1、1制度经济学、政治经济学征税权的法律界定：政府与市场界限的制度安排黄卫华 周冰南开大学高等教育研究所 浙江财经学院经贸学院导言 .2一、征税权的文献回顾 .3二、征税权的法律界定是界定市场与政府边界的制度安排 .41为什么政府拥有征税权？ .42征税权是界定市场与政府边界的制度安排 .4三、征税权：法律界定还是由行政管理 .61为什么要限制行政部门的征税权 .72 征税权制度安排的法律界定：市场经济兴起和发展的经验证据 .8四、中国的征税权 .101征税权 .102政府收费权分散弥漫在整个行政系统 .15五、征税权改革的原则 .17二 OO 六年六月2征税权的法律界定：政府与市场界限的制度安排
2、 1黄卫华 周冰南开大学高等教育研究所 浙江财经学院经贸学院摘要：税收是政府所提供的公共产品的价格，体现着政府和社会微观经济主体之间的权利义务关系。征税权的法律界定是界定市场与政府边界的制度安排，政府征税权和私人财产权之间是此消彼长的关系。从历史经验看，征税权制度安排的法律界定是市场经济的兴起和发展的必要条件。从现实来看，成熟健康市场经济国家的征税权属于人民所有。对中国的征税权的经验研究表明，中国的征税权主要集中在行政系统，因此征税权改革要求征税权回归立法系统、对行政系统征税授权要明确而且有限、政府税收收入支出要透明。关键词： 市场 政府 征税权 财产权导言本文讨论的对象是征税权，我们试图提出
3、一个观点：征税权的法律界定是市场和政府的界限的制度安排。税是国家通过政治权力对微观主体强制征收的费用，包括古代的税赋、贡赋、徭役，也包括现代政府征收的各种类型的税和费。在市场经济中，政府提供公共产品，例如公正和保护。微观经济主体缴纳税收作为公共产品的支付，税是公共产品的价格，是微观经济主体和政府交换公共产品的产物。从这个角度来说，税、租、利润是不同的。政府和市场微观主体作为互相对立的双方进行公共产品交换的结果是税。利润是经营者的经营收入，是他承担经营风险的补偿。计划经济体制下，政府是生产要素的所有者，获取的是利润，并且负担经营的亏损。时至今日，中国政府仍然掌握着庞大的国有资产、国营企业、金融机
4、构，控制着全国土地、矿藏等自然资源。政府获得资产增值、资产性收入，例如土地销售收入；也获得经营性收入。租也是所有者获得的收益，但不是生产要素所有者自己经营获得的收益，而是把生产资料转让给别人经营而获得收益。从税收的起源来看，当人类社会组织中的公共权力脱离一般经济活动，专注于公共事务，社会经济主体相对独立于公共权力的作用范围时，税收产生了。最典型的人类社会组织是国家，国家为了处理社会的公共事务、养活专门处理公共事务而不从事直接经济生产活动的人员，需要征用微观经济主体的资源。从而，税是公共权力和公共事务专业化发展1 本文是教育部人文社会科学重点研究基地 2006 年度重大项目（项目批准号：06JJ
5、D790019） 社会主义市场经济和谐发展的制度基础的子课题的研究成果。3的产物，是伴随着国家作为专门提供公共产品的专业化组织的出现而出现的。尽管不同时代公共事务的内容、公共事务的决策权分布、公共事务的管理成本不同，但是国家征税用于公共事务是相同的。在人类社会发展的过程中，军事征服、宗教祭祀活动、水利工程等都曾经是重要的公共事务。在现代市场经济中，政府对微观市场主体征税来维持政府的运行，来为微观市场主体提供安全保护、秩序、公平等公共服务和公共产品。政府是公共产品和服务的生产者，民众是消费者，税是政府所提供的商品和服务的价格，体现着政府和社会民众之间的权利和义务关系。本文分成五个部分，第一部分对
6、征税权的研究进行回顾；第二部分说明为什么征税权的法律界定是界定市场与政府边界的制度安排；第三部分分析为什么要限制行政部门的征税权，并且给出相关的经验证据；第四部分分析中国征税权的现状：征税权主要集中在行政系统。第五部分提出征税权改革的三条原则：征税权回归立法系统、对行政系统征税授权要明确而且有限、政府税收收入支出要透明。一、征税权的文献回顾对征税权的研究有三个主要观点：1征税权问题是宪政问题，是对博弈规则的选择，不是在既定博弈结构和规则下的策略选择。布坎南（1980 中译本 2004）从立宪视角，讨论了政府征税的权力，政府怎样行使这项权力，可以怎样约束和应当如何约束这项权利。李炜光的一系列文章
7、论税收的宪政精神 、公共财政的宪政思维 、 现代税收的宪政之维说明的也是这个观点。刘丽（ 2006）讨论了税权的宪法控制。2中国没有对征税权归属的明确规定，造成了税收立法越权，税收执法扭曲。李炜光（2003、2004）指出，我国征税权的归属在建国以来的 4 部宪法中都从未作任何规定，至今阙如。我国宪法文本中从来没有规定纳税人权利的条款，也没有明确说明政府征税需要人民代表大会同意和批准的规定，没有明确人民代表大会税收立法的专有权。这导致税收立法越权的现象；没有限定税收的委托立法权，导致税收法律、法规失据的现象；没有对纳税人的权利作出明确的规定，行政权力过分干预税收过程的现象比较严重；没有明确规定
8、政府必须依法征税，导致税收执法行为规范的扭曲。3征税权法律界定是政治体制改革的一个逻辑起点。韦森(2008)认为，构建税收法定的政治制度以及政府税收的具体征收和用途要经代议制机构（人大）审定批准的政治安排，可能成为未来中国新政治体制建设的一个逻辑起点。4二、征税权的法律界定是界定市场与政府边界的制度安排1为什么政府拥有征税权税既是公共产品的价格，就体现着政府和社会公众的交换关系，是他们之间进行的权利的相互交换。通常认为，现代市场经济条件下政府的公共事务范围大致可以分为两大类：应对市场失灵和增进公平 2。在应对市场失灵方面：政府的最小功能是提供公共产品，例如：国防、法律与秩序、产权、宏观调控和公
9、共卫生。中等范围的职能包括：第一，解决外部性问题，例如：基础教育和环境保护；第二，垄断规制，包括：公共设施管理和反托拉斯政策。第三，克服不完全信息，例如：健康、生命和养老金保险、金融监管和消费者保护。政府的积极职能包括：协调私人领域的活动，例如：建设市场、实施正确的产业政策，这是所谓的市场增进论（市场补充论） ，即政府政策的职能在于促进或者补充民间部门的功能。市场增进论强调的是一种机制，通过这种机制，政府政策目标被定位于改善民间部门解决协调问题和克服其他市场缺陷的能力。政府在促进公平方面：最小职能包括：保护穷人，例如：反贫困计划和减灾赈灾。中等职能指提供社会保险，例如：再分配的养老金、家庭补贴
10、、失业保险。积极职能指再分配，例如资产再分配。 3 现代市场经济中的政府需要通过征税获取处理这些公共事务所需要的资源，这是市场经济中政府征税的理由。政府征税的合法性来源于政府能够提供稳定的、质、量有保障的、与税收等价的公共产品和公共服务，使微观市场主体形成稳定的预期。如果税收随意变化、或者不提供相应的公共产品，则政府和匪帮无异了。如果政府对公共产品的提供不是稳定的、与税收不等价，则政府和黑社会无异了。税负的高低与提供的公共产品和公共服务的规模、效率，或者说所提供的公共产品和公共服务的成本联系在一起，与政府运转的行政效率、政府的规模联系在一起。恰当的税率是公共产品的均衡价格。税收过高或者过低，超
11、出了公共产品和服务的均衡价格，则对市场形成损害。2征税权是界定市场与政府边界的制度安排现代市场经济国家是“税收国家（tax state） ”。从理论上说，国家没有财产，私人有财产，国家通过税收来征得私人市场经济的财富。因此，从逻辑上说，私人财产所有权先于国家征税权，只有保证了私人财产权，国家征税权才有意义。法学研究认为，税法和私法在本质上是统一的，税法的本原在于对私人财产权的确认和保障。 4 这种观点实际上也说2 青木昌彦等. 政府在东亚经济发展中的作用. 北京：中国经济出版社 1998。3 World Bank. World Development Report 1997: The stat
12、e in a changing world. pp27。4 李刚、丛中笑. 税法与私法关系探源对（私人）财产权的确认和保障. 法制与社会发展. 2003 年第 6期。5明了征税权和财产权的对应关系。从产权的角度看，税收在本质上是国家凭借政治权力对市场微观经济主体私人所有的生产要素、产品和服务的收益权进行一定程度的强制性支配，征税权是对私人财产权的侵犯。市场经济是平等自愿交换的经济，平等自愿交换意味着财产所有权属的交换，也意味着微观主体对自身、对生产要素拥有“绝对的财产权利” 。市场经济中的公共产品和服务在本质上是私人财产权和国家征税权的交换。在一个极端上，国家对私人财产权中的收益权进行完全的支
13、配，也就等于国家完全剥夺了私人财产权。这种情况下，就无所谓私人财产权了。在另一个极端，市场微观经济主体拥有绝对的、完全的财产权，国家没有任何支配权，在这种情况下，由市场主体而不是由国家提供财产权防卫和保护。极端自由主义的学者认为，市场经济中的公共事务，例如：对财产所有权的保护和防卫服务是可以通过市场自发供给的 5，对财产所有权保护、防卫服务的需求和供给之间可以进行平等自愿的等价交换。这种观点至少说明市场经济中的财产保护和防卫服务，进而市场经济中的公共产品和公共服务价格应该是供求双方谈判的结果，不应该仅仅由一方来确定，而且有一个均衡价格可以作为理想中的价格标准。图 1 中的坐标平面上，横轴表示私
14、人财产权强度，在坐标原点上，私人财产权强度为0，国家对经济资源和经济活动进行完全的控制，这是马克思理论中人类社会早期的原始共产主义以及理想的计划经济体制的情形。在坐标点 1 上，私人财产权强度为 1，私人具有绝对的财产权，国家没有任何支配权，这是极端自由主义者的理想境界。在现实中，政府事实上拥有大部分的征税权，税收具有强制性。国家关于征税权的制度安排把私人财产的部分收益权转变为国家所有，国家税收的强制性事实上弱化了微观市场主体的绝对私人财产权，使私人财产权强度介于 0 到 1 之间。而且国家关于征税权的制度安排决定了私人财产权在0 ，1 区间的位置。在抽象的层次上，一个合理、健康的市场经济体制
15、下，政府和市场的边界是由征税权决定的。征税权的制度安排将政府征税权界定到哪里，相应地，微观市场主体的财产权就同时被确定到相对的位置，二者的关系，犹如一枚硬币的两面。征税权的界定成为市场和政府界限划分的制度安排。征税权和私人财产权之间的这种关系可以用一个简单的示性函数来表达：5 穆雷罗斯巴德（Murray N. Rothbard）. 权力与市场( 中译本).新星出版社 .2007。601,10,:0TATAPRSatisfyng其中，PR 表示微观主体的私人产权，TA 表示征税权的制度安排。当政府拥有完全的征税权，即 TA=1 时，私人财产权没有任何保障，PR=0；当政府没有征税权， TA=0
16、时，微观市场主体有绝对的私人财产权，PR=1；当征税权由市场主体和政府博弈决定，并成为法律以后，私人财产权同时确定。政府拥有的征税权和市场主体拥有的私人财产权之间是反向变动的关系。这个函数也可以用下图来表示。三、征税权：法律界定还是行政管理征税权的制度安排决定了政府（征税）权力和微观市场主体的财产权之间的界限。市场经济通过关于征税权的宪政制度安排来规范市场微观主体和政府之间的关系。征税权的制度安排规定、制约了政府对市场微观主体财产权的任意侵害。这是一个和谐的市场经济体制所要达到的目标。一般认为税收是伴随着国家和私有制的产生而产生的，征税权说明的是微观主体和国家的关系，或者说公共权力和私人产权之
17、间的关系，而不是微观主体相互之间的关系。国内税收经济学教材通常有所谓：“税收是人类社会发展到一定阶段的产物。税收的产生取1图 1：征税权和私人财产权之间的关系政府征税权10绝对的私人财产权市场微观主体的私人财产权0,1,01.PAPAfTff7决于相互制约的两个前提条件：一是国家公共权力的建立；二是私有制的出现。税收是国家公共权力与私有制存在的必然产物。 ”政府征税的同时意味着国家对微观市场主体的私人产权、私人财产制度的承认。政府对微观市场主体征税时，政府和微观市场主体之间的关系不是企业的所有者和作为劳动者的职工之间的关系，也不是出租生产资料的所有者和租入生产资料的经营者之间的关系。对于政府不
18、承认的私人产权，政府是不会收税的。例如，毒品交易和卖淫嫖娼。作为政府征税对象的私人产权，政府都予以承认，并予以保护。1为什么要限制行政部门的征税权A.行政部门拥有征税权导致私人财产权的不稳定和不确定如果征税权没有法律的规定，而是由行政部门的管理，行政部门拥有征税权，最直接的后果是行政自由裁量的征税权边界模糊，可以由政府官员自由处置、任意决定，政府征税权在（0，1）区间内任意变动，根据前述示性函数，微观市场主体的私人财产权在（0，1）区间内任意变动，此时私人财产权是不稳定和不确定的。布坎南早就指出，征税权的制度安排是博弈规则的确定，是元规则的确定 6。博弈规则的不确定性，会导致微观市场主体经济决
19、策的无所适从和不确定。因此必须用法律将征税权确定下来，这就是所谓的征税权的法定原则。征税权的法律是政府和微观主体作为供求双方博弈的结果。微观主体参与博弈是通过税收的国民批准原则来体现的。在中国社会主义市场经济中，国民批准原则的含义是政府征税、收费应该得到人代会的讨论、批准和授权。B.行政部门拥有征税权导致不平等和非自愿交易市场经济中，市场微观主体缴纳的税收和政府提供的公共产品之间在本质上成为一种平等自愿的等价交换关系。前文已经说明：从制度经济学的角度看，市场经济的平等交换意味着财产所有权的权属交换。从极端自由主义的角度看，自由市场经济中经济主体对财产权利的防卫服务供给也是可以由市场自发提供的。
20、此处我们不讨论政府为什么会产生，也不讨论市场自发提供财产保护是否可行。我们来比较一下在理想状态中自发市场提供的财产权防卫服务和政府提供的财产权防卫服务的性质有何不同。市场运行是平等交换的机制，政府的运行机制是行政命令机制。两者最大的不同在于前者是平等自愿的交换关系，而后者具有强制性。政府是掌握暴力的合法主体，古代“普天之下，莫非王土” 、 “中外之财，皆陛下府库” 。从这个角度看，如果政府行政系统掌握征税权，政府和市场主体之间关于公共产品和财产权的防卫与税收的交换就不是资源所有者之间的平等交换的关系，而是6 布坎南.宪政经济学（中译本）. 北京：中国社会科学出版社 2004。8强迫命令关系。2
21、 征税权制度安排的法律界定：市场经济兴起和发展的经验证据众所周知，亚当斯密认为市场经济中的政府是“守夜人” 、 “小政府” 。需要说明的是，作为守夜人的小政府并不是弱政府。西方近代史上，现代国家形成以后的政府与西方封建制度时期的王权政府相比，绝对是强政府而不是弱政府。现代民族国家有强大的力量足以攻破任何坚固的领主城堡，拥有强有力的中央政权的现代民族国家把各地分隔的封建区域市场合并成为一个大的市场，并且把保护、秩序和公正扩展到领土的每一个角落。问题是强政府为什么没有像中国几千年的强政府一样，压抑市场经济的发展呢？其诀窍就在于市场和政府的界限的法律界定。在资本主义市场经济形成和发展过程，市场和政府
22、的界限的划分是通过对征税权制度安排的法律界定来实现的。市场经济的每一步发展都是和国王在征税权上的斗争以及限制国王的任意征税权的结果。征税权是政府权力的核心。征税权界定了政府的能力范围，征税权与企业、个人的产权直接相关。征税权的界定从而成为市场和政府界限划分的制度基础，征税权制度安排的法律界定成为现代市场经济国家界定政府与市场界限的重要方面。现代民族国家形成以后，对政府征税权的限制以宪法的形式固定下来。从 14 世纪到 17 世纪，在现代国家形成的过程中，凡是征税权经过国会界定了的国家，例如荷兰、英国，资本主义的发展就比较顺利；而西班牙、法国，在国王的征税权没有受到限制的时候，资本主义市场经济的
23、发展就不顺利。界定和保护产权与限制国王的征税权是一个事物的两个方面，资产阶级政治革命和民主革命说到底是为了限制国王的征税权和保护私人产权。众所周知，诺斯认为，有效率的产权制度是西方世界兴起的原因。而有效率的产权制度建立的关键恰恰在于制约国家的征税权：“不同的增长率的原因可以从每个国家建立的产权的性质中找到。所建立的产权类型是各个国家所使用的特殊方式的结果。政府和臣民之间在扩大国家征税权方面的制衡特别重要。在两个成功的国家里（指英国和荷兰） ，所建立的产权激励人们更有效地使用资源，并把资源投入发明和创新活动之中。在不太成功的国家，税收的绝对量和取得财政收入的具体形式刺激个人作出相反的事情。 ”7
24、在英国、荷兰，国王征税权受到了限制。1215 年英国国王和贵族签订的大宪章确立了王在法下的原则。 大宪章表明了罪行法定的原则和税收法定的原则。其中，罪行法7 美道格拉斯. C. 诺斯. 经济史的结构与变迁 . 上海：上海三联、上海人民出版社 1994.第 167 页。9定的原则确立了国王和其他微观经济主体在法律之下的人身平等；而大宪章的征税权条款，限制了国王随意征税的权力，确立了税收法定的原则，限制了国家对微观经济主体财产权的随意剥夺，使征税权和私人财产权之间的关系稳定下来。 大宪章规定：“未经人民允许不得对其征税（No taxation without representation） ”。1
25、689 年英国的权利法案（全称国民权利与自由和王位继承宣言）规定：“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。 ”与此相比较，法国的三级会议没有成为限制王权的有力工具，直到 1789 法国大革命，法国国王有无约束的征税权，征税无需取得被统治者的同意。法国国王赋予行业垄断权和限制权换取收入，行会进行垄断和贸易限制，政府转让出去的产权没有提高效率，因此法国没有摆脱 17 世纪的马尔萨斯循环。西班牙也是如此。 8 1789 年，法国大革命以后，对于政府任意征税权进行限制的法律界定问题才得到解决。当年人权和公民权宣言第十四条规定：所有公民
26、都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。1791年法国宪法第三章第一节第一条授予立法议会如下权力：创立赋税，决定赋税的性质、税额及征收的时期和方式，在王国各郡间分派直接税，监督一切公共收入的用途并了解其情况。1791 年法国宪法第五篇 赋税第一条规定：赋税应于每年由立法议会讨论并决定。第三条规定：由部长或经管人签署并证明的各部支出细帐，应在每次立法议会会期开始时印刷公布。各种赋税和一切公共收入的收支状况，亦应以同样方法公布。第四条规定：郡行政官及县行政宫不得创设任何赋税，不得课派立法议会所规定的时间和数额以外的赋税。第五条规定：
27、行政权应指示并监督赋税的征收和入库工作，并应为此而发出一切必要的命令。1793 年法国宪法（又称共和国元年宪法 ）中的人权宣言第二十条规定：除为公共用途外不得创设任何赋税。一切公民均有权协助赋税的创设，监视其用途，了解其状况。 立法议会的职务第五十三条规定：立法议会提出法律并发布法令，第五十四条规定立法议会决议赋税的性质、总额和征收。世界上最发达的资本主义国家美国的独立革命也是由于征税权的问题而引起的。美国人民为了限制英国政府对美国殖民地的征税权而发起革命，经过二百多年的努力，建立了世界上最繁荣发达的市场经济。1789 年颁布的美国宪法第一条第一款将全部立法权授予国会。美国宪法第一条第八款规定
28、国会拥有征税权：“国会拥有下列权力：规定和征收直8 詹姆斯W汤普逊 .中世纪晚期欧洲经济社会史. 北京：商务印书馆 1996。10接税金、间接税、进口税与货物税，以偿付国债、提供合众国共同防御与公共福利，但所有间接税、进口税与货物税应全国统一” 9 美国宪法第十六次修正案规定：“国会有权对任何来源的收入规定并征收所得税。 ”10美国现行宪法第三十四条规定：法律应由议会投票通过。法律规定各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式。第一条第七款详细规定了众议院提出征税权法律提案、参议院提出或者同意修正案，行政权对国会征税权法律制定具有制约作用。从上述历史回顾和当代资本主义国家的实践可以看到，市场经济
29、国家对于征税权的法律规定有共同的特点，这就是：征税立法权属于国会，受到行政权和司法权的制约。正是对征税权的法律制约使得这些国家和地区都能明确划分出国家、市场和社会的权力界限。首先是清晰地划分出行政权力的界限，也就是什么是属于国家和政府领域的基本任务。其次是明确划分出什么是市场经济的界限范围，在这个界限范围内经济系统自身的运行机制和运行逻辑主导着经济活动，国家和政府当然可以通过宏观经济政策调控经济活动，但是无法越权直接干预和进行经济领域的活动。换句话说，行政机制退出了经济领域。这不仅是这些国家率先发展起市场经济实现了现代化的首要原因，而且是所有现代化市场经济国家和地区的共同特征。 11四、中国的
30、征税权中国征税权实际上主要为政府行政系统所有。以下按照现实经验中的税费口径，从两个方面来说明。1征税权 12（1）征税权主要属于国务院及其组成机构按照统计年鉴的分类，我国的税收分成四类：货物和劳务税、所得税、财产税和其他税收，一共十七种：增值税、消费税、海关代征进口环节增值税和消费税、营业税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、车辆购置税、烟叶税和其他税收。这十七种税收中，征税权权利主体是全国人大（常委会） 13的有：企业所得税和个人9 本文所引各国宪法文本如没有特别说明均来源于全国人民代表大会网站。10 1958 年 10 月 4 日公布，1976 年 6 月 18 日最后修改。11 刘涛. 中国崛起策十八：界定国家、市场和社会的边界. http:/ 对于征税权，我国宪法并没有明确的规定。我们不讨论征税权的法律归属问题，只分析征税权在经济运行中事实上的权利归属。13 本文不对人大和人大常委会进行区分，把人大和常委会看成立法系统。立法和行政系统同属党的政治
