1、- 1 -深刻理解建议主题主线促进经济社会全面协调可持续发展李克强党的十七届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（简称建议），高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表 ”重要思想 为指导，深入 贯彻落实科学发展观，根据实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，结合当前国际国内新形势，确定了“ 十二五”时期我国经济社会发展的指导思想、总体思路、目 标任务 和重大举措， 对今后年 发展作出了全面部署，是指导 “十二五”时期经济社会发展的纲领性文件。建议明确提出，制定“ 十二五”规划必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。深刻理解建议的精神 实
2、质和“十二五”规划的主题主线，对于继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期、促进经济社会全面协调可持续发展、夺取全面建设小康社会新胜利、推进 中国特色社会主义伟大事业，具有十分重要的意义。一、正确认识“十二五”经济社会发展的国内外环境“十一五”期间，面对复杂多变的国际环境和艰巨繁重的改革发展任务，我们党团结带领全国各族人民， 继续解放思想， 坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，有效应对了国际 金融危机巨大冲击， 战胜 了汶川特大地震等重大自然灾害，成功举办了北京奥运会 和上海世博会， 胜利完成了“ 十一五”规划确定的主要目标和任务，我国经济社会 发展取得新的巨大成就。“十二五”时期，是我国
3、全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。综观国际国内形势，世情和国情继续发生深刻变化， 变化孕育着机遇，也伴随着挑 战，我国经济 社会发展呈现新的阶段性特征。（一）国际环境的新趋势当前世界正处于大发展大调整大变革之中，国际金融危机引发全球经济发展模式、供需关系、治理结构调整变化，外部 环境更 趋复杂，给我国经济社会发展带来多方面影响。- 2 -一是世界经济增长和市场需求发生新变化。世界经济不确定性仍然较大，国际金融危机的深层次影响依然存在，各国经济复苏仍不均衡，贸易保护主义有所抬头。主要 发达国家失业率居高不下、消费不振，房地产、金融等支柱产业在危机中受到
4、重创，新的经济增 长点短期内还难以形成。一些国家政府负债过高， 财政收支矛盾突出，其潜在危害和影响不容小视。特 别 是一些主要经济体为刺激本国经济复苏，持续实施扩张 性货币政策，大量投放流动性，可能会引起国 际金融市场的动荡，推动能源资源等大宗商品价格上涨；热钱的涌入也会对新兴经济体发展带来冲击。与此同时，世界范围内经济结构重组 引人关注。一些 发达国家开始倡导储蓄、鼓励出口并支持 实体经济发展， 试图解决 财政赤字和政府债务过高、经济“虚拟化 ”等问题。有的发达国家还实施扩大出口战略，推行产业回归和制造业再造，力求改善贸易失衡状况。世界经济缓慢增长 ，全球需求 结构明显变化，对我国稳定和拓展
5、外需、保持 经济平稳较快发展形成新的压力，也对我们在内需和外需的平衡中把握机遇、应对挑战提出了新的要求。二是科技创新和产业升级孕育新突破。国际金融危机催生新的科技革命，世界可能进入创新集聚爆发和新兴产业加速成长时期，绿色发展成为一大趋势。不少发达国家在应对危机中提出“绿色新政” ，制定未来发展战略，大幅增加研发投入，支持新能源、生物医药、信息网 络等领域创新发 展。全球范围内，绿色经济、低碳技术等正在兴起，抢占未来发展制高点的竞争日趋激烈。在有些领域，新 兴经济体与发达国家的差距相对较小。在这样的背景下，只要我们把握趋势、 应对得当，就可能抢占先机、赢得优势，推动实现跨越式 发展。否则，就会贻
6、误时机，难以实现赶超，甚至陷于被 动和落后。三是国际治理结构出现新调整。经历金融危机的洗礼，国际社会积极推动全球治理结构和金融监管制度改革。通过改进和完善已有架构，形成一个有利于兼顾公平和效率的全球治理体系，以反映国际政治经济格局的变化，已成为各方共识。世界 银行、国际货币基金组织治理结构调整已经实 施或正在推进，新 兴经济体和发展中国家话语权有所增强。各国围绕气候变化、能源资源安全、粮食安全、公共卫生安全等全球性问题的合作与博弈强化，牵动着国际关系调整演变和国- 3 -际力量分化组合。如何适应国际政治经济格局变化，趋利避害，有所作 为，是我们面临的新课题。（二）国内环境的新特征“十一五”时期
7、，我国经济社会发展又上了一个新台阶，我们已经站在一个新的历史起点上。但发展中不平衡、不协调、不可持 续问题 依然突出，发展的环境和条件继续发生新变化。一是经济社会结构变化呈现新特点。年，我国人均国内生产总值达到美元，年有望超过美元，“十二五 ”期间将向更高水平迈进。国际经验表明，人均国内生产总值从美元向美元提升的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，又是矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。对我国而言，在这个阶段，随着人均收入水平 继续 提高，消费结构将持续升级，投资结 构、产业结构也将随之调整变化，带动工 业化、信息化、城 镇化、市场化、国际 化深入发展，为持续发展提供有力支撑。同时，
8、在快速增长变动中，经济结构升级的约束增多，社会 结构平衡的难度加大， 经济 和社会转型的进程中存在不少需要解决的矛盾和问题，在推动经济发展的同时，亟待加强和改善社会建设。二是传统增长模式面临新挑战。现在，我国 经济规模已位居全球前列，但人均国民收入仍排在世界百位左右。在我们这样一个有着十几亿人口的大国推进现代化，在人类历史上还没有先例。在经济持续发展中瓶颈制约也明显加大， 传统的增长模式难以为继。主要表现在：能源资源和生态环境约束强化，节能减排任务艰巨。国际收支不平衡，外贸增长方式粗放。投资和消费关系失衡，消费率偏低。城乡和区域发展不协调 ，收入分配差距 较大。 产业结构不合理，科技创新能力不
9、强， 许多核心与关键 技术受制于人。 农业基础 仍然薄弱，受土地、水、自然灾害等多重制约，主要农产 品稳产增产难度较大，加上市场流动性较多、国 际市场价格波动等因素的影响，保持国内价格稳定、管理通胀预期的压力加大。就 业总量压力和结构性矛盾并存，社会矛盾明显增多。 经济 增长的内生动力不足，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。- 4 -三是人民群众对提高生活水平和质量有了新期待。群众的温饱问题基本解决后，对 提高生活水平和改善生活质量的愿望明显增强。近些年来，尽管我国社会事业有了很大进步，但总 体上依然滞后于经济发展，仍是现代化建设中的一块“短板”。在就业、教育、住房、医 疗卫生、 环境保护、
10、社会保障等关系群众切身利益的领域， 还存在不少难点和焦点问题，基本公共服务的可及性、公平性仍然不够。社会主体的多元性、独立性、选择性增强，而社会建设还不到位，经验缺乏，人才也不足。这些都与人民群众对过上更好生活的新期待有较大差距。（三）我国仍处于发展的重要战略机遇期党的十六大提出，新世纪头年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。党的十七大提出，机遇前所未有，挑战也前所未有，机遇大于挑战。建议明确提出，我国 发展仍处 于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见 和难以预见的风险挑战。我们要科学把握发展规律，主 动适应环境变化，有效化解各种
11、矛盾，更加 奋发有为地推进我国改革开放和社会主义现代化建设。这是在新的时代背景下对我们党重要战略机遇期思想的进一步阐述，是指导我们正确把握国际国内形势的重大战略判断。改革开放多年来，我们把握时代脉搏，顺应历史潮流，把工作重心转移到经济建设上来，由关起门来搞建设转向通过开放促发展，由传统计划经济逐步转向社会主义市场经济，我国 经济总量、 综合国力和人民生活水平显著提升。新世纪以来，我们继往开来，与时俱进，适应国内外形势 的发展变化，战胜各种困难和风险，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现 代化中迈出坚实步伐。应当看到，我国发展的有利条件、内在优势和长期向好趋势没有改变。我国人均国民收入稳步增加
12、，市 场需求潜力巨大， 发展的回旋余地广阔，物 质技术基础日益增强，产业体系比较 完整， 资金、劳动、科技等生产要素组合具有综合优势，经济 体制活力显著增强 ，政府宏 观调控和应对复 杂局面能力明显提高，社会大局保持稳定。经过近些年的磨砺尤其是国际金融危机的考验，在许多方面又积累了新的经验、铸造了新的 优势。我 们有信心、有条件、有能力把经济平稳较快发展的形势长期保持下去。- 5 -还应看到，我国发展的重要战略机遇期也没有因为国际金融危机而改变。和平、发展、合作仍然是时代潮流，世界多极化 趋势更加明 显，经济全球化继续深入发展，国 际环境总体上仍有利于我国和平发展。国内外两个大局互动加深，相互
13、联系更为紧密，为我国在全球范围提高配置资源能力、拓展外部发展空间提供了机遇；全球科技产业变革趋势，为我国发挥后发优势、实现技术和产业整体跃升创造了条件；国际经济体系和治理结构进入调整期，发展理念和模式的多样性更加受到重视，为构建公平、公正、包容、有序的国际经济新秩序，使我们在更大程度上参与国际事务成为可能。当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革，战略机遇十分宝贵，时不我待，稍 纵即逝。同时应当清醒地看到，机遇和挑战总是并存的。我们必须进一步增强责任感、 紧迫感，增强机遇意识、忧患意识和风险意识，在形势发展变化中捕捉新机遇，在国际国内相互影响中把握主动权，清醒认识前进
14、道路上可能遇到的困难和问题，妥善应对各种挑战，继续紧紧抓住并用好可以大有作为的重要战略机遇期，推动经济社会发展和综合国力再上新台阶。二、牢牢把握“十二五”发展的主题和主线主题和主线是发展的指南，也是规划的灵魂。以科学发展为主题、以加快 转变经济发展方式为主线，符合党心民心，符合时代潮流，符合现代化建设要求，具有很强的指导性和现实意义。把握好“十二五”时期发展的主题和主线，是深刻理解和贯彻落实建议精神的关键。（一）以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局。改革开放以来，我国发展取得 举世瞩目的成就，但必须看到，我国仍 处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益
15、增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国仍然是世界上最大的发展中国家。人口多、底子薄、发展不平衡的基本国情，是我们考虑问题的重要出发点。 资源相对不足、环境容量有限，成 为我国基本国情的新特征。我 们已经取得的发展成果与广大人民群众的要求相比还有较大差距，达到全面建设小康社会目标、基本实现现代化 还需要继续奋斗十年、几十年， 发展经济和改善民- 6 -生的任务仍然繁重而艰巨。发展是我们党执政兴国的第一要务，是解决中国所有问题的关键、基础和“总钥匙”，必须毫不动摇地坚持发展是硬道理的战略思想，坚持聚精会神搞建设，一心一意谋发展， 坚定不移地实现现代化的既定目标。在
16、新的时代背景下，我们所谋求的发展，必 须是科学发展。 坚持科学发展，需要更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。要着力把握发展趋势， 创新发展理念，转变发 展模式，完善发展机制，破解 发展难题， 调整和优化经济结构，促进资源节约和环境保护，实现又好又快发展。要 认识规律，遵循规律，按经济、社会、自然等客观规律办事，把发 展的途径和方式与发展的成效和结果有机统一起来，真正实现科学发展。（二）以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，符合我国基本国情和发展阶段性新特征。我国已经进入只有加快转变经济发展方式才能实现可持续
17、发展的关键时期。其一，这是贯彻落实 科学发展观的战略举措。只有转变经济发展方式，才能解决不平衡、不协调、不可持续的问题，使发展走上科学发展的轨道。其二，这是我国发展实践的深化和 经验的总结。早在 “九五”时期，中央就提出要实现经济 增长方式从粗放型增长向集约型增长的根本性转变。党的十七大又提出了经济发展方式转变的战略任务，强调从需求结构、产业结构、要素投入结构三个方面加以转变。其三，这是适应发 展新阶段、解决 现实问题的迫切要求。世界经济结构调 整、 发展模式转型所形成的 “倒逼机制”，化解国内经济社会发展中各种矛盾的现实需要，对推动经济发展方式转变形成外在压力和内在动力。尤其需要指出的是，加
18、快转变经济发展方式是全面建设小康社会的客观要求。党的十七大提出了到年实现全面建设小康社会的奋斗目标，现在只有年时间了。只有加快转变经济发展方式，才能建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。面对存在的矛盾和问题， 转变经济发展方式已经刻不容缓，关键要在“加快 ”上下功夫、见实效，早转早主动，能够实现更好更大的发展；晚转则被动，付出的代价大，影响发展全局。加快转变经济发展方式，是我国经济社会领域一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。 转变经济发展方式，涉及发展理念的变革、模式的 转- 7 -型、路径的创新，是一种综合性、系 统性、 战略性的转变，与改革开放的要求一脉相承、一以贯之。改革
19、开放是现代化建设的必由之路，转变经济发展方式也是现代化建设和实现科学发展的必由之路。从这个意义上说，转变也是改革。 建议明确提出了加快转变经济发展方式的“五个坚持” 的基本要求，即坚持把经济结构战略性调整作为主攻方向，坚持把科技进步和创新作为重要支撑，坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，坚持把改革开放作为强大动力。 这是转变经济发展方式的基本内涵，是规划主线的具体体现。（三）加快转变经济发展方式，需要处理好转变与发展的关系，在发展中促转变，在转变 中谋发展。转变是发展的必然要求，不 转变 ，发展就会重量轻质、不可持续。发 展是转变的基
20、本前提，不谋发展，转变就成了无源之水、无本之木。转方式与谋发展是内在统一、相互促进的。促 转变，要坚 持好字当头、快在其中，为长期平稳较快发展提供支撑。 谋发展，要 坚持科学发展的第一要义，以科学的方式推动发展。我们加快转变经济发展方式，是 经济增长 、持 续发展中的转变，也是调整结构、有促有控、调优调强的发展。我们要切实 在加快转变上下更多功夫、见更大实效，使经济增长真正建立在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境、改善民生的基础上，努力实现 全面协调可持续发展。三、切实把加快转变经济发展方式贯穿经济社会发展全过程和各领域加快转变经济发展方式，是当前和今后一个时期我国经济社会发展的重大战略任
21、务。在这个过程中，既要促进经济转型，也要创新体制机制。这就要求我们把经济增长与结构调整更好地结合起来，把经济发展与改善民生更好地结合起来，把发展生产力与调整生 产关系更好地结合起来，在改革开放中努力提高发展的质量和效益，促进经济长 期平稳较快发展。（一）加快推进经济结构战略性调整经济结构不合理，是我国经济发展方式存在诸多问题的主要症结所在。调整经济结构既具有长期性、艰 巨性，又是当前一 项紧迫的任务。必 须按照加快转变经济发展方式的要求，针对 突出矛盾，采取有力 举措，大力推动需求结构、产业结构、要素投入结构、城乡结构、区域 结构的全方位 调整，实现经济转型升级。- 8 -一是坚持扩大内需战略
22、。扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针，也是转方式、调结构的重要任务。从国际经验 看，以内需为主导，是大国经济发展的必然途径。我国人口众多，地域辽阔，内需潜力是促进我国长期平稳较快发展的最大优势。扩大内需要把扩大消费需求作为战略重点，注重发挥投资与消费的协调拉动作用。消 费一头连着生产、一 头连 着民生， 扩大消费是提高经济内循环能力的根本途径。核心是要大力提高居民消费能力，建立起促进消费和扩大内需的长效机制，在消 费政策、消 费环境、消费业态 等方面综合施治、多策并举，鼓励和引导居民消费 。扩大内需，保障和改善民生，需要提高居民消费能力，这也就必然要求深化收入分配制度改革。要更加
23、注重就业创业和劳动报酬在初次分配中的作用，更加注重社会保障和公共服务在再分配中的作用，通过健全初次分配和再分配调节体系，合理调整国家、企业、个人分配关系，努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动 生产率提高同步，明 显增加低收入者收入，持续扩大中等收入群体，扭转收入差距 扩大趋势。投资是扩大内需的重要力量，我国正处于经济快速发展的阶段，需要保持适当的投资增长速度，但如果投 资率过高，各方面条件难以承受。 应当把政策重点放在优化投资结构、提高投 资效益上，把增投 资与扩 消费、惠民生更多地 结合起来，实现 一举多得。要鼓励和支持民间投资，管好用好政府公共投资，引导投资向重点领域倾斜
24、，建设好关系 发展全局和保障民生的重大工程，增强发展后劲，提高发展水平。二是促进城乡区域协调发展。统筹城乡发展，是全面建设小康社会乃至整个现代化进程中的重大问题。 “十二五”时期，我国城镇化率将超过，这意味着有一半以上人口将工作和生活在城镇。我们应当顺势而为，在推进工业化、城 镇化的同时，大力推进农业现 代化，加快社会主 义新农 村建设。要 坚持以工促农、以城带乡，加强水利等农村基 础设施建设和公共服务，完善农村发展体制机制，确保耕地安全、粮食安全，促进农民稳定增收。城 镇 化是关系现代化全局的重大战略，是 扩大内需、激发经济社会发展活力的重要引擎。我们应当遵循城镇化发展的规律，抓住城乡人口结
25、 构转折的重大机遇，以大城市为依托，以中小城市 为- 9 -重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建城镇化战略格局。积极稳妥地推进城镇化，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，在城镇化中释放内需潜力、促 进城乡结构调整。区域 协调发展关系经济繁荣、社会和谐、民族团结和国家安全。要按照“两个大局”战略思想和促进区域协调发展的要求，把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促 进中部地区崛起， 积极支持东部地区率先发展，实现良性互动、共同 发展。促进区域 协调发展，需要对特殊地区采取特殊的政策措施。要加大对革命老区
26、、民族地区、 边疆地区、贫困地区的扶持力度，支持西藏、新疆等地的发展，这事关全局。要搞好主体功能区等 规划引导，优化国土空间开发格局，实施分类管理的区域政策，促进人口、经济、社会与资源环境相协调。三是推动科技创新和结构升级。加快转变经济发展方式，赢得发展先机和主动权，要靠科技创新。在创新路径上， 对关键领域核心技 术，要集中力量组织攻关推进原始创新，努力取得突破；对能够引进的技术，应善于站在“ 巨人”的肩上，搞再创新和集成创新，缩短 创新的进程， 获得最大的国家利益。科技创新的关键在人才，人才的基础在教育，把人口多的压力转化为 丰富的人力资源、人才 资源，是我们必须解决的重大问题，也是我国未来
27、发展的巨大潜力所在，可以形成新的比较优势。近年来，国家在科技、教育、人才三个方面相继制定了中长期规划纲要，覆盖了“ 十二五”时期。要以这些规划为抓手，深入实施科教兴国战略和人才强国战略，充分发挥科技第一生产力和人才第一资源的作用，加快建设创新型国家，促进经济增长向主要依靠科技进步、 劳动者素质 提高、管理 创新转变。要把增强自主创新能力与完善现代产业体系结合起来，充分发挥科技创新对产业优化升级的驱动作用， 强化企业在技术创新中的主体地位，引导资金、人才、技术 等创新资源向企业 集聚，推 进产学研战略联 盟，提升 产业核心竞争力。要着眼于国际国内两个市场， 继续发挥我国比较优势，用高新技术和先进
28、适用技术改造提升传统产业。要面向社会生产和人民生活，加快发展服务业，加 强现代能源产业和综合运输体系建设。还要着眼于抢占未来技术和产业制高点，大力培育发展战略性新兴产业，进 一步发展高技术产业，努力形成先导性、支柱性 产业。- 10 -加快建设宽带、泛在、融合、智能、安全的信息基础设施，推进经济社会各领域信息化，推动信息化和工业化深度融合。要把创新发展与绿色发展有机结合起来，推动形成节约能源资源、保护生态环境和有利于应对气候变化的产业结构、增长方式和消费模式。节约资源和保护环境是我国的基本国策，是 经济社会发展的内在要求，也是世界各国发展的共同趋势。无 论是发展战略性新 兴产业， 还是改造传统
29、产业 、促 进服务业发展、加强基础设施建设，都要切实加 强节约增效和生态环保。加快发展绿色经济、循 环经济、低碳技术，大力推进节能环保技术改造，努力降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，加强防灾减灾体系建设，把 节约和环保贯 穿于生产、流通、消 费、建设各个领域各个环节，加快建 设资源节约型、 环境友好型社会，提高生态文明水平，走可持续发展之路。（二）协调推进经济发展和社会建设社会建设是一举托两头的大事，既有利于改善民生，又有利于发展经济。社会事业的繁荣进步，是建设现 代国家的要求。我国 发 展到今天，社会事 业这块“短板”如不尽快 补上，就会拖经济发展、 扩大内需的后腿。现在，我们既需要也有条
30、件加强社会建设。要把推进 社会领域发展改革作为加快转变经济发展方式的重要着力点和公共财政支出的优先方向，促进社会和谐稳定与全面进步，增强经济社会全面发展能力，不断提高人民生活水平和质量。要把促进基本公共服务逐步均等化作为社会建设的重要目标和内容，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城 乡、可持 续的基本公共服务体系，努力使发展成果惠及全体人民。做好这方面工作， 应当区分 “基本”和“非基本” 两类性质的服务。基本的部分属于公共产品，保基本是政府义不容辞的责任。要明确今后五年基本公共服务范围和标准。保基本，应做到广覆盖、可持续，使保障范围逐步覆盖城乡全体居民，在保障标准上，既尽力而 为 又量力而行， 刚开始可以低一些，以后再随着发展而逐步提高，增强政策的可持 续性，使基本公共服 务制度能够长期运行下去。非基本的部分，应当交给市场和社会，充分利用市场机制，逐步完善调控办法，通过发 展相关行业， 满足多层次、个性化的需求。这样做，既
