1、1深圳经济特区燃气条例（草案征求意见稿）起草说明深圳市燃气条例（以下简称条例）自 2007 年 3 月 1日开始施行，是我市开展燃气管理工作的地方法规依据，在我市燃气法律法规体系中具有至关重要的作用。 条例实施10 年以来，在为我市燃气行业健康快速发展发挥了重要作用的同时也遇到一些问题：与城镇燃气管理条例（以下简称“国条例” ）及其他技 术规范个别条款存在冲突，一些条款存在实施不能的情况，不利于保护燃气企业和用户的合法权益。与此同时，全国燃气市场发展，转变政府职能、简政放权、强区放权、落实安全生产主体责任等新要求、新形势，对我市燃气立法提出了更高要求，我局决定启动条例修订工作。通过前期的法规清
2、理、梳理工作以及深入调研，在条例基础上，我局组织起草了深圳经济特区燃气条例（草案征求意见稿）（以下简称特区条例），已分三轮（分别是初稿、根据各区住房和建设局意见的修改稿、根据市政府有关组成部门意见的修改稿）广泛听取有关燃气企业和专家、各区住房和建设局以及市政府有关组成部门的意见并进行了完善。2017 年 4 月 21 日我局组织了专家论证会，对特区条例设定的相关制度进行专门论证，然后根据专家论证意见对特区条例作了进一步完善。现将有关情况说明如下：2一、关于制定特区条例的必要性（一）条例存在诸多实施不能或者欠缺一些合理规定,需要结合实践加以完善。诸多实施不能主要有：第四十八条规定的入户安全检查，
3、燃气企业是“ 入户不能 ”、“要求用户签字不能”、 “跟踪整改不能”、“检查内容 实施不能 ”、“用户拒不整改隐患停气不能”；第十七条规定的业主共用燃气设施的维修、更新和改造费用从住房专项维修资金中支付“ 实施不能” ；第二十三条 规定瓶装燃气服务点因不符合消防法第十九条规定已无法实施；按第八十八条第五款规定，气表属于用户，通常面临“更换不能” 。欠缺的合理规定主要有：对燃气建设专项规划内容应当纳入控制性详细规划未作明确规定，导致专项规划无法落地实施；对新建住宅燃气管道建设缺乏针对性规定导致重复建设严重；对管道燃气用户改装、拆除户内燃气设施无明确规定，导致任意改装、拆除行为频发，存在安全隐患；
4、有关燃气设施保护的规定大多阙如；等等。（二）深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，提高政府行政效率的需要。一是条例规定的燃气经营许可和燃气器具安装维修许可制度已不能适应深圳形势发展。首先，瓶装液化石油气的经营管理模式需要与时俱进。现有模式的缺点是：分散经营，重复建设，与人争地，管理水平低，为节约投资尽可能按3最低标准进行建设，加之深圳不具备燃气安全使用条件的建筑占比很大但用气需求又极旺盛，危险源多，监管困难。其次，燃气燃烧器具安装维修企业资质审批可以取消。实践中，燃气燃烧器具安装维修企业资质审批的最大问题是，企业从业人员流动性太快，在取得许可证后不再具备条例规定的许可条件的情形较普遍，燃气主
5、管部门因没有专业执法队伍难以监管到位，使得此项许可制度大大折扣。第三，条例规定的燃气经营许可多以其他有关部门的许可、审批为前提，或者相互重复，没有必要重复审批；对于其他一些许可条件，完全可以通过加强事中事后监管，强化信用约束来实现。二是条例规定的一些制度因主客观原因不能落实。主要有：第六条第二款规定市主管部门牵头编制深圳市燃气建设专项规划，因市燃气建设专项规划属于市政专项规划的一部分，虽然市主管部门可牵头编制，但规划内容实践中很难落实；第十一条（鼓励对未配套建设管道供气设施的已建成住宅区进行管道供气改造）、第三十三条（实行燃气钢瓶信息标识制度）、第五十二条（推行燃气企业公众责任保险制度）规定由
6、市政府或者相关部门制定配套实施办法，但因各种原因未能制定。三是条例规定的行政处罚不合理，自由裁量幅度过大，不利于行政执法，同时由于处罚额度明显偏低，达不到有效威慑的目的。4四是条例对有关行政部门依法在燃气安全监管方面的职责强调不够，以致全社会和领导们都形成了“燃气行业及其安全都是住房和建设局的事”的观 念，形成了一种“ 小马拉大车”的局面，不利于我市燃气安全 监管。（三）贯彻国家和省有关法律法规的需要。随着“国条例 ”、广 东省燃气管理条例 （以下简称“省条例” ）和 城 镇燃气技 术规范等燃气法律法 规和标准规范的颁布实施，以及深圳的城市建设和社会发展，条例的有关规定已不能满足实际工作需要，
7、与上位法也存在一些不一致的地方。一是关于建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施的维修、更新和改造费用的承担主体的规定不一致。“国条例”第十九条规定由管道燃气企业承担，条例第十七条则规定该部分费用从住房专项维修资金中支付。二是关于燃气设施权属分界的规定不一致。“省条例” 第二十六条 规定气表属于燃气企业，条例规定气表属于用户。三是条例关于燃气管道的设计使用年限与国家标准不一致。四是“国条例” 和“省条例” 都明确了不适用条例的情形， 条例对此未予明确。二、关于制定特区条例的可行性前已述及，特区条例是在条例基础上起草，故其基本架构、主要制度设计、多数条文仍与条例一致，实践已证明其是可行的，兹不赘述，
8、下面仅就新设制度的可行性作5以下说明。（一）实行瓶装燃气特许经营的可行性实行瓶装燃气特许经营，首先在法律上可能面临一些争议。一般认为，燃气经营许可制度与燃气特许经营制度，作为燃气管理领域的两项基本制度，它们两者之间有关联、也有交叉，有融合、也有区别。我们研究认为，就其实质而言，二者都是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事燃气经营活动的行为，如凭二者之一即可实现规范燃气经营活动，我们完全可择一而行，没有必要同时实行两种制度，符合立法目的，符合审批行政制度改革要求。其次，实行特许经营，在整合方面可能存在一定难度。虽然瓶装燃气市场受到管道燃气挤压，长期看是趋于萎缩的，且受
9、惠州和苏州经验的启发，我市众多燃气企业也都有整合的意愿（将来很可能会整合为 1 到 2 家，形成实质性市场垄断），即使政府部门引导企业组合起来竞标特许经营权，但不排除仍有个别企业不愿组合入股。对此，一方面尽可能以做工作等办法争取解决，另一方面， 特区条例拟给予不愿组合者 5 年过渡期（当然，燃气管理部门及其他有关安全监管部门仍需对其安全生产及经营行为依法进行监督）。第三，实行特许经营后，形成实质垄断，会否出现价格垄断问题，老百姓的权益如何保障。对此，一是我们拟在特6许经营协议中对瓶装燃气的定价、调价机制作出约定，基本原则是企业可获得一定的合理利润；二是政府在燃气供应站和配送点设立等方面给予支持
10、和资助，并在气价上适当给予财政补贴，让利于民，从而有效降低气价，既让“黑气” 无生存空间，又可让改革发展成果更多更公平地惠及广大群众，让人民过上更好的生活，增强人民群众获得感；三是加强执法，价格主管部门通过加强监测分析预警、健全市场价格行为规则、完善收费公示制度、加大价格监督检查和反垄断执法等配套监管措施，保持价格水平稳定、维护正常的市场价格秩序。（二）取消燃气燃烧器具安装维修企业资质许可的可行性燃气燃烧器具安装维修企业资质许可完全可以取消，没有必要重复设置企业资质许可：一是国家对燃气器具生产、安装和维修已有严格的技术要求和规定，如燃气燃烧器具安全技术通则、 家用燃气燃烧器具安全管理规程等；二
11、是“国条例” 明确 规定了燃气燃 烧器具生产 和销售单位的主体责任；三是我国有对燃气具安装维修工实行国家职业资格管理，而合资格的安装维修人员才是关键。取消燃气燃烧器具安装维修企业资质，燃气燃烧器具安装维修活动不会失控，全国许多省市就没有实施燃气燃烧器具安装维修企业资质许可，关键还是要明确生产、销售单位的售后服务义务提供安7装维修服务，配备合资格的安装维修人员。（三）关于建设撬装式供应站的可行性就瓶装燃气用户而言，配送速度是非常重要的，而要提高瓶装燃气配送速度，主要取决于两个方面：一是配送距离；二是企业管理水平。至于大幅增加人力成本，气价则需相应提高，不可行。就企业挖潜、提高管理水平而言，我们研
12、究认为，可以通过建立可追溯的供应服务全程信息化管理系统的办法实现，但终究有限。燃气是城市的重要基础设施,然气作为一种清洁能源,已成为城市居民的一项必需品，我们的城市不能只有住房而无燃气设施，即使土地再紧张，也应当配套建设相应的燃气设施。就瓶装燃气而言，供应站必不可少，考虑到我市土地资源紧张程度全国第一，按需建设供应站很难，通过研究，我们认为，选择城市空闲场所设置撬装式供应站是解决此问题的可行办法：其形类似垃圾转运站/中转站，占地面积不大，对城市绿化不会构成实质影响；如能再在设计、建造上多下功夫，还可起到美化环境的效果。（四）关于入户安全检查和安全隐患整改制度燃气企业对燃气用户的燃气设施定期进行
13、安全检查的前提是用户积极配合让检查人员入户，在发现安全隐患后积极整改。由于城市居民工作、生活方式的改变以及一些居民一户多套房屋、房屋空置，燃气企业员工入户安检时用户不在家、无法联系到用户的情形比较多，以及一些用户担心骗8子冒充企业检查人员上门推销或者行骗甚至盗窃、隐私外泄，入户难的情况日益加剧，实有必要对现行的入户安全检查制度进行完善：首先，明确燃气企业每十二个月提供一次免费入户安全检查义务，应当主动上门检查；其次，如因用户原因无法实施入户安全检查服务，则由用户另行向燃气企业预约检查时间。采取用户预约模式，实际是把选择的主动权交给用户，既便于用户根据自己的时间进行安排，适应了现代居民工作、生活
14、方式的变迁，也有助于用户有效识别假冒人员（在用户主动预约的情况下，燃气企业将通过现代信息通讯技术告知用户检查人员姓名等身份信息）。与此同时，燃气管理部门还将完善入户安全检查的程序和标准并予实施。目前这种入户难的现状将得到极大改观。对于应当由用户整改的安全隐患，用户如不及时进行整改，企业和政府对此不能包办，也无法且无力包办。一方面，按照“ 谁受益、 谁负责 ”法理原则和物 权法及物权原理，用户应当对自己的生命和财产安全负责；另一方面，根据物业管理条例第五十五条“ 物业存在安全隐 患，危及公共利益及他人合法权益时，责任人应当及时维修养护，有关业主应当给予配合。责任人不履行维修养护义务的，经业主大会
15、同意，可以由物业服务企业维修养护，费用由责任人承担”的规定，用户对所属范围内的燃气安全隐患不配合或拒不整改的，物业服务企业有责任联系燃气企业或委托有资质的单位进行9整改。对此， 特区条例对用户的安全隐患整改义务作了原则规定：“用户应 当及时 整改检查发现的安全隐患” 。（五）关于规范行政处罚标准问题燃气管理工作特别是安全监管，事关城市安全和老百姓生命财产安全，为此特区条例拟采取教育与重罚相结合的原则来统一执法尺度，即除那些一旦违反必须予以罚款的情形外，对其余各种违法行为，首次发现仅责令限期改正，不予罚款，但逾期未改正的，通常都以安全生产法、 “国条例”或者“ 省条例 ”规定的 罚款上限为标准进
16、 行处罚，且能够定额的全部定额。此种做法是否可行，取决于本次立法最终是采取特区法规形式还是较大市立法。三、关于立法形式本次立法拟采用特区立法形式，既符合国家法律法规有关要求，又有利于我市燃气公共安全保障和燃气事业协调发展。首先在燃气经营监管模式上进行了创新，取消燃气经营许可制度实行燃气特许经营制度，取消燃气器具安装维修许可，都与“ 国条例” 和 “省条例”的相关规 定不一致；其次，对入户安全检查制度进行了完善，厘清了燃气企业和用户在业主专有燃气设施安全方面的法律责任，在规定燃气企业每十二个月一次免费入户安全检查义务的同时明确了用户的配合以及进行隐患整改的义务，希望能够有效改变目前入户安全检查落
17、实率低的现状；第三，采取教育与重罚相结合的原则10来统一执法尺度，即除那些一旦违反必须予以罚款的情形外，对其余各种违法行为，首次发现仅责令限期改正，不予罚款，但逾期未改正的，则一律以安全生产法、“国条例” 或者“省条例”规定的 罚款上限 为标准进行处罚，且能够定额的全部定额。需要说明的是，罚款额度虽然大幅提高，但重罚不是目的，只要能依令改正，最终结果往往都是不予罚款，可以说是一种全新尝试。总之，为确保顺利实施国家法律法规，又兼顾我市实际，实有必要采取特区立法形式，对“国条例”和“ 省条例” 有关规定用更加灵活的方式予以落实。四、关于特区条例主要内容的说明特区条例遵循深化行政审批制度改革、加快政府职能转变以及安全生产法、“国条例” 和“省条例”的原则和精神，立足深圳实际和行之有效的做法，同时借鉴其他省市的成功经验，在条例基础上对我市燃气管理制度作了进一步完善。主要包括：（一）明确政府部门燃气安全监管职责燃气管理工作特别是安全监管，事关城市安全和老百姓生命财产安全，涉及方方面面和许多部门，协调难度比较大，但条例仅笼统规定“ 市、区政府其他有关部门在各自的职能范围内，依法负责有关的燃气管理工作”，由于其他有关部门在燃气安全监管方面的职责散见于诸多法律规定，以致全社会和领导们都形成了“燃气行业及其安全都是由住房和建
