1、1成人高等教育 届毕业论文题目 : 关于相对集中行政处罚权的思考-以柳州市为例学 号： 姓 名： 学历层次： 专 业： 班 级： 指导老师： 完成日期： 2目 录摘要1 Abstract2一、绪论3 二、柳州市相对集中行政处罚权的现状分析3（一）有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为4（二）有利于精简机构，提高行政执法水平和效率4（三）有利于依法治市，加强城市管理，提高城市竞争力4（四）有利于强化监督机制4三 、行使相对集中行政处罚权实践中存在的困难和问题4（一）立法工作急待完善5（二）部分行政处罚权的分割不合理，部门间的协调机制不够完善5（三）部门间相互监督不到位5（四）执法手
2、段延伸不够5（五）绩效评价体系缺失6（六）行政执法人员素质、队伍建设有待提高6（七）行政执法人员的人身安全缺乏足够保障6（八）缺乏全面、公正的宣传6四、行使相对集中行政处罚权实践中存在的困难和问题的原因分析7（一）对相对集中行政处罚权制度理解不完整7（二）城市管理是一个复杂的社会问题8（三）立法工作相对滞后8五、进一步规范和推进相对集中行政处罚权的几点建议9（一）加快立法工作步伐，保障相对集中行政处罚权工作有法可依9（二）加强队伍建设10（三）建立完备的执法安全保障制3度10（四）加强参与制度建设，发挥城市管理相对人参与执法活动的积极性11结束语12致谢12 参考文献13 4摘 要实行相对集中
3、行政处罚权制度，不仅是建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制和行政执法机制的必然要求，也是有效解决行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和执法机构膨胀等问题的根本举措。本文主要围绕相对集中行政处罚权制度的开展，从城市管理行政综合执法的角度阐明实行相对集中行政处罚权的作用与意义，分析当前相对集中行政处罚权在行使的过程中存在困难、问题和产生原因，并就如何进一步规范和推进相对集中行政处罚权制度谈谈个人的认识。关键词: 相对集中行政处罚权 城市管理 行政综合执法 相对集中行政处罚权制度5AbstractThe relative concentration of implemen
4、ting the right system of administrative penalties, not only with the establishment of the socialist market economic system suited to the administration and the enforcement mechanism of an inevitable requirement, is also an effective solution to the long term administration of law enforcement, cross-
5、duty, repeated punishment, law enforcement nuisance to the public And law enforcement agencies, such as expansion of the fundamental move. This article on the relative concentration of administrative punishment in the right system, the integrated urban management from the perspective of law enforcem
6、ent practice set out the relative concentration of administrative punishment of the role and significance of the current analysis of the relative concentration of power in the exercise of administrative punishment in the process of the difficulties, problems and produce Reasons, and on how to furthe
7、r standardize and promote the relative concentration of administrative punishment system the right to talk about personal awareness.keyword: The relative concentration of the right to administrative penalties, Urban management,Chief comprehensive law enforcement，Relatively centralized system of admi
8、nistrative penalties6一 绪论随着我国改革开放和经济文化事业的迅速发展，经济和社会关系日趋复杂，行政机关的行政管理事务急剧膨胀。为了能积极有效地履行日益广泛的行政监督管理职责，越来越多的行政机关取得了实施行政处罚的权力并开始运用行政处罚手段。应当承认，行政处罚对于维持正常的社会经济秩序功不可没。然而行政处罚机关的泛滥带来的直接后果一方面是处罚的软弱无力、罚而不疼，起不到真正的维持社会秩序的作用；另一方面则是乱用、滥用行政处罚权、随意处罚、重复处罚比比皆是。最终严重侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。为了解决这个问题，相对集中行政处罚权制度应运而生。相对集中行政处罚权制度并
9、不是一项新型的行政处罚类别，而是指把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。行政处罚法第 16 条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”与过去相比，相对集中行政处罚权制度只是规范和变更了行政处罚的主体。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关或专门机关统一行使，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。二 柳州市行使相对集中
10、行政处罚权的现状分析对于我国来讲，特殊的国情和历史决定了稳定是一切一切的关键，没有稳定就没有发展。然而，分权和制衡理论不适用于我国的政治制度的事实并不意味着我国在坚持大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进的理论。甚至可以这么说，对于我国目前的行政体制，权力制衡理论显得极为迫切。就权力性质而言，行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。在我国现行的行政管理体制下，具有法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、许可权、征收权、审批权、处罚权等多项权力于一身。“权力产生腐败”，行政机关集中了如此多而大的权力，必然为行政机关滥用职权，以罚代管，以权谋私，权钱交易7打开了方便之门。因
11、此，从权力分离的角度看，把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来，采取相对集中行政处罚权制度显然很有必要。 为此，国务院于 2002 年 8 月 22 日发布了国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217 号），对开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围以及具体工作作出了明确规定，并且依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。经国务院法制办和广西壮族自治区人民政府批准，柳州市于 2005 年 4 月结合机构改革启动城市管理相对集中行政处
12、罚权试点工作，撤销原柳州市城建监察支队，将原柳州市市容管理委员会改组成为柳州市城市管理执法局。随着我市的相对集中行政处罚权工作的开展表现出以下几点：（一）有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的方方面面，政府部门几乎都有行政管理职能。由于行政执法人员素质良莠不齐，有些地方和部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜损害国家和人民的整体利益，置国家法律于不顾，对违法违纪甚至应该移送司法机关追究刑事责任的案件不移送，而是以罚代刑、以罚代管，客观上纵容了违法犯罪行为。相对集中行政处罚权制度可以从源头上治理腐败，减少行政执法过程中
13、的腐败行为。（二）有利于精简机构，提高行政执法水平和效率相对集中行政处罚权制度实现了执法职能的相对集中，责任明确，有效克服了分散执法软弱无力、推诿扯皮的弊端，大大提高了执法效率。根据“精简、统一、效能”的原则，由综合执法部门统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精减。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更集中，执法力度大大增强，实现了“一局多能、一员多能”，明确了权力和责任，行政执法形成合力，执法水平和效率显著提高。（三）有利于依法治市，加强城市管理，提高城市竞争力相对集中行政处罚权制度划清了各职能部门的职责权限，规范了执法
14、行为，为依法治市奠定良好的基础。各试点城市的执法体制都有了重大改变，城市管理行政执法力度也大大加强，从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况；部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。城市市容市貌、环境卫生、城市规划等各方面的状况有了明显的改观，有效改善投资环境，提高城市综合竞争力，树立了城市管理的新形象。（四）有利于强化监督机制8实行相对集中行政处罚权后，初步实现城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的分离，改变了原来那种由一处行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，有利于新的行政执法机构与相关行政机关建立有力的监督约
15、束机制。三 行使相对集中行政处罚权实践中存在的困难和问题从相对集中行政处罚权的试点工作开展以来，在解决行政执法长期存在的队伍膨胀、多头执法、职权交叉、执法扰民等问题，提高行政执法水平和效率，改善城市管理，促进行政管理体制改革等方面，取得显著成效,得到各级政府和人民群众的认同。但随着实践的不断深入，在实际工作中出现了当前城市管理综合执法急需解决的困难和问题。（一）立法工作急待完善由于在目前现有法律中仅有行政处罚法对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定，而在具体内涵、机构性质、地位、职能以及管理体制、运行方式等方面均没有法律明文界定。相应地，在城市管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中
16、认识不一、运行程式不一，“瓶颈”问题较多的现象。目前只有少数有立法权的城市出台了地方性法规来作为城市管理综合执法的法律依据，多数城市只是为了规范本地的运作各自制定了一系列的规范性文件。柳州市的情况也是这样，柳州市执法局成立两年多来，一直是以柳州市委、柳州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定（柳委200230 号）来组织工作。（二）部分行政处罚权的分割不合理，部门间的协调机制不够完善在行政法理论上，行政处罚权是不能被分割的，而相对集中行政处罚权制度在部分职责的划定上，却分割了行政处罚权，在具体实施过程中就较为复杂。一些被集中的行政机关从自身利益出发，把工作中管理难度大，无人
17、肯管的“硬骨头”借机踢给城管综合执法部门，而把对自身有益的处罚权牢牢抓住不放，有的部门对集中行使行政处罚权的行政机关执法活动不支持、不配合。如环保部门管理的环境噪声问题，实施相对集中行政处罚后，环境噪声的处罚权分散划转到环保部门和城管执法部门，进一步造成职责分化，执法成本提高，市民为了一个噪声投诉不得不找众多部门，投诉成本提高。而且执法部门不得不耐心做解释和转递工作，既影响执法部门的形象，也增加了管理的层次，降低了管理效率。在集中行政处罚权的界定过程中，这些行为与行政处罚法和国务院有关文件的规定不相符合，客观上影响了综合执法的协调统一。（三）部门间相互监督不到位实施相对集中行政处罚权的目的之一
18、，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对9审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法不在执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏和主管部门的良好关系，争取主管部门的支持配合，执法部门采取的方式也是对管理部门审批过的行为就认定是合法的。如在规划执法中，只要有规划部门的审批许可证，执法部门就认定建房行为合法，而不会去检查该行为在事实上的违法。这种认定方式，实际上只对违法相对人有用，对政府部门间的违法起不到监督作用。（四）执法手段延伸不够由于政府规章和行政处罚种类的限制，执法中主要采用教育纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，
19、缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。如对于违法相对人不执行执法部门作出的罚款处罚，城管执法部门无法申请强制执行，案件办结周期长，难以达到及时纠正违法行为的管理要求，甚至还助长违法相对人的气焰。而责令停产停业等有效的处罚形式需要地方性法规或行政法规作出，更加有效的年检年审、停业整顿等手段没有从主管部门中调整出来，执法无法形成威慑力。（五）绩效评价体系缺失对行使相对集中行政处罚权的机关目标考核责任制没有建立起来，或者对目标责任考核的内容、尺度、结果规定得不清楚、详细，或者忽视了执法的动态性，忽视了相关主管部门的职责权限，考核工作无法正常开展，绩效评价缺失，影响执法部门的工作积极性。在我市每年
20、开展的行风建设民主评议中，往往都以社会评估的方式代替目标考核机制，以群众评议代替严格的职责监察，以过程评价代替结果评价，执法部门的得分常常落在后面，严重挫伤了开展相对集中行政处罚权的积极性。（六）行政执法人员素质、队伍建设有待提高综合执法部门统一行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权，与原来分散执法的状况相比，执法范围更广，权力更大，责任更重，要求也更高。而各地试点工作进展并不平衡，有的地方对新组建的行政执法队伍没有认真考核把关，造成大量的工勤人员执法，有的地方甚至让临时工来执法。执法人员素质不高，在执法过程中，侵犯老百姓合法权益的情况时有发生。执法队伍建设水平上参差不齐，队伍培训难度大，使
21、执法水平难以提高，很大程度上影响队伍的整体形象。（七）行政执法人员的人身安全缺乏足够保障城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如拆除违法建筑、取缔无证占道摊点，查处“三车”非法营运等违法行为问题，干的都是叫人“赔”钱、“砸”人饭碗的事，势必引起矛盾和冲突，一些违法者污辱、谩骂、威胁、恐吓执法人员，暴力抗法、殴打执法人员事件也不同程度地10逐年上升，仅在 2006 年 1 月至 11 月间，柳州市就有十余起暴力抗法事件见报，多名执法队员受伤。而从目前的保障制度看，城市管理行政执法
22、当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式，无疑是“远水解不了近渴”。公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象，人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。 （八）缺乏全面、公正的宣传城市管理工作细微之处与人民群众息息相关，但由于管理工作复杂繁重且有关领导不重视必要的宣传。致使广大市民不了解、不理解，故而不支持城市管理工
23、作，给管理工作带来了不少阻碍。城市管理执法人员的正面形象、精神面貌也无法深入民心。如，我们随处可见交通警察、工商、税务等机关的光辉形象的公益宣传，却找不到作为与人民群众关系最密切的城管的形象宣传。更有甚者，某些新闻单位从自身利益出发，为迎合人们的猎奇、逆反心理，时常站错了立场，在不全面了解事实真相的情况下进行失实的报道，产生了难以消除的恶劣后果，给城市管理执法部门的正常工作带来负面的影响。四 行使相对集中行政处罚权实践中存在的困难和问题的原因分析（一）对相对集中行政处罚权制度理解不完整实行相对集中行政处罚权制度，是针对过去执法队伍膨胀、职权交叉重复、执法效率低下等现象，通过调整现行法律、法规的
24、规定，由法定的一个机关相对集中行使若干机关的行政处罚权，以达到“精简、统一、效能”。对此，我们应该全面、完整、科学地把握相对集中行政处罚权的内涵和外延，准确而全面地实现“精简、统一、效能”的目的。但是，不管是理论阐述还是实践过程，不管是集中行使处罚权的机关还是相关的主管部门，对相对集中行政处罚权都或多或少地存在误读和误解，并且以自己片面理解过的理论作为实践的指导，使相对集中行政处罚权制度的实施增加了相当大的难度。1法制部门对相对集中行政处罚权原则和目的的误解“精简、统一、效能” 既是实施相对集中行政处罚权的原则，又是实施的目的。法制部门认为，目前“立一部法，设立一个主管部门和执法队伍”的立法模式，客观上造成了处罚权配置的“条条化、部门化”，因此，法制部门根据行政处罚法规定推行相对集中行政处罚权制度，把分散、重复、相互冲突的部分处罚权进行统一和
