1、12008 年国家体育总局体育哲学社会科学研究项目（1236SS08054 ）我国公共体育场馆改制的理论与实践研究项目负责人： 张 宏 副教授项目承担单位：广州体育学院项目批准号： 1236SS08054项目类别： 一般项目课题组成员： 范振国 方 港 周良君任成阁 黎玉洁 樊文锋钟赋春完成时间：2009 年 9 月 30 日2前 言我国有大量的事业单位建制的公共体育场馆，这些场馆需不需要改制，可不可以改制，如何改制，改制后会不会出问题，这是一直摆在体育行政管理部门和体育理论工作者面前的难题，长期以来，并没有一个系统的理论研究和一个有说服力的答案。随着我国经济体制和政治体制改革的不断深化，特别
2、是 2006 年在全国开始实施的事业单位分类改革，部分公共体育场馆被划为需要转企改制的事业单位后，摆在体育工作者面前的不再是公共体育场馆可不可以改制、需不需要改制，而是如何改制、如何顺利过渡的问题。而且，实践已经在进行，而理论并没有给予足够的应答和支撑。本课题正是在这一社会背景下，选择我国公共体育场馆改制作为研究内容，希冀建立一套较为完整的公共体育场馆改制理论，以指导实践。本课题主要采用文献资料法、逻辑分析法、实地考查法、访谈法和个案研究法，分五个部分展开研究和论述。第一部分是我国体育场馆经营管理模式的现状及其发展趋势研究，分别归纳总结了我国体育场馆建设模式和运营模式的现状及发展趋势，提出了体
3、育场馆建设中的产权多元化投资和运营中的现代企业管理、私人管理的发展趋势，引出了公共体育场馆改制的概念。第二部分是我国公共体育场馆改制的概念、必要性和可行性研究，第一次在我国体育文献中明确提出了公共体育场馆改制的概念及其内涵，即指将我国公共体育场馆的事业单位性质转变为企业性质，将全资国有产权转变为多元化产权。从实践的需要和宏观政策取向的需要两个方面论证了改制的必要性，从理论上、实践上和操作上三个方面论证了改制的可行性，第一次提出了分类分级改制的概念。第三部分是我国公共体育场馆改制的模式、操作流程和关键点，这是本研究的核心部分。在细化了改制模式类型的基础上，建立了场馆分类（自变量）与模式分级（因变
4、量）之间的对应关系，从而明确了什么类型的场馆该用什么类型的改制模式。然后，从规范性研究的角度，分别对初级、中级、高级三种改制模式提出了具体的操作流程。梳理和归纳了可能影响我国公共体育场馆改制的五个方面的关键问题，从理论上分别对它们进行了剖析和应答，其中，前三个问题主要涉及到的是中级改制，即事业单位转企；后两个问题主要涉及到的是高级改制，即产权多元化改造。第四部分是我国公共体育场馆改制政策的研究。改制工作比较复杂，不可能单兵突进，必须有一套比较完善的、与之相配套的改制政策作为前提和辅助，否则改制不可能成功。3本部分主要从规范性研究的角度，结合深圳市属公共体育场馆改制实践中出现的问题及其对政策的需
5、求，提出了我国公共体育场馆改制应该制定的六个方面的相关政策内容。第五部分是深圳市公共体育场馆改制的个案研究和启示，这属于实践部分。深圳市属四个公共体育场馆于 2007 年进行了企业化改制，即本课题所归纳的中级改制。课题组先后两次前往深圳调研，并分别与深圳市体育局、场馆经营者进行了座谈，得到了大量真实的第一手资料。在总结了深圳市公共体育场馆改制的流程、效果、存在问题的基础上，运用课题前几个部分的相关理论成果，剖析了问题产生的根源以及给我们今后工作的启示和建议。本课题研究的主要创新之处有：第一次明确提出了公共体育场馆改制的概念及其内涵；第一次提出了分类分级改制的概念，建立了场馆分类（自变量）与模式
6、分级（因变量）之间的对应关系；第一次比较完整地提出了不同改制模式的具体操作流程和操作实务；第一次比较完整地构建了我国公共体育场馆改制的相关配套政策体系。4目 录第一部分 我国体育场馆经营管理模式的现状及其发展趋势第二部分 我国公共体育场馆改制的概念、必要性和可行性第三部分 我国公共体育场馆改制的模式、操作流程和关键点第四部分 我国公共体育场馆改制政策的研究 第五部分 深圳市公共体育场馆改制的个案研究和启示5第一部分 我国体育场馆经营管理模式的现状及其发展趋势体育场馆经营管理模式是指在体育场馆经营管理过程中固化下来的一套标准形式和操作方法。 1不同类型的体育场馆其采用的经营管理模式不尽相同，每个
7、场馆应根据自身的特点选择适合自己的经营管理模式。体育场馆经营管理模式按照不同阶段又可分为：体育场馆建设阶段的建设模式和建成后运营阶段的运营模式。1 体育场馆建设模式按照投资主体来划分，由政府投资建设的体育场馆属于国有体育场馆；由企业、社团或个人投资建设的体育场馆属于私有体育场馆；由政府和社会(包括企业、社团、个人)共同投资建设的体育场馆属于合资体育场馆。1.1 国有体育场馆长期以来，国内外体育场馆，特别是大型体育场馆的前期投资大部分都是中央和地方政府投资，这是因为修建体育场馆被视为政府的一项责任和义务，是对纳税人生活权利的尊重和保护。另外，大型体育场馆属基础性投资，具有投资规模大，回收期长的特
8、点，较难吸引社会和个人资金。 2国外国有体育场馆投资建设的程序通常是：由政府体育管理职能部门或国家奥委会按照城市建设规划，提出总体发展设想和体育设施技术标准，经议会或政府讨论通过后，列入政府财政预算，由各级政府分层负责建设。中央政府一般负责重点体育场馆建设，如奥林匹克中心的建设；地方公共体育场馆建设，以地方政府为主投资，中央政府酌情资助。21.2 私有体育场馆以经济学视角，私有体育场馆提供的是私人物品，具有排他性和竞争性，它所提供的体育产品具有较好的市场购买力，可以通过市场自由定价收费，从而获取利润，因此，社会6资本愿意投资建设私有体育场馆。另外，从政府角度来讲，因为政府的财政投入毕竟有限，不
9、能满足公民增长迅速的大众体育和体育竞赛表演的需求，所以也愿意看到社团、企业和个人投资建设体育场馆。为此，政府在建设资金补贴、贷款、税收、经营权限和土地征用等方面给予了很多优惠政策，如西班牙政府规定，凡公司、企业或个人在市政规划内投资修建的体育场馆项目均给予投资额 20%的资助；德国政府则提供优惠的土地价格；意大利对私人修建场馆给予土地无偿使用权。 2这些相关政策措施较大地调动了私有体育场馆建设的积极性。1.3 合资体育场馆多元化投融资模式国内外近年来出现了体育场馆投资结构多元化的趋势，特别是大型体育场馆，投资巨大，且建成后的运营风险较大，政府很难独立完成，随着大型的合资体育场馆越来越多，社会资
10、本以及私人资本积极参与到场馆建设中。比如悉尼奥运会主会场，在总共 6.15 亿澳元的预算投资中，政府、企业、个人分别为 1.2 亿、2.1 亿、2.8 亿。 2在前文所述的积极鼓励社会资本参与的西班牙、德国、意大利三个国家，合资体育场馆均占有一定比例，德国有些州市已达 40%。我国新建的一些大型体育场馆也开始尝试投资结构多元化的建设模式，如包括北京奥运会主会场国家体育场“鸟巢”在内的许多奥运场馆的建设。大型体育场馆多元化投融资模式中，具有代表性的有 BOT 模式、TOT 模式和 PPP 模式。BOT 是英文 Build-Operate-Transfer 的缩写，意即建设-经营-转让，它适用于新
11、建场馆。TOT 是英文 Transfer-Operate-Transfer 的缩写，意即转让-运营-转让，它适用于已建成的国有体育场馆，可以通过 TOT 模式进行产权多元化的改制，它适用于新建场馆。2 体育场馆运营模式长久以来，政府对体育场馆一般采用直接管理的方式，但随着场馆的不断增多，管理不善、经营乏术、经费不足、利用率不高、设备年久失修等问题，越来越成为困扰政府的一件头疼事，因而，各国政府不约而同地采取了针对体育场馆管理体制的改革。按照不同分类标准，体育场馆运营模式也不同。按照经营者的不同，可分为政府管理、体育行政部门管理、法人管理、私人管理；按照资金来源的不同，可分为全额预算、差额预算、
12、自收自支；按照单位性质的不同，可分为事业单位、企业单位。常见的运营模式有以下几种：2.1 全额预算管理一般由政府的体育行政部门进行管理，场馆的一切运营费用和维护费用由政府财政经费全额支出。目前，一些西方发达国家以及我国经济还发达地区，如西藏、青海、新疆等7地的公共体育场馆采用此种管理方式。 22.2 差额预算管理一般由政府的体育行政部门进行管理，实行场馆设备维修费、设备购置费和人员经费等定项补助的差额预算管理，少数实行以收抵支定额补助的差额预算管理。 2目前，我国大部分公共体育场馆采用此种管理模式。比如香港小西湾运动场，香港政府每年的差额补贴占维持费的 70%。2.3 承包与租赁政府拥有场馆所
13、有权，通过招标、谈判、协商、签订合同等手段，将场馆的管理权和经营权在一定时间内移交给某一公司、社团或个人全权管理，场馆运作经费自收自支。移交的常用方式有承包或租赁。政府对场馆的承包方和租赁方一般会有比较具体的、明确的条件和要求，如体育场馆的保养、维修、开放时间、收费价格、资产保值增值等。目前，国外较多大型体育场馆采用类似管理方式，他们称之为“托管” 。承包与租赁，虽然两者在两权分离等方面具有共同点和兼容性，但它们是两种不同的经营方式，在某些方面仍有所区别。首先，两者的对象不同。承包经营是以一定的经营任务为标的，对象是经营成果；租赁经营则是以资产使用权的转移及场馆的经营管理权为标的，对象是资产。
14、第二，两者对外开展业务的名义不同。承包合同是一方以另一方的名义从事经营活动，并交纳一定的承包费用；租赁合同一般是一方租赁另一方的场地以自己的名义进行经营活动，并交纳一定的租赁费用。第三，承包者和租赁者所拥有的权利和承担的风险大小不同。承包的经营者权利相对较小，风险也较小；租赁的经营者权利相对较大，风险也较大。 2.4 现代企业管理按照现代企业制度改造公共体育场馆，把场馆从过去政府体育部门的附属物改造为现代体育企业。按照现代企业模式进行管理的体育场馆应该是：产权关系明晰，场馆所有权属于出资者，场馆拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，场馆是享有民事权利、承担民事责任的法人实体；场馆以
15、其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏；出资者按其投入场馆的资本额享受所有者的权益(包括资产受益权、重大决策权等)，同时以投入场馆的资本额为限对场馆的债务承担有限责任；场馆在国家的宏观调控下，按照市场需求自主组织经营，以提高经济效益、劳动效率和实现资产保值增值为目的；场馆实行权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制。 383 我国体育场馆经营管理模式的现状及发展趋势3.1 我国体育场馆建设与运营模式的现状3.1.1 我国体育场馆建设模式现状我国体育场馆长期以来是以各级政府投资建设为主，包括很多单位体育场馆(如学校、企事业单位)也是政府投资建设，越来越多的场馆的建设与维护给政府增加了很
16、大的财政负担。目前在一些市场经济比较发达的地区，已经开始尝试大型体育场馆多元化投融资建设的模式，BOT 模式、TOT 模式、PPP 模式建设的场馆将越来越多。3.1.2 我国体育场馆运营模式现状目前我国体育场馆经营管理中，全额预算管理的场馆越来越少，差额预算管理的场馆占了大部分比例，另外，采用承包和租赁模式管理的场馆越来越多，更有利于调动经营积极性，经营效益明显提高，实现了由行政管理型向经营管理型的转变。在一些市场经济比较发达的地区，开始尝试公共体育场馆改制，将场馆由事业单位改为企业，从国有产权改为多元化产权，按照现代企业模式经营管理公共体育场馆。3.1.3 “事业单位建制、企业化管理”模式与
17、国外体育场馆相比，我国公共体育场馆在经营管理中还有一个明显的特征就是：很多场馆采用“事业单位建制、企业化管理”模式。 “事业单位建制，企业化管理”模式，是指公共体育场馆对外保持事业单位性质不变，享受政府一定的财政拨款，政府行政部门对场馆拥有一定管理权限，决定着经济指标、领导任命、人事调动等重大问题，场馆工作人员是行政事业单位编制；对内实行企业化管理，明确经济效益目标，给场馆更大的自主经营权和用人自主权，自收自支、自负盈亏，按企业模式建立管理组织机构。在场馆的外部性质还不能变的情况下，只有实行内部企业化改革，才能把场馆从原有事业单位管理机制中解放出来。通过企业化管理，调动公共体育场馆经营者的积极
18、性，促使场馆积极参与社会市场竞争，提高场馆的经营管理水平，从而取得较好的经济效益，减轻政府的财政负担。应该说， “事业单位建制，企业化管理”是我国公共体育场馆从事业单位的行政管理型模式向现代企业管理的经营管理型模式转变的“过渡阶段” ，是一个“折中”方案，有它的历史局限性，这种模式必将会随着我国事业单位改革的不断深入而退出历史舞台。3.2 我国体育场馆建设与运营模式的发展趋势3.2.1 在体育场馆建设上逐步由政府投资向多元化投资转变随着我国市场经济的不断深入，政府的投资政策会更加宽松自由，可以预见，会有越来越多的社会资本允许进入体育场馆业；另外，随着体育场馆经济效益的不断提高，也会9有越来越多
19、的社会资本愿意进入体育场馆业。今后，政府应将有限的资金更多地投入到社区的、公益性的体育场馆建设上；大型的、标志性的体育场馆建设应积极吸引社会资本，采用多元化投融资策略，以减少政府的财政负担；对于有市场潜力的，经济效益好的专用体育场馆，如高尔夫球场、保龄球馆、健身健美场馆、羽毛球馆、网球场馆则完全由社会资本投入建设。3.2.2 在体育场馆运营上逐步由行政管理向现代企业管理、私人化管理转变虽然传统上体育场馆是由政府所有和管理，但是情况在变化，随着公共体育场馆的多元化投融资模式的出现，为专门的体育企业和私人介入场馆管理提供了更多的可能。如果场馆有了严重问题或者无法实现管理者的期望，需要考虑的是换一个
20、管理机构，而不是调换内部的人员，那么可以考虑选择代表社会力量的、更专业化的体育企业和私人管理，它们往往能够提高效率，避免官僚体制影响，能够完全独立地以市场为导向，向顾客提供更完善的服务，最终减少或消除经营赤字，降低政府的财政负担。 4美国已在过去的 20 多年实践证明,体育场馆的管理将走“私人化”模式。在 1975 年，美国的 Louisiana Superdome 体育馆开始由私人承包，取得了良好的效果。Kansas.sState Expo Center，从1987 年私人承包以来,实现了每年赢利突破 1 亿美元的良好业绩。The West Palm Beach Auditorium 原是美
21、国政府经营的场馆，常处于亏损状态，然后进行私人化管理，在第一年财政赤字就减少 531878 美元。 4所以，现代企业管理和私人化管理也将是今后我国公共体育场馆经营管理模式的发展趋势。3.2.3 公共体育场馆的改制目前，我国公共体育场馆在单位性质上一般属于事业单位建制，在产权上一般属于全资国有。公共体育场馆改制，就是指将我国公共体育场馆的事业单位性质转变为企业性质，将全资国有产权转变为多元化产权，最终建立现代企业模式对场馆进行经营管理。我国公共体育场馆改制存在两个基本动因：一是实践的需要。公共体育场馆属于事业单位，带有较浓厚的公益性色彩，除了投资金额较大外，日常维护、成本折旧等都是一笔不小的开支
22、，使政府财政背上了较沉重的负担。虽然，我国公共体育场馆在经营管理实践中也进行了一系列的改革和探索，比如在目标设置上努力实现经济效益和社会效益的平衡，在运行机制上采用事业单位的建制、企业化的运作方式，在管理方式上采用差额拨款、统收统支，在经营模式上采用承包、租赁经营等，但由于遭遇单位性质和产权制度的体制性障碍，公共体育场馆经营管理不善，效率低下，利用率低，不能调动经营者积极性，机构臃肿，人浮于事的现象仍然积重难返。所以政府对公共体育场馆有着较强的改制动力。10二是宏观政策取向的需要。2006 年，国务院下发了关于事业单位分类及相关改革的试点方案 ，将我国目前的事业单位分为三大类：监督管理类、经营
23、服务类和公共服务类，事业单位改革总的思路是：将监督管理类改为行政序列，将经营服务类改为企业，将公共服务类再分为三种：公益型、准经营型和经营型，公益型保留事业单位性质，经费由同级财政保障；准经营型和经营型一般也要改为企业，准经营型鼓励社会力量加入，可部分实现市场配置，财政部分投入；经营型主要由社会力量做，经费自理。我国体育系统现存大量的事业单位，其中很大一部分是公共体育场馆，按照上述分类，我国公共体育场馆大部分属于公共服务类中的准经营型和经营型事业单位，按照国家的相关政策，它们中的大部分都需要进行企业化和产权多元化改制，这是国家的宏观政策取向，是大势所趋。参考文献：1 杨远波著体育场馆经营管理M 成都：西南财经大学出版社 .2006 年 10 月第 1 版.2 余惠清，张宏浅析大型体育场馆经营与管理J 广州体育学院学报 .2002,（3）.3 郭惠平. 公共体育场经营承包责任制的局限与突破J天津体育学院学报.2006,(2).4 伯尼帕克豪斯著体育管理学基础与应用M北京：清华大学出版社.2003 年 11月第 1 版.5 赵钢、雷厉主编体育场馆经营管理概论 M北京：北京体育大学出版社.2007 年 9月第 1 版.6 陈融主编体育设施与管理M 北京：高等教育出版社 .2004 年 6 月第 1 版.
