1、1中国行政透明度观察报告2010 年度总 报 告北京大学公众参与研究与支持中心2011 年 9 月北京序 言中国行政透明度观察报告2010 年度 （以下简称观察报告 ）是北京大学公众参与研究与支持中心（以下简称“公众参与中心” ） 、耶鲁大学法学院中国法律中心（Yale China Law Center，以下简称 “中国法律中心” ）合作的“中国政府信息公开观察”项目（以下简称“项目” ）核心成果之一，是中国行政透明度观察报告2009 年度 （已由法律出版社出版）的延续。本文结构观察报告总报告部分包括四节内容：第一节观察经过 ，概述观察报告的准备和过程；第二节观察方法 ，从观察对象、指标体系、
2、评测手段三个方面，介绍本观察报告的方法论；第三节观察结果 ，在分析各地评测所得数据和信息的基础上，研究比较当前政府信息公开实践中的问题，并作分析；第四节政策建议 ，探讨观察结果对于未来中国政府信息公开工作的启示，以及可能的改进方向。2第一节 观察经过一、观察的准备1项目发起2009 年 11 月，公众参与中心与中国法律中心联合发起“中国政府信息公开观察”项目。为了保持政府信息公开评估的制度化和常规化，2010 年 11 月，两中心开启了新一年度的项目工作。项目继续贯彻三项核心理念：一是模式推广，向全国各高校推广公众参与中心的有关经验，结成评估和促进政府信息公开的网络，壮大“透明政府共同体”的力
3、量；二是社会动员，向广大公众宣传和普及开放政府的理念，以法律援助、咨询等多种途径提供法律支持，实现公民知情权的充权（empowerment） ；三是政府促进，对各地、各部门政府的信息公开工作进行科学评估，为有关部门搭建互相交流借鉴的平台和机会，并提供改进工作的切实可行的建议。2011 年 11 月至 8 月，公众参与中心在开发中国政府信息公开评测指标体系的基础上，联合中国政法大学、南开大学、吉林大学、西北政法大学、浙江大学、四川大学和广东外语外贸大学共 8 所高校，组成 8 支评测团队，针对国务院下设的 43 个机构，全国 30 个省级行政单位，河北、辽宁、陕西、上海、广东、四川等 6 个典型
4、省级行政单位下属的全部地级行政单位和部分省级行政单位下属的 24 个县级行政单位 2010 年的政府信息公开情况进行了深入细致的观察和评估。评测团队综合运用了发起信息公开申请、网络检测、实地调研等手段，最终形成了中国行政透明度报告2010 年度 。2团队组建本年度项目执行分别组建了以下团队：（1）科研团队，负责修订既有指标体系和开发中国政府信息公开评测指标体系（县级政府版本） ；（2）观察评测团队，负责评测 43 个国务院下设机构、30 个省级行政单位、部分地级行政单位和部分县级行政单位。观察团队 观察对象北京大学 省级行政单位评测中国政法大学 国务院下设机构南开大学 华北地区（北京、天津、河
5、北、内蒙古、山西）内一个省级行政单 位下属全部地级行政单位和华北地区内任意四个县级行政单位吉林大学 东北地区（黑龙江、吉林、辽宁、山东）内一个省级行政单位下属3全部地级行政单位和东北地区内任意四个县级行政单位西北政法大学 西北地区（甘肃、宁夏、陕西、新疆、青海）内一个省级行政单位 下属全部地级行政单位和西北地区内任意四个县级行政单位浙江大学 华东地区（江苏、上海、安徽、江西、浙江、福建）内一个省级行政单位下属全部地级行政单位和华东地区内任意四个县级行政单位四川大学 西南地区（四川、重庆、西藏、贵州、云南）内一个省级行政单位 下属全部地级行政单位和西南地区内任意四个县级行政单位广东外语外贸大学中
6、南地区（湖北、湖南、广西、广东、海南）内一个省级行政单位下属全部地级行政单位和中南地区内任意四个县级行政单位3指标开发公众参与中心组织科研团队，自 2011 年 2 月下旬至 3 月连续举办 4 次工作坊，在去年观察评测实践的基础上，全面研究了国内外既有的政府信息公开评估方案，形成了政府信息公开评测指标体系（县级政府版） ，撰写了使用指南 ，对既有的“省地级版”和“国务院机构版”两版指标体系进行了微调。二、观察的过程1公开申请按照中国政府信息公开评测指标体系的要求，各团队向有关政府部门发起了总计达 1297 宗政府信息公开申请：北京大学团队向全国 30 个省级行政单位各发起 8 宗申请，申请总
7、数为240 宗；中国政法大学团队向国务院下设的 43 个机构各发起 5 宗申请，申请总数为 215 宗；南开大学团队向河北省的 11 个地级行政单位各发起 8 宗申请，申请总数为 88 宗；吉林大学团队向辽宁省的 14 个地级行政单位所属的国土资源局、财政局、交通局、供电公司、红十字会，各发起 8 宗政府信息公开申请；向辽宁省的海城市、吉林省的德惠市和图们市、黑龙江省的安达市的财政局、交通局、供电公司、妇女联合会各发起 5 宗政府信息公开申请，申请政府信息公开总数为 132 宗。西北政法大学向陕西省的 10 个地级行政单位，4 个县级行政单位，各发起 8 宗申请和 5 宗申请，申请总数为 10
8、0 宗；浙江大学团队向上海市的 17 个地级行政单位各发起 8 宗申请，共计136 宗。向安徽省休宁县、江苏省常熟市、浙江省瑞安市、浙江省临安市四个县级行政单位各发起 5 宗申请，共计 20 宗。申请总数为 156 宗；四川大学团队向四川省的 21 个地行政单位各发起 8 宗申请，共计 160宗；向成都市郫县、成都市双流县、成都市温江区、成都市新都区 4 个县级行4政单位各发起 5 宗申请，共计 18 宗。申请总数为 178 宗；广东外语外贸大学团队向广东省的 21 个地级市各发起 8 宗申请、向 4个县级行政单位各发起 5 宗申请，申请总数为 188 宗。2网络检测按照中国政府信息公开评测指
9、标体系的要求，各团队以网络检索为获取评测信息的主要手段，以各地、各部门政府建立的政府信息公开平台为主要信息来源，组织了全面的网络检测工作。3实地调研作为网络检测和公开申请的补充，各团队还在所负责地域内选择个案，进行实地调研。实地调研结果为后续的研究工作积累了素材和范本。各团队的调研活动将在 10 月底结束。截至 9 月底，已进行的调研活动如下：北京大学团队在 2011 年 3 月至 5 月间，共组织了 16 个调研小组分赴全国30 个省级行政单位的首府进行实地调研，掌握观察评测的一手材料。中国政法大学团队的实地调研集中于北京。2011 年 3 月至 5 月，团队将 10名团队成员分为 5 组，
10、每组的调研时间为 4 到 5 天，在规定时间内完成对 8 到9 个观察对象的现场调查、研究。南开大学团队的实地调研主要集中于河北省和京津两市。2011 年 3 月至 4月，主要以查阅网上资料和邮件及电话方式调研。在此前期工作基础上，5 月，团队成员经精密分组对河北省的石家庄、保定、邯郸、邢台、唐山、衡水、沧州、秦皇岛、承德、廊坊、张家口等十一市，北京市东城区、海淀区，天津市南开区、河西区展开了有针对性的重点实地调研。调研的地点主要是当地的政府的行政服务或审批中心、图书馆、档案馆等调研期间，团队成员着重考察了当地政府信息公开协调机构与主管部门的人员设置、工作程序，政府信息公开查询点的人员配备、信
11、息的数量与结构、查询流程等，并就评测过程中的疑问进行了核实和咨询。浙江大学团队的实地调研遍及于上海市、浙江省、江苏省、安徽省。2011年 3 月至 4 月，团队成员先对上海市黄浦区进行了试调研，走访了黄浦区政府信息公开办公室、黄浦区图书馆、档案馆等查询受理点以及黄浦区下辖的南京东路街道社区事务受理中心。5 月，团队成员分四小组分赴安徽省休宁县（休宁县政府办公室、休宁县档案馆、海阳镇政府及盐埔村委员会） 、江苏省常熟市（江苏省常熟市档案馆、常熟市五星社区街道办事处、常熟市行政服务中心） 、浙江省瑞安市（瑞安市政府办公室、瑞安市档案局、瑞安市锦湖街道办事处和瑞安市锦湖街道第一桥村村民委员会） 、浙
12、江省临安市（临安市政府信息中心、临安妇联、临安市档案馆政府信息公开受理窗口、青山湖街道等）展开全面调研。此外，2011 年 5 月 16 日，团队负责人邀请浙江省高级人民法院行政庭综合组组长马国贤法官做了主题为“政府信息公开与行政诉讼相关问题研究”的专题报告，团队成员认真旁听了报告，并将实地调研过程中所发现的问题与马法官做了交流。四川大学团队的实地调研主要集中在四川省内。团队组织成员到成都市政5务服务中心和四川省政务服务中心进行实地调研。此外，2011 年 5 月 5 日，该团队还在四川大学及周边的竹林社区、莲花驿社区、晶蓝半岛、郭家桥社区等社区开展政府信息公开的宣传和调查活动，向公众提供法律
13、宣传并进行政府信息公开相关情况的问卷调查，使公众对政府信息公开的相关法律法规有了更为广泛的认识。吉林大学团队进行实地调研的时间集中在 5 月 16 日到 6 月 11 日，以 2 名评测员为最小调研小组，走访的政府机构和公共企事业组织共有：政务公开办公室（或政府信息公开办公室，或政务公开领导小组办公室） 、市政府、行政服务中心、交通局、财政局、国土资源局、供电公司、红十字会、妇女联合会、档案局、图书馆等。西北政法大学团队的实地调研主要集中于陕西省西安市，2011 年 5 月，团队成员对西安市档案馆进行了现场调研，就有关问题询问了西安市档案馆办公室的工作人员，形成了书面报告。 广东外语外贸大学团
14、队的实地调研主要集中于广东、湖北两省。2011 年 4月，团队成员对广东省直机关、广州市政府及其职能部门信息公开情况进行了现场调研。6 月，针对其政府信息公开的硬件设施、公开途径和覆盖区域等情况，团队成员向评测的广东省相应地级市、县（县级市）进行实地调研。此外，该团队还派人到湖北省武汉市进行实地调研。8 月，团队成员对广东省韶关市、以及广东省韶关市仁化县进行了实地调研。4法律支持各种形式的公民法律支持行动不仅是社会动员的重要手段，而且也为各团队提供窗口，用来观察中国政府信息公开的微观运作状况。在 2008 年开通全国首条“政府信息公开咨询热线”的基础上，从 2010 年春开始至今，本项目成员8
15、 所高校联合建立了“政府信息公开法律支持网络” 。支持网络以科研机构为结点，针对不同地域、不同需求的公众，以信件、电邮和热线电话三种形式，提供咨询、援助等多种形式的法律支持服务。各高校的具体分工如下：高校 信件咨询地址 电邮地址和热线电话北京大学地 址：北京市海淀区颐和园路 5 号北京大学电教楼 313 室收件人：北京大学公众参与研究与支持中心邮 编：100871010-中国政法大学地 址：北京市海淀区西土城路 25 号中国政法大学 3 号楼收件人：中国政法大学法治政府研究院政府信息公开项目组邮 编：10008818210617475OGIWA_CUPL南开大学地 址： 天津市南开区卫津路 9
16、4 号南 开大学法学院收件人：南开大学法学院信息法与人权法研究中心022-60254005、15122495071网络平台http:/ 编：300071吉林大学地 址：吉林省长春市前进大街 2699 号吉林大学法学院收件人：于立深教授邮 编：13001213134305936“开放社会”网络平台：http:/ 址：陕西省西安市长安南路 300 号西北政法大学 261 信箱收件人：王周户教授邮 编：710063 029-四川大学地 址：四川省成都市望江路 29 号四川大学法学院收件人：公法研究中心邮 编：610064028-广东外语外贸大学地 址：广东省广州市白云区白云大道北 2号 广东外语外贸
17、大学法学院收件人：朱最新教授邮 编：510420地 址：广东省广州市番禺区小谷围广州大学城 广东外语外贸大学北苑一栋 209 室收件人：李继承律师邮 编：浙江大学地 址： 浙江省杭州市之江路 51 号 1 号楼217 室收件人：政府信息公开项目组邮 编：为了进一步宣传条例 、普及政府信息公开的有关知识，各团队还积极组织了法律培训和咨询活动。北京大学团队在 2011 年 5 月 1 日前后专门举办了“2011 年中国政府信息公开年度会议暨政府信息公开条例实施三周年回顾与展望专题研讨会”、 “预算信息公开讲座” 和“ 你了解政府信息公开吗？ ”社会宣传和调查活动，邀请积极开展政府信息公开工作的部分
18、中央部委、省市人民政府信息公开工作机构负责人和国内著名专家学者，分享了三年来政府信息公开实践中的先进经验和做法，就包括信息公开年度报告的形式、内容和法律责任等重要的实践问题展开了深入探讨，项目团队成员和志愿者在校园、社区向公众宣传政府信息公开条例，并进行政府信息公开条例实施情况的“1 分钟调查”，免费发放政府信息公开问答手册，并提供现场咨询。2011 年 3 月 21 日，浙江大学团队负责人郑春燕教授在浙江省公安厅做了专题报告，针对与会同志所提的“行政执法过程中的证据材料、内部审批材料、复议材料、多年前已结案件材料等，能否公开”等问题做了详细解答。5 月 6日，团队成员前往杭州市市民中心开展政
19、府信息公开宣传活动，活动形式包括发放调查问卷、宣传材料等，并以“唠家常”的形式与市民展开交流，一方面对政府信息公开相关制度向其做一介绍，另一方面是了解其对政府信息公开工7作的态度及期许等。5 月 16 日，浙江省高级人民法院行政庭马国贤法官就政府信息公开诉讼中的疑难问题与适用，于月轮山做了专题报告，并与项目团队成员之间，展开了良好的互动讨论。5 月 18 日，团队成员在青山湖街道天柱街开展了政府信息公开法律咨询活动。2011 年 3 月至 5 月，政法团队开展了“政府信息公开普法进社区”活动，在北京市内多个社区以发放传单，提供宣传册、调查问卷等形式开展了普法宣传。2011 年 5 月 1 日至
20、 7 日，吉林大学团队在长春市沃尔玛超市广场进行了政府信息公开的宣传活动，宣传活动的内容主要有：张贴宣传海报，发放“中国政府信息公开周”公众宣传手册，发放并回收“政府信息公开条例公众意见调查表” ，并就公众关心的热点问题，接受咨询，宣传政府信息公开的政策法规。另外，于立深教授在 8 月 26 日进行的吉林大学公共选修课授课并接受校电视台采访时，突出了校园信息公开的意义。8 月 23 日，为国家质量监督检验检疫总局法规司主办的“全国质检系统法制骨干培训班”200 多名法制骨干讲授了中华人民共和国行政强制法 ，时，对行政强制中的政府信息公开做了介绍。8 月 30 日，为吉林省辽源市人民代表大会常务
21、会进行中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法专题讲座时，介绍了知情权与政府信息公开制度的重要性，该市市人大常委会主任，市长，市政府秘书长，市人大和各县（区）人大常委会机关工作人员，市中级人民法院、市人民检察院有关人员共200 多人收听了讲座。2011 年 5 月 7 日，南开大学团队举办了一场主题为“公众知情权的保障与我国政府信息公开制度的发展”的市民公益讲座。由团队负责人赵正群教授主讲。天津图书馆读者和部分市民共 40 余人参加了本次讲座。讲座后，赵正群教授向天津图书馆政府信息阅览室转赠了政府信息公开公民指南一书，并现场回答了多位市民就政府信息公开问题提出的咨询。2011 年 5 月
22、 22 日、6 月 6 日和 7 月 16 日，西北政法大学团队印制了政府信息公开宣传资料和调查问卷，在西北政法大学及周边杨家村社区、商洛市汽车站、榆林市崇文社区等地开展了政府信息公开宣传和调查活动，发放调查问卷共计 120 份，发放宣传册、中性笔、钥匙扣累计数千份。2011 年 6 月至 8 月期间，广东外语外贸团队在团队负责老师的指导下，由团队成员江靓、钟晓敏等前往广州市天河区、白云区和番禺区部分街道、商场以及住宅小区开展关于政府信息公开的宣传。2011 年 7 月 29 日，四川大学团队在四川大学研究生院举办了政府信息公开的知识讲座。2011 年 9 月 15 日，四川大学团队在成都市双
23、流县文星镇社区为当地的居民举办了政府信息公开社区普法活动，现场解答群众有关政府信息公开方面的法律疑问。2011 年 9 月 8 日，四川大学团队在四川大学江安校区法学院模拟法庭报告厅结合时事热点问题对有关政府信息公开的问题进行了探讨，取得热烈反响。8第二节 观察方法一、观察对象观察报告的全部评测对象共 191 个：一是国务院下设机构中的 43 个；二是我国 30 个省级行政单位；三是北京、吉林、山东、浙江、广东、四川共 6个典型省级行政单位下属的全部共 94 个地市级行政单位；四是南开大学等六个团队分别在各自观察评测区域内选择了 4 个县级行政单位，共 24 个县级行政单位。 1二、指标体系
24、本次评测所依据的是中国政府信息公开评测指标体系 。评测体系的目的在于：以政府信息公开条例的要求为主线，对中国开放政府和行政透明度的发展状况，进行科学化、指数化、常态化的评价，发现、提炼和总结政府信息公开实践中的经验和问题，促使政府、公众、学界和媒体等协力推进政府信息公开工作。根据评测对象的区别，从针对性和可操作性的角度出发，评测体系分为三个版本：“地方政府版”适用于省、地两级行政单位的评测；“国务院机构版”适用于国务院下设各部委局等机构的评测；“县级政府”适用于县级行政单位的评测。一级指标的赋分权重参见图一。指标体系的具体内容见本节后附表。图一.评测体系一级指标的赋分权重1 需要再次说明的是，
25、为了对比考察评测指标的针对性和适用性，浙江大学和南开大学分别针对直辖市所辖区适用了不同版本的评测指标。9指标数目和分值的不均衡分布，整体来看主要是考虑了如下三点因素：一是条例的规定。首先， 条例的主体内容是依职权公开和依申请公开两大公开路径，而组织、制度和监督救济方面的配套举措则处于辅助地位，因此评测体系中“主动公开”和“依申请公开”的考核权重合计达六成左右，三级指标数目也超过总数的一半，对考核对象的最终得分具有决定意义。其次，在两大公开路径中， 条例明显将依职权主动公开置于基本路径的地位，而以依申请公开为补充和辅助路径，这与一年多来的政府信息公开实践也相吻合。因此，对主动公开的考察指标数目和
26、权重明显高于依申请公开。再次，在组织、制度、监督救济三方面的配套举措中， 条例以专章规定了监督救济，足见其重视；而组织和制度配套则更多带有条例施行初期的过渡色彩。由是，监督救济部分的分数权重，相当于组织和制度考察的三倍左右。二是实践的需要。早在条例起草阶段，北京大学公众参与研究与支持中心多位专家即参与其中；自条例于 2008 年 5 月 1 日正式施行起，中心通过开通免费咨询热线、组织基层培训和宣讲、召开圆桌会议和学术研讨、发起公益性信息公开申请等形式，全面介入信息公开制度的实践之中，并于 2009 年完成中国行政透明度报告2008 年度的研发工作。持续不懈的观察和参与，使中心积累了丰富的实际
27、经验，在评测体系的设计上更具针对性。这主要反映在：第一，在“组织配套”部分，不仅依条例考察主管部门和工作机构的确定和设立情况，而且将各地、各部门广泛建立的各种议事协调机构（如联系会议、协调会议等）纳入视野，并对独立专设工作机构和以“加挂牌子”形式建立的工作机构加以区分，特别强调专门、专职、专业“三专”对于机构建设的意义。第二，在“制度配套”部分， 条例仅对信息公开的制度化提出了一般要求，而评测体系不仅明确提出了制定本地、本部门信息公开统一规范的要求，且针对目前制度建设的盲区，重点考察了保密审查和档案管理两项具体制度的设立情况，以及长效机制的建立情况。第三，在“主动公开”部分，一是对行政事业性收
28、费、预算决算、政府采购报告这三项条例规定的重点公开内容进行重点考察，将主动公开的内容要求落到了实处；二是结合对信息公开网上平台的操作经验，从用户角度出发，特别注重了网站集成性、可检索性和醒目性的考察。第四，在“依申请公开”部分，从一年多来“依申请公开”的实际情况出发，特别强调了条例规定的、对申请的即时受理、按时回复、说明理由等义务。第五，在监督和救济部分，细化了工作考核制度的要求，针对考核不细致、不中立、不公开、不发生实效等问题，设置了多达 5 个指标；对社会评议和年度报告的实际内容也作了初步的考察。通过上述努力，评测体系不仅涵盖了条例规定的基本义务，而且结合实际需求做出了更细、较全、略高、重
29、点更为突出的要求，从而具备了更强的引导性。三是评测的可能性。这又区分为两种情形。一种情形是评测所需的数据难以获得，或即使可得也超过评测者的处理能力。例如对保密审查制度的考察，诸如定密信息数目、定密是否合理、以涉密为由拒绝公开是否合理等信息，都极难获取，因为它们本身就可能构成国家秘密，评测时只能对是否建立保密审查制度做初步考察；再如， 条例对所公开信息的准确性作了原则性规定，但逐一核实和统计公开信息准确与否显然无法做到，评测时只能从配套的信息发布协调机制的角度去考核。10三、评测手段评测采用两种手段：检索和实测。对于“地方政府版” ，全部 41 个三级指标中，有 33 个通过网上搜索、阅读政府公
30、报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式进行检索，获得评测所需的信息；有 8 个通过实测手段获得必要信息。对于“国务院机构版” ，全部 38 个三级指标中，有 30 个通过网上搜索、阅读政府公报、查阅政府信息公开年度报告、向政府咨询等形式进行检索，获得评测所需的信息；有 8 个通过实测手段获得必要信息。对于“县级政府版”全部 46 个三级指标中，有 36 个通过网上搜索、阅读政府公报、查阅政府信息公开工作年度报告、向政府咨询等形式进行检索，获得评测所需的信息；有 7个通过实测手段获得必要信息；有 3 个需要同时采用检索和实测两种检测手段。实测可以聘请志愿评测员，通过亲身操作来做出评判；也可以通过发起检测性申请案例（Test Case）进行。
