1、基于平衡计分卡的地方政府城市管理绩效评价体系研究摘要：我国正处在全面建成小康社会的关键时期，建设人民群众满意高效、法治与德治相结合的服务型政府，成为我国各地政府的主要目标。而在政府管理中引入绩效管理模式，采用科学、合理的方式提升城市管理效率，是高效、法治、服务型政府得以有效构建的关键因素，也是实现社会和谐的重要手段。特别是上个世纪 80 年代以来，政府的绩效评估受到社会各界人士的极大关注，因此如何有效的对政府绩效进行评估是当前工作的重中之重。产生于上个世纪 90年代的美国平衡记分卡为我国地方政府绩效评估提供了合适的工具。而平衡记分卡主要是应用于美国的企业，由内部经营、顾客服务、学习和成长四个部
2、分组成。而政府部门可以根据自身的情况，参照平衡记分卡理论，构建出适合自身发展的绩效体系，这样不仅能够提高政府的工作效率，而且对构建社会主义和谐社会也具有十分重要的作用。关键词：平衡计分卡，城市管理，绩效评价，杭州第 1 章 绪言1.1 研究背景与意义1.1.1 研究背景在经济全球化不断加快的过程中，我国的经济社会也得到了巨大的发展，城市建设的步伐不断加快，这些在一定程度上对促进我国和谐社会的建设具有积极作用，但是也给地方政府的城市管理带来了诸多问题。特别是在城市建设和城市管理方面的问题更是突出，如城市公共基础建设、环境卫生、市民幸福指数等等，而且在经济发展和城市管理建设方面，不同的地方政府采取
3、不同的措施推进城市发展和建设。但是如何对城市建设管理采取有效的绩效评估，这是摆在我国地方政府面前的一个重要问题。所以建立地方政府公共事件管理绩效评价体系，加强地方政府的绩效评价力度和透明度及其科学性刻不容缓。而且地方政府评价指标体系的建立是一个长期的、复杂的过程，也是地方政府绩效评估的重点和难点。但是，目前的政府绩效评价体系还没有形成一个全面、科学的研究体系，大多数的研究只是从单个方面的角度进行研究，而且评价的指标体系也是融入到政府管理的各个细节之中。而且，目前的研究没有将地方政府公共事业管理的绩效和政府的相关数据进行有效的分析和整合，使得设计出来的指标性可测性不是很强，所以绩效评价的标准也就
4、不是十分合理。针对上述情况，本文以地方政府的管理绩效评价体系为研究对象，在研究的过程中从地方政府绩效评价体系的现状开始分析，找出我国地方政府绩效评价体系存在的问题和不足，进一步找出影响绩效评价体系的因素，在此基础上针对实质性的问题，提出合理化的建议，为我国地方政府构建全面、高效的绩效评价体系提供一定的参考和借鉴价值。1.1.2 研究意义 通过对国内外学者研究成果的研究可知，很多学者已将城市绩效管理作为新形势下衡量政府管理有效性的指标，并展开了方方面面的研究。对于我国来说，相关学者的研究成果并不多，将平衡计分卡理论融入政府城市管理绩效评价的研究成果则更为稀缺，换句话说，现阶段，关于政府城市绩效管
5、理体系研究的理论体系和实践应用在我国仍十分少，因此，本课题的研究具有很强的现实意义。然而，当前我国很多地方政府在实施城市管理的过程中，存在着重建设、轻管理，重大规模发展、轻细节处理等诸多问题，管理不规范、效率低下等现象比比皆是。上述问题的产生与城市管理绩效评价体系不完善、绩效管理手段落后有着密切的关系。作为 MPA 专业的研究生，结合我国的具体国情，站在政府城市管理的角度，思考城市管理中绩效评价体系的构建，对于提升我国地方政府城市管理水平、管理效率有着一定的参考意义。而本课题采用平衡计分卡作为构建政府绩效管理考核的内涵，并进行深入研究，也能够达到提升本人专业研究水平的目标。绩效考核是衡量地区、
6、部门业务开展效率、能力的重要指标，在现代政府的城市管理中，应用绩效管理的思想能够有效提升政府的城市管理效率和管理质量。然而，选用合适的绩效管理模型，构建科学的绩效管理体制俨然成为了我国各地方政府城市管理中的重要课题。本文将平衡计分卡与地方政府城市管理结合在一起，通过理论和实践论述，探讨平衡计分卡在城市管理中的有效应用方式。平衡计分卡作为一种衡量管理方式有效性的考核体系，自诞生以来，便被广泛应用在企业管理中，并取得了良好的效果。目前，很多西方国家都将平衡计分卡理论引入了政府部门的城市管理中，并逐渐建立了较为成熟的理论和实践应用体系。然而，由于平衡计分卡理论在我国兴起和研究的时间较晚，我国地方政府
7、将其应用在城市管理中的比例较低，也没有形成具体的理论和实践应用体系，因此，在课题的研究中，以平衡计分卡思想作为我国地方政府城市管理绩效评价体系构建的核心内容，对其进行深入研究，为改善我国城市管理部门的绩效管理提供一些思路，具有重要的理论价值和现实意义。对地方政府如何进行有效合理的绩效考核，成为我国政府建设的主要问题，也是我国诸多学者比较关注的问题，虽然对方政府绩效研究起步比较晚，但是由于是社会关注的问题，所以目前的研究也是取得了积极的成效。然而，专注于政府在城市管理工作中专属绩效评价体系研究的理论性成果较为稀缺，采用平衡计分卡理论对政府城市管理水平进行衡量的成熟性理论体系更显得凤毛麟角。本文将
8、地方政府城市管理水平与平衡计分卡理论结合在一起，详细论述了平衡计分卡理论在我国城市管理绩效评价中的可行性和必要性，并提出了具体的理论管理模式，构建了具体的管理考核理论指标，不仅能够起到丰富平衡计分卡理论应用的目的，还能够为我国政府在城市管理中理论体系的完善提供一定的理论指导。因此，本文对地方政府绩效评估的研究具有很强的现实性。而且，本文在研究过程中，选取浙江省杭州市作为研究背景，对该市政府部分的城市管理工作绩效考核评价问题进行研究，对发现的问题采用平衡计分卡的模式进行整改，并为该市“量身打造”一套完成的平衡计分卡城市管理绩效评价体系。因此，课题的研究不仅具有很强的理论意义，还具有重大的现实指导
9、价值。1.2 国内外研究现状1.2.1 国外研究现状大多数国外学者的研究从体制、考核过程、评价方式等方面入手，详细分析了绩效考核在政府城市管理中的应用价值，也有很多学者对基于平衡计分卡的政府绩效管理模式进行了研究。Kaplan R.S 对平衡计分卡绩效管理理论的发展进行了梳理，他指出，该理论是由罗伯特.卡普兰教授和大卫.诺顿博士在1992 年发表的平衡计分卡-提升绩效的衡量方法一文中率先提出的。这两个学者将平衡记分卡的绩效管理分成四个部分，分别是内部流程、顾客、财务、学习和成长，由于其实效性，在上个世纪 90 年代得到了广泛的应用。David P Norton 在 1993 年发表的将平衡计分
10、卡付诸实践疑问中则继续丰富了 BSC的理论体系，揭示了平衡计分卡的指标必须与组织的战略紧密结合在一起，而这一理论为后期西方政府在城市管理中的具体应用奠定了基础。David Osborne等人通过对英、美等国政府在城市管理中的研究，指出：政府部门的绩效考核应满足政府的组织再造及流程再造服务，他们认为政府采用科学的绩效考核模式进行城市管理，能够使政府管理的水平得到不断优化。Shafritz 等人则认为：所有的国家、地区或相关的地方政府单位都可以将绩效考核政策应用在城市管理中，并通过不断的优化得出适应本地区城市管理的策略。Thomas 在公共决策中的公众参与一文中指出：公众参与政府的城市管理活动，能
11、够增加政府部门所指定政策的有效性，也能大大提升政府的城市管理效率。Carter, Neil, Klein 等人则认为：衡量政府绩效考核的评价指标和价值取向是多元化的，可以采用多种目标并存的方式对政府的城市管理绩效进行评估，从而根据不同的目标制定不同的绩效指标。1.2.2 国内研究现状关于绩效评价在政府城市管理中的研究，国内学者涉及的领域并不多，研究成果也比较有限。由于国外在该方面的研究成果较为显著，因此，很多国内学者将国内外城市管理对比的方式作为研究的切入点；或以特定的城市为对象，探讨绩效管理在政府城市管理中的应用价值等。杨宏山将北京市与美国巴尔迪摩市进行对比，阐述了数字化管理模式在北京城市管
12、理中的应用，并与巴尔迪摩市的“城市之星”模式进行对比，对两者的绩效管理效益进行了比较分析，指出：我国应充分借鉴国外发达城市的先进绩效管理案例，并创建出有中国特色的城市绩效管理体系。张钢将杭州的城市绩效管理与美国的桑尼维尔市的城市管理进行比较，经过分析比较得出地方政府在对两座城市绩效管理过程中的差异，并且指出杭州在城市绩效管理方面与桑尼维尔市还存在一定的差距，我国应该吸取国外城市管理绩效的先进经验。张媛将郑州作为研究对象，分析郑州城市管理绩效方面存在的问题，针对郑州城市管理存在的实际问题，提出了城市管理要明确“法制、指标、考核、绩效”等一体的绩效评价体系，对我国其它城市的绩效管理和评估具有实质性
13、的借鉴意义。刘坚则是选择湖南的株洲作为研究对象，采用平衡记分卡的理论对株洲的城市管理实际绩效进行评估和分析，以此来探索在新的社会背景下如何有效的构建城市管理绩效评估体系。整个体系不仅包括平衡记分卡的四大指标，而且对单项目标也进行了评估，最后，在研究的基础上，肯定了平衡记分卡在株洲城市管理过程中的积极作用。这些研究为本课题的研究提供了有益的参考价值和借鉴意义。1.2.3 研究评述通过对国内外学者研究成果的研究可知，很多学者已将城市绩效管理作为新形势下衡量政府管理有效性的指标，并展开了方方面面的研究。对于我国来说，相关学者的研究成果并不多，将平衡计分卡理论融入政府城市管理绩效评价的研究成果则更为稀
14、缺，换句话说，现阶段，关于政府城市绩效管理体系研究的理论体系和实践应用在我国仍十分少，因此，本课题的研究具有很强的现实意义。1.3 研究思路和方法1.3.1 研究思路首先，本文对地方政府城市管理绩效评价体系研究的背景和意义进行简要的阐述和分析，指出政府城市管理绩效评价的出现是社会发展到一定程度才出现的；再对政府城市管理绩效评价的理论和意义进行梳理和分析，指出国外的研究成果比国内的成果相对要多，而且要早些，在理论的指导下，本文以杭州政府的城市管理绩效作为实际研究对象，在实际研究的过程中分析，杭州政府在城市管理绩效方面存在的问题，针对城市管理中存在的实际问题，提出合理化的建议和措施，希望对杭州城市
15、管理绩效能产生一定的借鉴意义。同时，通过对杭州城市管理的研究，为我国其它城市绩效管理提供借鉴和参考。1.3.2 研究方法首先本文从地方政府城市管理绩效评价体系的背景和意义出发，在平衡记分卡理论的指导下，分析我国地方政府在城市绩效管理方面取得的积极成效。最后是研究地方政府城市管理在今后发展中如何更加有效的发展，以及需要学习改进的地方。研究的方法：从图书馆的文献以及一些访谈中了解研究地方政府城市管理绩效评价体系的情况利用网络和信息化技术收集有关地方政府城市管理绩效评价体系的资料与指导老师进行交流沟通，在老师的帮助下进行仔细深入的研究对杭州城市管理的绩效进行考察，访问运用专业知识对问题进行具体分析1
16、.4 研究内容与创新1.4.1 研究内容本文的研究内容主要包含以下几方面：第一，对地方政府城市管理绩效评价体系的背景、意义、主要内容等进行阐述，采用文献查阅法、理论分析法对论文的写作框架进行定位。第二，对论文研究中所涉及的理论依据进行论述。主要包含城市管理绩效评估理论、平衡计分卡理论、绩效的概念等。该部分的研究中，主要采用文献查阅法、归纳法、理论分析法进行研究。第三，在理论的指导下，对杭州地方政府的城市管理绩效评估进行现状分析，找出存在的问题，并分析平衡计分卡在杭州市城市管理绩效评估中的应用。该部分主要采用对比分析法和归纳法进行论述。第四，为杭州市构建一套具体的平衡计分卡城市管理绩效评价体系，
17、并对应用的效益进行分析，该部分主要采用系统分析法进行。第五，对平衡计分卡应用于杭州市城市管理绩效评价进行现实效益分析，该部分主要对绩效评价指标，权重计算及分析，绩效评估结果分析进行现实效益分析，主要采用系统分析法。最后，在分析的基础上对全文进行总结性的分析和总结，对以后的研究进行进一步的梳理和展望。1.4.2 可能创新本文创新点主要体现在，首先，杭州作为浙江的省会，在研究的对象上具有一定的独特性和新颖性。以杭州市为例研究平衡计分卡的地方政府城市管理绩效评价体系能够给我国其它城市的省份省会城市提供一定的借鉴意义，而且对杭州城市管理绩效的研究本身不是很多，这就给本课题的研究提供了巨大的研究空间；同
18、时，在理论方面，本文在总结国内外的研究过程中形成了一些自己的管理和论述，虽然不够深入，但是却具有一定的新颖和创新；再次，在研究的方法上，本文采用实证研究调查，实地考察，等多种方法进行研究，也具有一定的可行性和新颖性。第 2 章 相关的理论综述2.1 绩效的界定绩效，从现代管理学的角度出发，是指组织和个人通过一定的目标所期望的结果。是组织为实现目标对实际工作过程进行的评价。绩效主要包括组织绩效和个人绩效两个部分。个人的绩效是为了保证组织绩效的顺利实现。组织按照既定的目标，把任务一层层的分解到具体的个人中去，当个人的绩效达到了组织的要求，这个时候组织的绩效也就实现了。绩效主要应用在现代企业管理和公
19、共组织管理的过程中，指主体投入和产出的比，是一个具有多元目标在内的概念。现代企业为了不断的适应现代社会发展和市场竞争的需要，积极的采取绩效管理方式，在很大程度上促进了企业的绩效提高和企业市场竞争力的提高。本文主要是对政府的城市管理进行绩效分析和研究，即是指公共组织的绩效管理模式和评价标准。绩效管理是所有人力资源管理和企业管理中最难做到的，它在实际操作过程中很复杂。绩效管理的对象是人，人和机器最大的区别是，人有思想、有情绪，会产生业绩的波动。所以，对人的投资有两大特征，第一风险大，第二收益高。正因为绩效管理的对象特征。绩效对社会和企业的发展具有非常重要的作用。因为不管是企业还是地方政府，工作或者
20、管理的程度如何，总是要通过一定的方式表现出来，绩效评估正好达到了这样的要求。绩效评估的最终是为了既定目标的完成，它实际上是一种极为有效的现代企业管理方法，不断的促进管理过程的完善。对过程的评估也是为了企业在实际的发展中处于行业的领先地位，政府的绩效评估也是为了促进政府自身在城市管理中不断的完善管理方法和理念。绩效管理把企业或者是地方政府的中长期目标进行一层层分解细化，这样不仅有利于总体目标的实现，而且能够让目标在实现的过程中不断提高企业员工是整体素质和工作能力，政府也是如此。而且绩效评估本身就是一个针对实际中的目标进行不断调整的过程，包括绩效目标的设定、执行、达到的效果等等。这也是一个不断发现
21、问题、分析问题、针对问题进行改进的过程。因此，我们不能简单是把绩效评估看成是对利益的分配，而是在利益分配的过程中不断促进员工自身和企业共同的成长，通过评估，发现彼此之间的问题，从而能够取长补短，不断完善自身的发展，最后达到企业和员工的双赢。由于绩效是对企业或者地方政府的评估，所以绩效的特点和企业及地方政府的构成是分不开的。首先，绩效具有多因性，主要是指员工的绩效主要是受到公司多方面的影响。如个人在公司的职位高低，员工的积极性如何，员工的个人智力、技能和教育水平以及个人在公司发展的机会如何，同时还包括整个公司在市场中的竞争力如何，公司的规模和发展理念如何，这些都不同程度的影响到员工的绩效。多维性
22、是绩效的另外一个特点，主要是指要从多方面和不同的角度对员工进行绩效评估。不仅要考虑员工在工作时的态度，还要考虑员工在实际过程中完成的指标数和完成的质量合不合格。是否在工作的过程中服从上级的安排，能否和其它部门的员工进行积极有效的合作，这些都是多维性要考虑的因素。再次，绩效具有动态性的特点，由于绩效评估是对员工或者企业实际的工作进行评价，而在实际的工作中企业发展和员工的工作总是随着环境和条件发生变化，因此绩效也会不断的发生变化。影响绩效的主要因素有企业发展的整体环境、内部条件和激励员工的机制、员工技能。员工技能是员工在企业中的核心竞争力，通过不断的学习可以得到提高；企业发展的外部环境是指企业和个
23、人发展过程中不能控制的因素，包括整体行业发展的政策支持和导向及企业在市场中的竞争力；内部条件是指企业发展所需要的各种资源和企业自身发展的实力及员工的整体素质；激励机制是指企业或者地方政府为了达到自己设定的目标，通过有效的手段或者方法，提高员工的工作激情和态度，从而达到提高整个企业或者政府工作效率的目的。在影响绩效评估的因素中，只有激励机制是最具开发潜能的。员工的积极性和潜能是具有很大提升空间的，提高他们的积极性，就会让企业在市场运营中达到理想中的效果和状态，从而轻易的战胜自己的竞争对手。所以，企业或者是政府要通过积极有效的方法和措施，不断的提高员工的积极性和主动性，从而达到提高整体效益的目标。
24、因此，政府可以利用绩效管理的这些因素，在实际工作中激励工作人员的积极性，从而提高政府的整体管理水平。2.2 城市管理绩效评估理论城市管理最早是由西方经济管理学者泰罗在在 20 世纪初提出的。 中国城市知识辞典将城市管理定义为：“是对人们所从事的社会、经济、思想、文化活动组织协调控制的总和，是一个城市运行的复杂系统。 ”我国一般认为城市管理是指地方政府对城市的管理。具体是指对方政府按照既定的目标和国家的政策方针，采用一定的方法和原则对城市进行有计划、有组织的活动。尤其在我国经济转型的过程中，城市政府在城市管理中的主导地位是不会动摇和改变的，因为城市政府是我国经济转型改革的主要参与者和领导者及决策
25、者，是推动我国经济建设发展不可缺少的职能部门。城市管理是地方政府在统筹各个部门和社会组织对整个城市的建设进行管理。既要兼顾社会企业和其它组织的利益，也要兼顾改城市市民的利益。在国家政策范围之内，对城市进行可持续、长期的发展和规划的过程。城市政府管理自身具有双重性，要求政府的管理以提高整个城市的综合效益和市民的个人效益为主。要求以最小的投入获得最大的效益。在管理的过程中要求，规范管理、提高服务。但是政府管理不同于企业管理，它是对整个社会的公共事务管理，首先追求的是社会效益。管理学的原理指出：一个合理的政府就是既有效率又有效益的政府。所以说，政府管理是对社会、经济、规划、公共设施、生态环境等一系列
26、活动的管理。广义的城市管理，包括城市的社会、经济、文化、等各个方面。具体来讲分为城市公共基础设施的建设和开发，包括城市卫生、园林、市政等等；还有就是对城市的市民管理，包括社区建设、市民管理和社会价值观导向；最后就是指整个城市的经济发展建设，招商引资、道路建设、工业发展等等。在城市管理理论方面，美国的城市管理学发展的比较早，也比较成熟和迅速，所以产生了不同的学术流派和理论观点。美国加州大学关于城市管理方面的教授孔兹在城市社会学理论和方法一书中将城市管理分为六个学派，分别是：管理方法学派，这个学派认为城市管理是运用各个各样科学的管理方法对城市进行有效的管理，强调方法和管理的科学性；管理经验学派，认
27、为城市管理的好坏和管理者的的经验积累有直接的关系，管理者的经验越是丰富，城市管理就会越好；行为学派，认为城市管理应该从人性的角度出发，把激励管理人员和市民的自觉性放在重要的位置；社会学派，认为城市是社会体系中的一个重要组成部分，是人类社会发展不可缺少的，它的管理与社会存在的发展有密切的联系，所以要考虑城市管理与社会之间的关系，以此为突破口，加强城市管理；决策学派，认为城市管理的关键在于管理者的决策，决策越好，城市管理就会越好，反之，就会适得其反；数量学派，该学派认为可以通过数学的方法，把城市的管理以数量的形式计算出来。我国对城市管理方面的研究也取得了一定的成就。就目前的研究来看，国内的学者根据
28、不同的研究方法和理论基础把城市管理分为三个类别：从行政管理的角度出发，把城市管理定义为对城市的行政管理，主要包括对城市的经济建设、文化发展、产业转型升级、公共基础设施等等；按照政府的职能划分，把城市管理分为各个部门的管理，包括政府的职能建设、公共服务、决策组织等等；从政策角度出发，主要是指城市在管理过程中的政策导向、机制建设等等。改革开放以来，特别是 21 世纪以来，我国城市建设的步伐不断加快，城市建筑垃圾、污水等给城市管理带来了越来越多的挑战，所以加强城市管理不仅是时代的需要，更是人民的需要。与此同时，要发挥政府之外的其它组织也参与到城市管理当中来，共同管理城市。因此，我们可以将城市管理定义
29、为：城市管理是以地方政府为主导的，社会其它组织积极参与的，对城市的各个方面进行监督管理的过程。综上所述，从城市管理的实际和理论来看，城市管理是一个复杂的管理过程，它包括城市的自然管理、社会管理、经济管理、建设管理及多方面的管理。涉及到城市的方方面面，是多层次，多角度、多系统的复杂的管理活动。政府绩效评估作为公共管理的重要内容，承担着增加政府责任、提高政府办事效率的重要任务。而且，随着我国政府自身建设的不断加强，政府的绩效评估受到社会各界的重视，因为绩效评估能够有效合理的对政府进行监督、提高政府在公众心目中的形象。但是，我国地方政府的绩效研究起步比较晚，在理论和实践中结合的程度不高，而且对政府绩效评估的体系也还没有得到长期的发展。因此，加强和完善我国地方政府的绩效评估，建立合理有效的综合评估体系，使用科学和合理的评估技术和方法等是今后地方政府加强城市管理的
