优化配置，最终将党的廉洁从政意志转化为全体党政机关及其公职人员的共同廉政意志最终实现廉洁从政。基于以上原因，本文将纪律检查机关与监察机关视为一体，为进一步探讨纪检监察管理体制改革奠定基础。二、纪检监察管理体制改革的必然性按照行政管理的基本概
28、念，管理体制的稳定性与管理环境和管理对象的灵活性是一对矛盾体，为适应日益变化的管理环境，管理体制需要不断改革，以克服现有体制中的弊端并不断适应新时期的需要。改革的本质是组织和制度创新。而纪检监察管理体制改革，是我国纪检监察体制克服现有反腐败体制管理模式中的弊端与不足，与时俱进，使之适应永不停滞的社会环境变化和反腐倡廉事业的需要，也是坚持党的领10导和坚持走社会主义道路的重要举措。纪检监察工作在党风廉政建设和反腐败工作中的作用无可替代，纪检监察管理体制又决定了纪检监察工作的实际成效，因此，改革并完善党和国家的纪检监察体制机制，是政治体制改革发展过程中的重要组成部分，是推进和完善国家民主政治制度建
29、设和社会政治文明建设的有力支撑和重要保障。我国纪检监察体制改革贯穿于党的纪律检查发展史，但真正意义上的纪检监察机关管理体制改革始于1980 年，当时尚处在恢复重建初期的纪检工作主要在同级党和政府的领导下开展，地方各级纪检机关主要对本级党的委员会负责并报告工作。1980 至 1982 年，中央决定对纪检领导体制做出重大调整，拟将同级党委领导模式转变为由同级党委和上级纪委双重领导并以同级党委领导为主的新模式。党的十二大党章具体明确了纪检机关的地位、职责及权限产生方式、领导体制，从党章规范性文件效力层面确认纪委由同级党委和上级纪委双重领导。1986 年 12 月，国家监察部成立。1993 年 2 月
30、，监察部与中央纪律检查委员会的机关合署办公，共同承担党的纪律检查职能和行政监察工作职能，实现职能优化整合，推动协同发展。该体制沿用至今，在党风廉政建设和反腐败工作上取得良好成绩，除微调完善部分规章制度，没有深层次体制改革。随着十八大以来国内反腐败斗争形势和任务的深刻变化，纪检监察机关事实上主要受同级党委领导的体制，成为影响纪委工作独立性的重大体制障碍，要求改革体制机制，提高纪检监察机关的权威性、超脱性和独立性的呼声日趋强烈，不少地方开展了一些改革尝试。党的十八大报告明确提出要健全纪检监察体制，党的十八届三中全会从党的建设和政治体制改革高度重点研究了改革党的纪律检查体制。迈出这两步，表明党和国家
31、已全面开启纪检监察体制改革的顶层设计，改革的大鼓已然擂响，改革的步伐稳步向前，改革的成果值得期待。第二节新反腐背景下对纪检监察工作的新要求一、十八大以来反腐新常态十八大以来，在党中央的坚强领导下，各级纪检监察机关聚焦主业，打老虎、拍苍蝇，严惩腐败，严抓四风，力争实现党和政府的自我纠错、自我净化、自我革新，决心、力度、规模以及成效均是前所未有。强力推进反腐工作振奋了党心民心，纯洁了党的队伍，挫败了亡党亡国的最大危险，百姓倍受鼓舞、充满期待。自习近平总书记运用“新常态”一词分析当前中国经济发展状况后，“新常态”也被学术界和舆论界借来解读中国的反腐败斗争。笔者认为，中国反腐败“新常态”,就是以零容忍态度严惩腐败、以持之以恒的决心纠正四风，统筹协调形成反腐败整体合力，形成依纪依法高压反腐的常态化。这是一个集目标、战略和保障于一体的反腐败新系统，其目标是建设廉洁政治，其本质是标本兼治，其战略上有赖于“以治
