1、1吉安市“十三五”“多规合一”思路研究报告吉安市社会科学界联合会课题组2015年 9月2课题组长：范川 任建瑞 贺志海成 员：李厚生 刘文胜 刘建平 李宇 李菱万春波 王志刚3目 录第 一章 序言 .6第 二章 背景由来：“多规合一”意义何在？ .6一、 “多规 ”同时存在，矛盾突出 .6二、 “多规 合一” 的内涵与意 义 .8第 三章 试点探索：“多规合一”路径分析 .10一、发展阶段 .13二、典型代表 .16三、成效评价 .17第 四章 现状分析：吉安离“多规合一”有多远？ .20一、盘点吉安现有各类规划 .23二、吉安“多规合一 ”进展情况 .27三、吉安“多规合一 ”制约因素 .2
2、8第 五章 对策建议：“十三五”期间“多规合一”思路 .27一、 “十三五 ”期间“多规合一”总体要求 .28二、优化主体功能区空间布局 .29三、全面推进“多规 合一” 规划编制 .35四、搭建“多规合一 ”信息平台 .48五、提高项目行政审批服务效率 .49六、建立“多规合一 ”推进保障机制 .534吉安市“十三五” “多规合一”思路研究报告摘 要：推进多规合一成为“十三五 ”以及未来我国各项空间规划编制的重要导向。国家和各部委先后出台政策，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和 “多规合一 ”。吉安市委、市政府对推进“多规合一” 工作也提出了明确要求
3、，列入全面深化改革和政府行政审批制度改革的重要内容之一。但总体来说，吉安市的“多规合一” 仍处在初步探索阶段。为指导“ 十三五” 期间“多规合一”工作，根据吉安市“十三五” 规 划编制工作方案 和吉安市 “十三五”规划重大前期研究课题任务分工，由吉安市城乡规划建设局、吉安市社联牵头，市发改委、市国土资源局、市环保局等参与，负责吉安市“十三五”“ 多规 合一”思路研究课题。本课题在梳理“多规 合一” 政策背景和实 践探索的基础上，对吉安市“多 规合一” 的 现状和存在问题进 行了分析，并结合当前国家和省对“ 多规合一 ”的指导性要求，对 吉安市“十三五”“多规合一” 的推 进 工作提出了可行性的
4、思路和建议。序言部分简要说明了课题研究的由来和推进“多规合一” 的重要意义。第二部分为背景由来。介绍了我国“多规” 同时存在、矛盾突出的现状，界定了目前“多规合一” 的内涵，分析了 “多规合一”推进的重要意义，认为“ 多规合一” 的本质 是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调。第三部分为试点探索。对我国当前“多规合一” 试点探索情况5进行了简要总结，重点对其工作路径进行了分析。认为我国“多规合一”试 点探索经历 了理念探索、地方政府自发实践、国家推动三个主要阶段理念探索期主要特点是理念先行，应者寥寥，地方政府自发实践期主要特点是自下而上，先行先试，国家推动期主
5、要特点是自上而下，部门联动；选取了上海、重庆、广州、厦门等城市作为典型代表，分析了上海以政府部门合并为主要特点、重庆市以部门统筹协调为主要特点、广州市以市区联动推进为主要特点、厦门市以部门并联审批为主要特点的“多规格一” 差异化实践探索以及具体的工作路径；对试点探索的主要成效进行了总结，认为其取得的突出成效，包括：一是协调了规划之间冲突，二是合理配置了土地资源，三是保障了重大项目用地，四是实现了信息数据共享，五是提升了行政审批效率；同时也分析了其工作局限性，一是重协调，轻统领；二是重土地，轻全面；三是重近期，轻长远。第四部分现状分析。重点分析了吉安市现有各类规划编制与衔接协调工作与“ 多规合一
6、” 之间的差距和不足。在逐一 盘点吉安市国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态保护规划、其他相关规划等现有各类规划的基本情况的基础上，介绍了吉安“ 多规合一” 工作开展的 进展情况，并客观评价了吉安“多 规合一” 的制 约因素，认为吉安市在 “多规合一”进程上并未占据较高起点，市本级没有列入国家和省级试点；另一方面，吉安县虽然列入省级试点，但目前进展不快。具体体现在四个方面，一是政策支撑层面，吉安市没有进入上级试点行列；二是政府推动层面，高位推动的工作机制尚未形成；三是技术操作层面，规划之间内容指标差异较多；四是行政审批层面，规划信息平台建设比较滞后。6第五部分对策建议。对吉
7、安市“十三五” 期间“多规合一”工作提出了思路和建议。认为“多规合一” 在 “十三五”期间将成为所有市、县的“ 必选动作 ”，全面推进，而不仅 是停留在试点层面。关于“十三五 ”期间“多规合一”总体要求，提出了以 “规划引领、平台整合、整体实施、分段推进”为 基本路线，实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六大要素 ”在 “一张图”上有机统 一，从技术规范、规划内容和实施措施方面将“ 目标” 、“指标”和“坐标”三者协调一致的指导思想；强调了统一工作部署、统一进度安排、统一技术标准的工作要求，按照两级管控体系，形成“三区五线” 全域覆盖的一级控制体系，
8、“一区四线 ”的二级控制体系；明确了政府 组织、部门协同，全域管控、底线思维，消除差异，提升效率的“工作原则” 。关于优化主体功能区空间布局，提出了以编制和实施吉安市国土空间开发与保护分区规划为契机，细化和落实全国主体功能区规划和江西省主体功能区规划要求。根据各地资源环境承载能力、主体功能定位、未来空间开发强度和发展潜力，将全市国土空间划分为城镇发展区、农业生产区、生态建设区和禁止开发区四类域，明确各类区域的发展方向、建设任务和管制原则，实施分类引导管制措施，实行分类管理区域政策。关于全面推进“多规 合一” 规划编制，提出了 “五个统一”的具体工作路径。一是统一规划衔接基础。包括统一规划期限、
9、统一基础空间数据、统一建设用地分类标准。二是统一城市发展目标、定位和规模。包括统一城乡发展目标，统一城乡建设用地规模。三是统一空间管控指标体系。详细阐述了两级空间管控指7标体系，一级管控体系着力于全域管控；二级管控体系着力于城镇建设用地管控。一级管控体系，即形成“三区五线” 全域覆盖的控制体系，科学划定禁建区、适建区、限建区等“三区” ，科学划定城镇建设用地边界、城镇开发边界、重点项目建设控制线、永久基本农田控制线、生态控制线等“五条控制线” 。认为“三区”的划定需综合主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等对空间管控分区的不同内涵，结合具体区域生产、生活、生态的实际需求
10、，做到规划之间的相互协调和统一；五条控制线，是当前“多规合一” 规划协调 的核心控制线。二级管控体系，即形成包括产业集聚区以及绿线、蓝线、黄线和紫线“一区四线”的建 设用地控制体系。 报告以“ 多 规合一”主要控制线关系示意图，清晰标识了两级空间管控的主要控制线对应关系。四是统一工作组织流程，对市、县加强统筹协调，按照制定工作方案、收集基础资料、开展部门调研、比对“三规” 差异、规划衔接评估、划定“多 规合一” 控制线、制定 实施保障措施等程序进行了明确。五是统一技术和成果要求，包括统一基础数据选取标准，统一建设用地布局差异分析技术要求，统一“多规合一” 规划成果要求。关于搭建“多规合一 ”信
11、息平台，初步分析了基于 “多规合一”的业务协同平台构架流程。提出充分运用“数字吉安” 成果，研究开发对接“ 多规合一 ”、对接“一张图”的信息管理平台。信息管理平台下设规划、国土、发改、环保等业务子系统，实现“多规合一”各类成果的展示与分析，通过“多规合一 ”成果审查、建设项目控制线管控、智能选址、协调会议等功能来落实“多规合一” 协调机制和控制性管控规定。8关于提高项目行政审批服务效率，提出依托“多规合一” 信息平台，按照并联审批的改革要求，优化审批流程，提高审批效率。一是建立“ 多规合一 ”项目库。依托现行成熟的市本 级政府投资项目计划制度，编制2015-2020年项目库，入库项目须明确选
12、址和用地需求。二是创新“ 一窗式” 服务模式。在 实现“一站式”服务的基础上，将原来按部门设置窗口，改为按建设项目的审批阶段跨部门设置“ 联合窗口 ”，实现窗口统一收件，各 审批部门网上并联协同审批，形成“窗口 围绕项目转、部门围绕窗口转” 的审批机制。关于建立“多规合一 ”推进保障机制，建 议从加强顶层设计、宏观把握战略方向，坚持高位推动、建立健全工作机制，纳入专项预算、加强资金人才保障，加强技术指导、协调解决重大问题，完善体制机制、加强法规和制度建设等五个方面，建立完善各项保障机制。关键词 十三五 多规合一 思路9第一章 序言推进多规合一成为未来我国开展国民经济和社会经济发展规划、城乡总体
13、规划、土地利用总体规划以及其他规划编制的重要导向。国家发改委关于“十三五” 市县经济 社会发展规划改革创新的指导意见（发改规划20142477号）明确提出，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“ 多 规合一 ”。吉安市委、市政府对推进“多规合一” 工作也提出了明确要求，列入全面深化改革和政府行政审批制度改革的重要内容之一。但总体来说，吉安市的“ 多规合一” 仍处在初步探索 阶段。为指导“十三五” 期间 “多规合一 ”工作，根据吉安市人民政府办公室关于批转吉安市“ 十三五” 规 划编制工作方案的通知 （吉府办字201599号）和吉安市“十三五 ”规划重大前
14、期研究 课题任务分工，由吉安市城乡规划建设局、吉安市社联牵头，负责完成吉安市“十三五”“多 规 合一 ”思路研究 课题。本课题在梳理“多规 合一” 政策背景和实 践探索的基础上，对吉安市“多 规合一” 的 现状和存在问题进 行了分析，并结合当前国家和省对“ 多规合一 ”的指导性要求，对 吉安市“十三五”“多规合一”的推进工作提出了可行性的思路和建议。10第二章 背景由来：“多规合一”意义何在？一、 “多 规”同时存在，矛盾突出我国各类规划自成体系、缺乏衔接协调、相互冲突和矛盾问题由来已久，集中体现在三个方面：一是规划名目繁多，编制费时费力，实施难到位。据初步统计，我国经法律授权编制的规划至少有 83 种，在名称上都叫做“规划” 。仅“ 十五 ”期 间，国务 院有关部门编制审 定了 156 个行业规划，省、地（市）、县级地方政府编制了 7300 多个各类地方性规划。二是规划内容相互冲突。不同规划对经济社会发展、城镇建设定位、空间布局等的表述和规定不一；内容上覆盖的区域范围、对经济社会发展确定的目标、建设时序不一；一些关键性的指标，尤其是用地规模、人口规模、发展指标等不统一。表 1：“多规”的基本内涵比较
