1、扶贫互助资金组织模式与绩效 1林万龙等 中国农业大学经济管理学院1.导言缓解贫困，是绝大多数发展中国家所面临的共同挑战。而追求社会公平和共同富裕不仅是社会主义的本质，也是中国政府和全体人民一以贯之的奋斗目标。建国以来，特别是改革开放以来，我国政府开展的大规模的扶贫开发工作，取得了举世瞩目的成就；中国反贫困的成就也在改写着全球反贫困的历史。正是鉴于中国反贫困的巨大成就，国际组织和其他发展中国家对我国政府大规模减贫经验给予了高度评价。正如联合国开发计划署所指出的， “中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退的” 2。但是，也
2、必须清醒地意识到，中国的农村反贫困工作也面临着一系列的挑战。特别是进入新时期以来，随着社会经济环境及扶贫形势的变化，中国的农村反贫困所面临的挑战日益巨大和明显。首先，如何创新政府财政扶贫资金的使用机制、以提高政府财政扶贫资金的使用效率，适应日益市场化的农村经济环境？尽管在过去 20 多年中，中国政府在扶贫方面取得了巨大成就，但不可否认，当前中国政府财政扶贫资金使用的边际效益在递减，财政扶贫投资的边际效益大幅度下降。另一方面，中国财政扶贫资金的使用以及大量农村公共服务的提供，长期以来一直采取自上而下的供给机制，扶贫项目和农村公共服务的选择权主要体现在基层政府及其职能部门，农民的需求缺乏有效的表达
3、机制，同时对财政扶贫资金和农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制，由此不利于提高财政扶贫资金的使用效率。综上所述，迄今为止的财政扶贫机制与扶贫理念，在经济上，越来越难以适应市场经济环境；在政治上，造成了贫困社区治理结构的单一；而在可持续发展上，则难以培养贫困社区与贫困农户的自我发展能力与机制。其最终的后果，则是降低了财政扶贫资金的使用效率。其次，如何增强小额贷款扶贫的可持续性，并使小额贷款服务能更好地实现贫困瞄准？迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到 300 家左右。从中国小额信贷的实践来看，中国的非政府小额信贷面临着自身的可持续性和覆盖农村贫困人口二方面的挑战。在自身的可持续性方面，在
4、 300 家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。中国的小额信贷还面临着能否扶贫和能否惠及最贫困人口这样一个重大的问题。现有的调查发现，中国部分小额信贷项目的瞄准目标已从贫困地区的贫困户、中等偏下户上移到中等偏上户和富裕户（刘西川、黄祖辉、 程恩江，2007；黄祖辉、刘西川、程恩江，2007） 。所有这些都表明，在小额信贷扶贫方面，需要有模式与机制的创新，以应对
5、新时期剩余贫困人口的脱贫问题。1 本文为 IFAD-FAO 国家益贫政策研究项目主报告 “扶贫互助资金组织与农村反贫困”的前三节内容。2 资料来源：人类发展报告 2005 ，联合国开发计划署。再次，如何在增加贫困农户收入的同时，促进农户的自我发展与互助合作能力从而实现贫困农户的能力脱贫和建立起一种有效的农村反贫困合作机制？贫困农户在市场中的脆弱性决定了其发展冲动的微弱性。除了外部支持（如政府）外，通过农户之间的联合互助来放大其发展冲动或能力，在我国农村特别是贫困农村是一个重大课题。现在所说的贫困已经不仅仅是收入的不足，而更多地表现为贫困人口自身潜在能力的低下。只有解决了这个问题，贫困地区才可能
6、有真正意义上的发展，才能真正实现开发式扶贫的方针，帮助贫困农户步入发展轨道。而在目前农村开放式的社区结构和农民分化日趋明显的背景下，指望完全通过政府的行政传导或者完全不需要政府的任何介入来完成农村反贫困工作，都是不现实的。如何适当地发挥政府、社区组织、农户的各自优势，建立起一种有效的官民合作、贫困群体合作以及社区主体间的合作机制，可能是问题的关键。这也对反贫困的理念创新提出了新的挑战。综上所述，中国的农村反贫困在财政支持机制、金融服务模式以及贫困农户的生产组织方式方面都面临着一些挑战，需要有所创新。与这些挑战相呼应，从 2004 年开始，在我国的若干地区开始了使用财政资金或国际金融组织资金开展
7、社区基金和互助资金的试点，包括全国部分省开展的贫困村村级发展互助资金试点、世行支持的农村社区滚动发展资金运作模式试点（TCC5 项目）等。另外，金融监管部门也正在开展资金互助社等金融合作组织试点。这些试点，均建立了具有互助性质的组织来开展农村金融服务或者扶贫工作。这些不同模式之间既有一定的共同点，也有各自的特色。其中，中央扶贫部门和财政部门自 2006 年起正式开展的“贫困村村级发展互助资金”试点是目前试点范围最广、试点影响最大的一个试验。2006 年 6 月，国务院扶贫开发领导小组办公室、财政部下发关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知 （国开办发200635 号） ，确定在
8、14 个省、28 个扶贫开发重点县的 100 个村进行“贫困村村级发展互助资金” （以下简称“互助资金 ”）试点工作； 2007 年，国务院扶贫办、财政部决定进一步扩大试点范围，进一步增加了270 个村的试点。而在社区基金和互助资金试点的过程中涌现出一部分比较好的和可能持续发展的模式，四川的“仪陇模式 ”和安徽的“ 霍（山）太（湖）模式 ”就是其中最具代表性的两个模式（吴忠、曹洪民、林万龙等，2008） 。上述试点模式在应对上述三个挑战方面做出了有益的探索。总结试点的基本做法与经验，为创新中国下一阶段的农村反贫困机制提供理论与实践操作上的积累，是本报告的基本目的。本报告将采用案头研究与实地调研
9、相结合的方法，对不同的互助资金试点（贫困村村级发展互助资金、农村社区滚动发展资金运作及农村资金互助社）进行比较研究的基础上，主要以“贫困村村级发展互助资金”试点为研究对象，探讨扶贫互助组织模式对农村反贫困的影响，总结其中的经验与可能存在的问题，并就相关的政策完善提出相应的政策建议，这对于未来中国农村反贫困理念及实践的更新，将具有重要的意义。2. 目前正在开展的互助资金组织试点模式及其比较2.1 贫困村村级发展互助资金试点目前全国贫困村村级发展互助资金的模式大体可以分为安徽“霍（山）太（湖） ”模式（以下简称“霍太模式”）和四川“仪陇模式” 两种典型情况。安徽省 “互助资金 ”试点，最初起源于
10、1998-2003 年在霍山县实施的为期五年的中荷扶贫项目，当时其中的一个子项目就是“社区基金”；仪陇互助资金试点的正式开展可以上推到2005 年。那一年，国务院扶贫办选择四川省仪陇县开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点，扶贫互助资金（在仪陇的正式名称是“扶贫互助社”）试点是其中的一项重要内容。2006 年 6 月，国务院扶贫开发领导小组办公室、财政部确定在 14 个省的 28 个扶贫开发重点县进行“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金” ）试点工作。 2007 年 4 月，国务院扶贫办、财政部决定将互助资金试点范围扩大到 27 个省的 274 个村。目前，江西等省的试点采取
11、的是霍太模式，而河南等一些省份则采取了仪陇模式。仪陇模式和霍太模式在操作机制上存在一些差异，但是，它们在本质上是相同的，即把一部分财政扶贫资金交由社区，加上农户的部分资金，由社区以有偿使用的方式借给农户使用，社区通过民主选举的管理机构自主管理资金，属于政扶贫资金使用机制的重大创新。2.1.1 仪陇模式：以仪陇为例2005 年，国务院扶贫办选择四川省仪陇县开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点，试点工作中包括建立起了以农民为主体的互助合作组织“扶贫互助社”。试点的基本思路是通过在贫困村建立扶贫互助社，将各级财政扶贫资金与农户的存量资金结合在一起，组成信贷基金，使该村农户可以自主地在互助社
12、中进行借贷等活动，满足小额信贷资金需求，并由此来增强财政资金对贫困农户的瞄准和支持，同时提高贫困农户的互助、合作、经营管理和自我发展能力，从而提高扶贫资金的使用效率和可持续性。截至 2007 年 8 月底，仪陇全县已发展村级扶贫互助社 24 个，其中 2006 年 17 个，2007 年 7 个，共吸收农户 2542 户，2978 股，吸纳基金 296.9 万元，累计借款 348.9 万元，农户按期还款 204.5 万元，还款率达94。目前，四川、河南、甘肃等一些省份的贫困村村级互助资金试点大致采取了仪陇模式。以最为典型的仪陇县的试点来看，这一模式的主要做法如下：（1）宣传、发起与设立 搭建领
13、导班子。成立了由县委书记任组长，县委、政府分管领导任副组长，扶贫、财政、监察、科技、农业、畜牧、民政等相关单位负责人为成员的村级扶贫互助社试点建设领导小组，下设扶贫互助指导监督中心，负责对村扶贫互助社的指导监督。 竞争入选试点村。为了增强村民对扶贫互助社的拥有感，仪陇县改变过去由上级直接指定试点村的作法，引入竞争机制选择试点村。具体做法是首先选择具备一定条件的重点贫困村作为候选对象进行宣传发动。再由村、乡（镇）向县申请，工作人员到候选村进行现场考察，然后召集所有申请村召开现场演讲答辩会，确定试点村。 村级准备工作。在扶贫互助社的发起阶段，耐心、细致的群众工作非常重要。 仪陇乡村发展协会和县扶贫
14、办的工作人员通过反复召开村组干部会议、村民代表会议、农户走访尤其是贫困户走访等形式，进行了参与式的调研和宣传发动工作。 募集股金。在前期大量准备工作的基础上，对于愿意加入互助社的农户，可以开始募集资金，工作人员要再次讲解村级基金的操作及管理办法。 召开扶贫互助社成立大会，选举互助社管理人员。在一个村持股者达到一定数量时可准备召开村互助社成立大会。全体会员要讨论和通过互助社章程、通过村互助社管理人员选举办法、选举管理人员、并举行村互助社成立仪式，然后由县政府、扶贫办领导颁发持股证。互助社管理人员的选举按照公推直选的办法，由全体会员选出普通群众 3 人担任本村互助社资金管理人员。在仪陇县的扶贫互助
15、社中，明确要求互助社的管理人员不能由村干部兼任。（2）资金筹集与运用 资金筹集。资金互助社采取“贫困户赠股、一般户配股、富裕户入股”的方式，用政府扶贫资金作引子，把农户个体的资金聚积起来，建立扶贫互助基金。富裕户自愿入股的，按每股 1000 元缴纳；一般农户自愿入股的，按每股 500 元缴纳，政府按 1：1 配股，原则上政府配股每户最多不超过 2 股，即不超过 1000 元；特困户在自愿入社的前提下由政府赠股 1000 元，每个村按 10%以内的比例确定特困户，特困户的评定由村民民主评选并张榜公示。 资金运用。互助资金原则上只能在社员内部进行互助借款；本村的非社员贷款，需要三户担保。借款期限最
16、长不得超过一年，使用互助资金占用费率统一按年息 8%的标准执行。年息定为 8%的主要依据是：每个互助社的基金约 10 万元，3 个管理人员每年的工资和其它办公费用需要约 6000 元，再考虑提公益金、公积金以及对社员的分红，年息至少要定为 8%才能维持协会的运转。申请贷款的社员必须得到所有三位管理人员的同意。如果贷款的数额较大，还要在社员大会上进行讨论。社员还款实行整借零还、定期等额还款，即每 15 天还款一次，偿还二十四分之一的本金和利息。社员借款在其股金额内实行信用制度，超过股金借款需有 3 户以上互助社社员担保，每户社员最高借款余额不得超过总股金的 5%。为了方便社员，借钱可以在平时找管
17、理人员直接借，但是还款者必须在中心活动时来还。（3）内部治理与日常管理 互助社内部组织机构及人员设置。互助社管理委员会设主任一名，副主任兼会计一名，出纳一名，作为中心日常工作的管理人员，3 个管理人员每人每月 150 元工资；村互助社下设农民活动中心若干，各活动中心下设小组若干。互助社的所有重大问题都要在社员大会上进行讨论。而互助社管理委员会日常工作实行责任到人的集体管理的原则。 互助社规章制度的制定。扶贫互助社的章程 、 资金管理办法 、 管理人员的岗位职责以及扶贫互助社内部、外部监督体系的建立等规章制度都要经过社员大会 2/3 以上的成员讨论通过才能生效。 健全财务管理。 培训和能力建设。
18、互助社成立以后，仪陇县乡村发展协会就会把协会的管理人员带到外县进行三天的封闭式培训，传授互助社管理的相关知识。除了成立之初的培训，每个互助社的管理人员每个月还要到仪陇县乡村发展协会接受培训一次，同时集中统一召开例会，总结上月工作、计划安排下月的工作。另外，仪陇县乡村发展协会的工作人员每个月还要去互助社至少两次，对互助社的工作进行现场指导。（4）业务活动 资金借贷服务。互助社只向本村的村民提供贷款，社员借款在其股金额内实行信用制度，超过股金借款需有 3 户以上互助社社员担保，每户社员最高借款余额不得超过总股金的 5%。仪陇县乡村发展协会的财务人员每月每村至少去两次，协助核算以及监管；同时还教会员
19、如何监督管理者。 生产互助合作。扶贫互助社在满足农户资金需求的同时，还大力推动村民进行联合生产、联合经营、联合购销，以提高扶贫互助社的吸引力，增强了带动作用。这方面的活动主要包括组织联合购销和统一组织提供农业技术服务，降低生产和交易成本。据统计，仪陇各互助社 2007 年 17 月联合购进各类肥料 480 余吨、良种近 4318 公斤、组织饲料加工服务近 10 吨、统购石灰 5 吨用于养兔圈舍消毒，联合销售蚕茧 37 吨、生猪 700 头、商品兔 32000 余只、不仅降低了村民生产投入成本 6 万元，还增加了互助社经营收入 4 万多元，切实增强了村民对联合起来的信心和决心，实现了互助社和农户
20、双赢。有的互助合作合作社每户收取一定费用进行了水稻病虫害的统防统治，与政府的防疫体系形成了很好的对接平台。这样既节省了每家每户分散防治的成本，又提高了病虫害的防治效果。（5）外部监管仪陇县从五个方面规范发展村级扶贫互助社：一是由县扶贫办及其下设的扶贫互助指导监督中心统一对各村的章程、实施意见、财务管理办法等进行了规范完善和备案；二是统一制定了扶贫互助社操作流程图，以方便各村按科学流程运作，避免走弯路；三是对各村扶贫互助社进行民政注册，完善各村扶贫互助社的法人地位，确保村级扶贫互助社独立承担民事责任和法律责任；四是由县扶贫办及其下设的扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会和村扶贫互助社共同到信用社
21、建立各村互助社的专用集体帐户，并预留由县扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会、村扶贫互助社共同监管的印章。县扶贫互助指导监督中心、县乡村发展协会每月定期到村查账一次，同时与当地银行核对一次帐单，每月收集一次月报，确保互助资金安全。五是建立了仪陇县扶贫互助社网站，将各项政策法规、相关信息及工作经验等及时上网，方便各村交流。扶贫互助社与各方的关系如图 1 所示。村扶贫互助社是农民自主、自愿的互助合作组织，在政府支持下实行资金自聚、责任自担、自主互动、自我服务。县政府和扶贫办引导、推动扶贫互助社的建立，采取配股的方式注资，促进农民资金的聚集，建立自我服务的发展资金，并用赠股的方式帮助贫困农户参与。互
22、动帮助合作推动支持监督服务县政府 扶贫办 倡导、引导、推动扶贫互助社的建立 用配股的方式注资、促进农民资金的聚集，建立自我服务的发展资金 用赠股的方式帮助贫困农户参与 组织、协调、推动社会服务对扶贫互助社的支持村扶贫互助社 自主、自愿建立且自我管理 在政府支持下资金自聚、责任自担、自主互动、自我服务 成员平等、利益共享、风险共担，独立承担民事责任 组织自助、互动促进社区良性协调发展村扶贫互助社内部组织结构互助社成员按社区组成活动中心, 定期举行活动活动中心内成员 5-8 户农民组成小组“村两委” 党支部：推动、领导 村委会：支持、监督仪陇县乡村发展协会 具体动员、帮助、组织、推动村级扶贫互助组
23、织的建立 用参与式的方式指导、帮助村扶贫互助社自己建立起内部民主参与、管理机制 受权对村扶贫互助社提供日常组织支持、财务经常性的监督 建立起协会与各扶贫互助社之间的互助、互动合作机制，自主推动共同长期发展推动推动监督、支持图 1 仪陇县扶贫互助社组织管理模式架构“村两委”应该对互助社起推动、支持、监督和服务的作用，而不应该干扰互助社的正常管理和运行。在仪陇的互助社中，有村支部书记向互助社借款 5000 多元修党支部办公室，逾期未还的案例。也有村委会响应上级领导号召，向互助社借款养兔，遭到互助社拒绝的例子。大部分“村两委”能够摆正与互助社的关系，支持互助社的工作。与其他多数地区扶贫互助资金试点不
24、同，仪陇试点的一个特殊之处在于有仪陇县乡村发展协会的强力介入。仪陇乡村发展协会十几年前由联合国开发计划署小额信贷项目支持成立，有多年的农村社区发展和小额信贷操作的经验。在互助社的成立和发展中，仪陇县扶贫办委托县乡村发展协会具体动员、帮助、组织、推动互助社的建立，用参与式的方式指导、帮助村扶贫互助社自己建立起内部民主参与、管理机制，并负责为各扶贫互助社提供日常组织支持、财务经常性的监督。仪陇乡村发展协会的介入使得仪陇试点得以在一个专业的第三方的指导和监管下操作，而不是由政府部门直接来操作。这是目前大部分试点地区所不具备的因素。2.1.2 霍太模式：以霍山为例（1）背景及概况安徽省霍山县和太湖县的
25、贫困村村级发展基金是我国互助资金试点的又一典型代表，我们将其简称为“霍太模式”。安徽省“贫困村村级发展基金”试点，最初起源于 1998-2003 年在霍山县实施的为期五年的中荷扶贫项目，社区基金是其中的一个子项目。到 2003 年 8 月，该项目结束时已建立社区基金小组 43 个，投入资金 41.4 万元。荷兰王国政府项目官员撤离后，社区基金运转基本正常。2004 年底，安徽省扶贫办和财政厅经过总结经验教训，对社区基金的运行模式和制度框架进行了本土化方面的调整，使其适应中国行政管理体制的特点。2005 年初，霍山县委、县政府对社区基金的制度框架作了修改，制定了霍山县人民政府关于加强社区基金管理
26、的实施意见，由财政部门牵头，由建立了 61 个社区基金小组。到 2005 年底霍山共建立社区基金小组 104 个。2006 年，国务院扶贫办和财政部在 14 个省开展的贫困村村级发展互助资金试点，也为安徽省扩大和推行“互助资金”试点工作提供了新的机遇。2006 年 3 月，安徽省选择太湖、金寨和霍山三县为试点县，在贫困村建立互助资金。经过半年多的试运行后，安徽省在总结三县试点经验的基础上，省扶贫办和财政厅于 2006年 11 月底，在太湖县召开了全省互助资金试点工作会议，确立了“固点扩面、稳步前进、全面覆盖”的工作思路，在全省 30 个国家和省扶贫工作扶贫工作重点县全面部署试点工作。要求三个试
27、点县对全县贫困村作出整体规划，分年实施、稳步推进。其余 27 个贫困县，省财政每县安排 50 万财政扶贫资金，助推全省财政扶贫工作重点县全面启动“互助资金”试点。截至 2007 年 4 月底，全省 30 个国家和省定贫困县共投入互助资金 3137 万元，其中省财政安排 2330 万元，市、县安排 440 万元，互助组成员缴纳 302 万元，其它资金 66 万元。共建立互助组织 683 个，参加互助组的农户 26390 户，受惠农户 12483 户。（2）试点资金整合与互助资金类型安徽省互助资金试点最大的一个特色是依托资金互助的模式，整合多方资金，通过建立多种形式的资金互助组织，针对各种贫困人群
28、开展扶贫工作。以霍山县为例，霍山县不仅把财政扶贫资金纳入社区基金小组的模式，还把该模式介绍给县库区办的扶贫工程和县组织部的针对贫困党员的扶贫工程。这样，包括原来的中荷扶贫项目在内，互助资金共包括四种类型（表 1）：第一种为中荷项目社区资金微小额借款，开始于1999 年，共建立 32 个小组，筹资 32.5 万元；第二类为安徽省农村贫困党员脱贫致富工程，开始于 2004 年，共建立 22 个小组，筹资 42.2 万元；第三类为库区社区基金，开始于 2005 年，共建立 50 个小组，筹资 49.99万元；第四类为财政部和国务院扶贫办确定的“贫困村村民生产发展互助资金”试点，开始于 2006 年，
29、共建立50 个小组，筹资 190.6 万元，其中财政资金 159.5 万元，农户配套 31.1 万元。截止 2007 年 7 月，全县共建立各类社区基金小组 154 个。发展社区农户数 3863 户，实际投入各类资金 313 万元（其中农户配套资金 31.1万元） 。目前，霍山试点项目已覆盖 16 个乡镇 71 个村，累计借款户 3528 户，累计发放借款 564 万元，收回到期借款 460 万元，资金周转率（使用率）255%，正常运作的社区到期还款率 98.8%。太湖县准备筹集资金 1.3亿元，力争通过五到八年的时间，逐步在全县 5389 个村民组全面建立村民生产发展互助资金。表 1 霍山县
30、各类互助资金筹资情况：2007 年类型 互助资金个数 户数 资金总额(万 元) 农户配套 主要资金来源 开始日期合计 154 3863 313.0 31.1中荷项目 32 768 32.5 - 中荷项目 1999农村党员脱贫致富工程试点 22 884 42.2 - 省、市、县扶贫资金 2004库区社区基金 50 - 49.99 - 库区扶贫资金 2005贫困村村民生产发展互助资金 50 - 190.6 31.1 财政专项 2006注：-为未获得统计数据。资料来源：霍山县财政局、扶贫办提供。（3）社区基金的发起和组建霍山在开展社会基金过程中，制定了具体目标：（1）还款率应达到 100%，按期还款
31、率大于90%；（ 2）按照管理制度，资金始终动态运转，闲置少，本金逐渐壮大；（3）农户经济收入逐年增加。为实现上述目标，霍山采取了政府宣传引导、农户自愿参与、村民自主决策与自我管理、部门服务监测的参与式方法分步实施（见表 2） 。表 2 霍山县社区基金操作程序步骤 开展活动第一 确定项目操作人员并对其培训第二 宣传发动并基线调研第三 农户申请第四 选择上报项目点第五 评估确定项目点产生管理小组农户配套资金入社区账户培训小组成员第六（同步进行，社员集体会议讨论）建立社区制定各项制度第七 协议、拨付第一批基本金（60%）入社区账户第八 项目正式实施第九 3-6 个月后阶段性评估第十 拨付剩余本金第
32、十一 日常监测、跟踪服务第十二 向上季度报表、半年书面报告第十三 一年一次定期评估第十四 长期关注，不断深化、发展资料来源：霍山县扶贫办。值得说明的是，一个互助资金小组一般以村民小组和自然村为单位，有 3040 户左右，且居住相对集中，村民相互了解。参与小组的农户本着自愿的原则，在向村（组）申请并交纳一定的配套资金后（100-200 元） ，这个农户即成为小组成员（会员） ，这是农户入会的资格。每个互助资金小组的资本金为 2-3 万元左右。（4）扶贫互助社的运行与治理 培训与能力建设。为帮助社区基金良好运行，霍山争取了一个国际援助项目，邀请中国社科院小额信贷培训中心社区基金做两年的项目培训，对
33、社区管理小组进行业务培训，对农户进行生产技术培训。 外部监管。为了确保资金滚动发展、永续利用，在依靠村民自我管理、自我监督的同时，考虑到农民的实际能力，在外部建立了监测评估机制，县级成立了互助资金管理协会，安排 5 人专人负责对社区基金的监管和服务。另外，还开展了“以奖代补”的激励机制。通过评估，对管理使用较好的小组，给小组再次增加本金，鼓励发展。 内部治理与运行管理。在社区基金小组内由参与项目的全体村民民主选举产生有组长、会计、出纳、监督员 5 人组成的管理小组，主要负责资金的发放、回收、公布、财务及档案管理、召集会议、上下联络等工作。管理小组成员必须是项目户，长期在家，志愿担任小组工作并具
34、有奉献精神，不计较个人得失，尽量不是村干部，有一定的女性比例。（5）社区基金的经济活动安徽省及霍山县的试点的社区基金只从事资金借贷活动。社区基金只在本社区内有偿周转使用，借款户比例控制在项目总户数的 49%以下，以保证监督的未使用资金的项目户多于使用资金的项目户。各个小组基金根据村民的实际承受能力，确定不同的利率标准，一个小组执行同一个利率，只规定下限月利率不得低于6，这个利率低于商业金融机构的贷款利率。还款方式可以是一次性还款，也可以在规定期限内分期还款，本息共还。村民借款，必须夫妻双方签字（一方外出除外） ，并有抵押物和担保人。借款用途仅限于农户发展经济、增加收入。2.2 农村社区滚动发展
35、资金运作试点（TCC5 项目） 32.2.1 试点项目背景及概况TCC5 项目（ “农村社区滚动发展资金试点”）是由国务院扶贫办和财政部农业司与世界银行合作开展的“加强中国财政扶贫资金管理”技术援助项目中的子项目。该项目于 2006 年 12 月 4 日在北京启动。国务院扶贫办、财政部农业司把四川省旺苍县和河南省叶县列为全国 TCC5 项目试点县。为了实现 TCC5 项目的宗旨和实施特点，在试点村的选取中遵循以下原则：一是人均收入低、贫困户比例大的村优先；二是自然村数量和居住分布特点及户数规模具有代表性；三是农户有一定的发展农业生产的潜力（如自然资源和劳动力） ；四是试点村不是信用社确定的进行
36、小额信用贷款的信用村；五是村两委健全并具有较强的组织能力；六是未开展过产业化项目等。旺苍县率先启动了锦旗、中河两个村，截至 2008 年 1 月，锦旗村已有 233 户农户加入互助社，吸纳互助金 1.515 万元，已借款 8.938 万元，累计还款 2.2775 元，到期3 部分小节参考了社区主导型发展试点项目操作手册 （刘胜安、Dan Gibson，2006）的部分内容。还款率 100%；中河村已有 218 户农民自愿加入互助社，吸纳互助金 12890 元，发放借款 8 批 73 户 86200 元，其中为 33 户贫困户发放借款 38400 元，年度共收回本金 46300 元。河南省叶县选
37、取了常村乡西刘庄村和廉村乡韩庄村为首批试点，截至 2008 年 6 月，西刘庄村累计借款户 95 户，共借款 17.85 万元，回收本金 10.57 万元，回收占用费 4466.8 元，还款率 100%。2.2.2 社区资金互助社的发起和组建（1）筹集资金，确定互助社会员资金筹集的过程是：先将 10 万元的财政扶贫资金分两次投放到项目村，作为成立互助社的种子资金，然后吸收农户交纳的 50 元或 100 元的互助金，另外有可能的话接收一些社会捐助金。当农户所交纳的互助金占到种子资金的 15%时，并且所交纳互助金的农户数超过项目村常年在家居住且具有创收能力的农户数的 50%时，即可准备成立互助社。
38、但在互助社的发展过程中，农户所交纳的互助金不能超过种子资金的 50%。由此，会员资金、种子资金与社会捐赠资金一起形成社区互助资金。社区资金中的财政扶贫资金、社会捐助金及资金的增值部分明确为社区股，归全体村民所有；农户所交纳的互助金形成农户股金，归农户本人所有；资金的使用权属互助社全体社员。（2）公开选举，产生互助社管理人员在召开第一次全体社员代表大会时，由全体社员采取无记名投票的方式，举行两轮选举，选出村级互助社理事长、执行小组组长、监督小组组长、会计、出纳和监督员等管理人员。具体过程是： 村民交纳互助金，便成为互助社的成员，获得选举权和被选举权，可在选举每一岗位的管理人员时推荐一名候选人。
39、按照选举理事长、执行小组组长、监督小组组长、会计、出纳、监督员的顺序分别选出各自岗位的管理人员，在第一轮选举中每个岗位获票数最多的两位进入第二轮选举，进行演讲竞选。 由选举出来的理事长、执行小组组长、监督小组组长组成互助社的理事会，其职责是实行定期会议制度和不定期的动议机制，研究和处理重大事项，分工负责资金的发放、回收、监督和争议仲裁等管理工作；由执行小组组长、会计、出纳组成执行小组，承担村互助社社区资金的日常管理工作；由监督小组组长、监督员组成监督小组，构成互助社的村级监督机构，监督执行小组是否照章办事、是否体现公平、公正、公开的原则，监督农户是否执行和遵守管理制度。在村级互助社的管理机构组成后，由互助社的社员自愿组成互助小组，并民主选举出小组组长，小组成员数一般为 5 至 7 位。（3）制定章程，注册成立互助社由选举出来的理事长、执行小组组长、监督小组组长组成互助社的理事会。理事会讨论制定互助社章程 ，并在县民政局注册登记，在金融机构开设专户，依法代表社员管理资金。（4）自愿组合，成立互助小组社员按照 510 户的规模自由组成担保互助小组，签定联保协议，结成利益共同体。2.2.3 社区资金互助社的经济活动
