1、1苏州市扬尘污染防治管理办法立法后评估报告摘 要2017 年 7 月，苏州市环境保护局根据市政府关于印发苏州市人民政府立法规划（2017-2021）和苏州市人民政府 2017 年立法有关计划的通知 （苏府201720 号）的统一部署和市政府第 124 号令苏州市规章立法后评估办法的具体要求，组织开展对苏州市扬尘污染防治管理办法 （以下简称办法 ）的立法后评估工作，并将后评估的专业事项委托第三方评估机构组织和完成。在本次评估活动中，评估小组和受托机构综合运用网络征集意见、问卷调查、召开座谈会、立法比较分析、数据分析、个案研究以及专家论证等各种评估方式开展评估工作，对办法的合法性、合理性、协调性、
2、立法技术性、可操作性和绩效性六方面进行全面、充分的评估。从评估结果看,办法在立法主体、立法程序、立法事项等方面合法有效，具体内容设计合理，用语比较规范，逻辑较为严谨，具体措施可操作性强，与同位阶的规章、规范性文件契合度较高。从办法实施效果看， 办法的实施为苏州市扬尘污染防治工作提供了规范依据，对苏州市扬尘污染治理工作产生积极意义。同时， 办法在实施中也暴露出一些问题：在规范内容方面，由于上位法的后续制定与修订， 办法的部分规定与上位法不一致；在体制机制方面，部门之间有关扬尘污染防治的监管职责分工不明，2缺乏有效的部门联动机制；在立法技术方面，部分条款表述、用语不规范，需要进一步调整；在宣传教育
3、方面， 办法知悉度不高，执法适用较少，影响了办法的实际实施效果。通过办法后评估工作的开展，评估小组认为，由于上位法已经发生变化，建议办法列入规章修改的立法计划之中，对办法进行全面修订完善。同时，针对办法暴露的问题，评估小组提出如下修改意见：第一、以上位法为依据，破解立法冲突；第二、厘清各监管机关的职责范围，建立健全执法联动机制；第三、增强被监管主体的环境责任意识；第四、加强宣传教育，提高公众参与意识。一、引 言空气，是人类赖以生存的基本条件。大气颗粒物是影响中国城市空气质量最主要的污染源，其主要来源于工业烟尘、粉尘和扬尘等，其中，扬尘是空气中可吸入颗粒物的重要来源。为了防治扬尘污染，改善环境空
4、气质量，保障社会公众身体健康，苏州市人民政府于 2012 年 1 月 4 日发布了苏州市扬尘污染防治管理办法 ，并于 2012 年 3 月 1 日起正式施行。 办法结合苏州扬尘污染防治工作的实际情况，为防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康，依据中华人民共和国大气污染防治法 （以下简称大气污染防治法 ） 、 江苏省城市市容市政和环境卫生管理条例等法律、法规制定。 办法从扬尘污染防治的职权分工、主要扬尘产生单位3的污染防治措施、建筑垃圾的运输和处置以及各类违法行为的法律后果等方面作了相应规定，涉及事项全面，为扬尘污染防治管理提供了法律依据。目前， 办法实施至今已满五年，依据 2012 年
5、 3 月 1 日起实施的苏州市规章立法后评估办法 （以下简称评估办法 ） ，在苏州市人民政府的统一部署下，由苏州市环境保护局负责实施办法的立法后评估。在此阶段对办法开展立法后评估，主要在于实现以下四个方面的目的：第一，以合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、绩效性为标准，评估办法的总体质量和实施效果；第二，通过评估了解办法的相关制度设计是否科学、合理，是否符合扬尘污染防治的现实要求，是否与其他法律、法规存在立法冲突，为办法的今后修改提供依据；第三，对办法的实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的问题，有针对性的提出推动办法有效实施的建议；第四，通过总结办法制定和实施中的经验和不足，对
6、办法提出科学合理的修改建议。二、评估工作概况（一）评估准备阶段1.成立评估小组按照市政府关于印发苏州市人民政府立法规划（2017-2021年）和苏州市人民政府 2017 年立法有关计划的通知 （苏府201720 号）部署，苏州市环境保护局具体负责办法制定后的评估工作。为保障办法制定后评估工作的顺利进展，确保评估效果，4参照评估办法的要求，苏州市环境保护局于 2017 年 9 月成立了评估领导小组,领导小组下设办公室，办公室设在政策法规处，由政策法规处负责协调落实具体工作。同时，苏州市环境保护局依据评估办法第六条的规定，将此次评估工作的专业事项委托给第三方评估机构进行。并根据评估办法第十六条规定
7、，将有关委托评估情况，向苏州市人民政府法制办公室进行了备案。2.制定评估方案苏州市环境保护局根据评估办法第十三条的规定，于 2017年 9 月制定了立法后评估实施方案 （苏环法字20178 号,以下简称实施方案 ） 。 实施方案明确了办法立法后评估的指导思想、组织领导、评估重点及方法、工作步骤、工作要求等内容。（二）评估实施阶段1.发布评估公告评估小组在苏州市环境保护局网站上发布了办法立法后评估的公告，公告内容包括关于印发立法后评估工作实施方案的通知 （苏环法字【2017】8 号） 、 关于成立立法后评估工作领导小组的通知（苏环法字【2017】9 号） 。2.评估实施的内容说明根据评估办法第十
8、一条的规定，规章立法后评估主要依据合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性六个标5准进行。3.评估实施的方法说明为了保障评估结论的真实性、准确性和有效性。根据评估办法第十七条规定以及评估方案 ，此次评估工作综合运用了以下多种评估方法：第一、网上公开征集意见。在苏州市人民政府、苏州市环境保护局网站上发布征求意见公告，通过政府网站等方式公开征求社会公众对办法施行以来的实施情况、今后修订等方面的意见建议，为今后立法工作提供有益借鉴。第二、书面征求意见。扬尘污染防治工作涉及众多利益相关方，包括环保、市政、住建等监管部门，建设单位、施工单位、建筑垃圾（工程渣土）运输单位、码头、堆场和露天仓库
9、等扬尘产生单位以及社会公众。在评估过程中，基于高效、便利以及有效性考虑，将书面征求办法利益相关方意见的方式与问卷调查、座谈会方式相结合，同步实施。第三、召开系列座谈会。在评估过程中，为了全面获取第一手信息，经苏州市环境保护局多方组织、协调，促成并妥善安排评估小组和课题组分别与住建、公安、交通、市容市政、水利（水务） 、园林绿化管理局、国土资源等各职能部门召开环境监管人员座谈会，了解各个部门在按照办法实施管理中遇到的各种情况及困难以及对今后立法工作的建议；与苏州市各个区、县（市）环保部门召开环保执法人员座谈会，了解各地环保部门在实施办法中遇到6的困难与新情况、 办法所存在的问题及建议；与苏州市建
10、筑单位、施工单位、运输单位、码头、堆场、露天仓库等代表召开座谈会，主要了解各单位对办法的理解程度、听取各方对办法的意见；与苏州市各区、县（市）社会公众代表召开社会公众座谈会，了解社会公众对扬尘污染防治管理工作的满意程度，对办法实施的意见及今后立法的建议。通过四场座谈会的召开，充分了解到办法的出台背景和实施状况，苏州市扬尘污染防治当前面临的问题以及社会公众的利益诉求。第四、问卷调查。根据苏州市扬尘污染防治管理的实际情况，办法立法后评估课题组针对扬尘污染防治监管部门、被监管单位以及社会公众分别设计了三套调查问卷，并通过市环保局分别在苏州市各区、县（市）总共发放问卷调查 1220 份，其中，监管部门
11、500 份，社会公众 420 份，被监管单位 300 份；有效收回 1133 份，其中，监管部门有效收回 478 份，社会公众有效收回 376 份，被监管单位有效收回 279 份。问卷调查对象所在地包括苏州市各辖区、县（市） ；问卷调查对象的学历包括本科及以上、高中、初中、小学。按照抽样规则，上述多元的调查对象确保了调查问卷信息的全面性和标准型，为最终的评估结论提供了民意基础。三套调查问卷不仅全面地涉及办法的调整范围、制度规范、法律责任、立法效果等，重点对扬尘污染防治管理进行实效评估，还涉及相关主体对办法实施的意见及建议的调查，以切实反映办法的实际情况，通过多角度、全方位的问卷调查，确保评估结
12、果真实、有效。7第五、立法比较分析。将办法与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章及规范性文件等进行比较，深入分析办法内容的合法性、合理性、协调性、可操作性和立法技术性等方面。同时，基于扬尘污染防治的共同性特征，在评估过程中，也特别收集和分析其他城市扬尘污染防治的立法文本，共搜索了相关立法文本几十余篇，吸取其他城市扬尘污染防治的立法经验。第六、数据分析。通过对近年来全市扬尘污染防治工作行业投诉举报以及行政处罚数据的统计分析，了解行业管理措施对行业服务质量产生的影响。第七、典型案例分析。剖析扬尘污染防治管理典型案件，总结近年来立法对建筑施工等企业发展的影响，结合行业健康可持续发展方向，提出
13、下一步立法或政策制定的建议。第八、小组讨论。评估期间， 办法后评估小组和课题组进行了多次内部讨论，分析调查问卷相关内容，对办法六性进行全面细致的评估，并把调查问卷整理成可视化表格和图示。第九、专家论证。在通过以上方式进行立法后评估工作之后，办法课题组形成了评估报告征求意见稿，并组织召开了立法后评估论证会，听取专家的意见。（三）评估报告形成阶段1.初步论证和报告起草在收集完所有的数据、意见、建议之后，评估小组和课题组展开了内部讨论，对评估报告的起草、评估结论的立论等问题进行了8探讨，并于 2017 年 11 月开始了办法评估报告的起草工作。2.专家报告和报告形成阶段2017 年 11 月 29
14、日，评估小组组织召开了办法立法后评估专家论证会，邀请了市人大常委会、市人大法工委、苏州大学王健法学院等单位的专家参加论证。会议中，评估小组听取了各位专家对于评估报告初稿的意见及建议，并在会后对评估报告进行了修改和完善，正式完成了本篇评估报告。三、评估内容及结果按照评估办法第十一条之规定，经过多方面的调查评估，现将办法的评估结果呈现为以下 6 个方面：（一）合法性评估根据中华人民共和国立法法 （以下简称立法法 ） 、 规章制定程序条例以及苏州市人民政府规章制定规定的相关规定，综合考察办法的立法背景与立法进程，评估小组认为， 办法总体而言是一部合法有效的地方政府规章。第一、 办法的立法主体适格。根
15、据 2000 年起施行的原立法法第七十三条第一款、第二款的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，就“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章。因此，苏州市人民政府在制定办法时享有地方政府规章立法权，是适格的立法主体。9第二、 办法的立法程序规范。从整个立法过程来看， 办法的制定经历了立项、起草、审查以及决定、公布、备案等阶段。在此过程中，制定机关严格依照立法法 、 规章制定程序条例等上位法的规定进行立法活动，并严格遵守“民主立法” 、 “科学立法”等原则。 办
16、法在起草阶段通过召开座谈会、听证会等方式广泛听取了相关利益群体以及相关部门和社会各界的意见，充分体现了立法的民主性和科学性。2011 年 12 月 27 日， 办法经苏州市政府第 93 次常务会议讨论通过，2012 年 1 月 4 日发布，并于 2012 年 3月 1 日起正式实施，符合立法程序规范。第三、 办法的规范内容合法。在立法过程中， 办法相关条文都是依照大气污染防治法 、 江苏省城市市容和环境卫生管理条例等法律、法规制定。同时， 办法是根据本行政区域内的实际情况、针对本地方的地方性事务制定的。由于当时在扬尘污染防治管理方面相关法律规范较少，仅在大气污染防治法第五章有部分关于扬尘污染防
17、治的原则性规定，缺乏具体的操作方法及相应的制度保障。因此， 办法的出台在一定程度上填补了上位法的空白，符合地方立法和执法的需要。第四、 办法的立法目的与上位法相契合。 办法第一条明确了其立法目的为“防治扬尘污染，保护和改善大气环境，保障人体健康” ，与之相对应的， 中华人民共和国环境保护法 （1989 年版） 、 大气污染防治法 （2000 年版）等均在立法目的中明确了保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康的内容。因此， 办法10的立法目的及精神与上位法的立法本意相契合。但是，在办法实施之后，国家和江苏省在环境保护立法方面又陆续出台了一些新的规定和标准，尤其是江苏省人民政府于2013 年
18、6 月 9 日公布，并于 2013 年 8 月 1 日实施的江苏省大气颗粒物污染防治管理办法和 2015 年 2 月 1 日由江苏省第十二届人民代表大会第三次会议通过，并于 2015 年 3 月 1 日施行的江苏省大气污染防治条例 、2016 年 1 月 1 日施行的大气污染防治法使得办法中的个别规定与上述规定“相抵触” 。第一、根据办法第四条第四款以及第三十二条的规定，堆放易产生扬尘污染物料的码头未按照规定采取扬尘污染防治措施的，应由环境保护行政主管部门进行查处。换言之，环境保护行政主管部门负责对堆放易产生扬尘污染物料的码头实施监管。但是，根据江苏省大气颗粒物污染防治管理办法第五条规定， “县级以上地方人民政府交通运输（港口）行政主管部门负责交通工程施工以及港口码头、交通工程物料堆放和装卸污染防治的监督管理。 ”即，应由交通运输（港口）行政主管部门对港口码头的扬尘污染防治实施监管。同时，依据立法法第八十九条第二款之规定， “省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。 ”，可见， 江苏省大气颗粒物污染防治管理办法效力高于办法 。因此， 办法在港口码头扬尘污染防治的监管职责分工上与江苏省大气颗粒物污染防治管理办法存在冲突。
