1、从 “ 法制 ” 到 “ 法治 ” 兼谈依法行政目标考核（在兰州市法制培训班上的讲授提纲）2011.05.10曾 施 霖省政府法制办副主任、公职律师兰州大学法学院硕士生导师甘肃省行政学院客座教授一、 “法制 ”与 “法治 ”的概念法制与法治有一定内在联系，但内涵并不完全相同：其中法制是法律制度的简称，法治则是一种与人治相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。简言之，法制是一种社会制度，属于法律文化中的器物层面；法治是一种社会意识，属于法律文化中的观念层面。 法制与乡规民约、民俗风情、伦理道德等非正式的社会规范相比，是一种正式的、相对稳定的、制度化的社会规范。前者是后者的主要来源和有效补充，后
2、者是前者发展、变化的制度化产物。法治与人治则是相对立的两种法律文化，前者的核心是强调社会治理规则（主要是法律形式的规则）的普适性、稳定性和权威性；后者的核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。 中国社会法治化面临的困境就是法制建设依赖政府力量推行，法律的权威源于政府权威；但法治的本质却要求法律权威超越政府权威。这是一个两难困境：在旧的法律体系被打碎之后，政府权威成为所有社会权威的唯一来源，不依赖政府权威，法律权威无立足之地；但在政府权威协助下建立的法律权威却要求成为社会最高权威、成为超越一切权威的权威，这正是法治的本质要求。 在法律权威建立的过程中，有可能出现三种情况：法律权威超越了政
3、府权威；政府权威仍然高于法律权威；政府权威失落、法律权威缺乏。第一种情况是法治社会，第二种情况是人治社会，第三种情况是转型社会。在转型社会里，由于存在 “规范真空 ”以及各种规范之间存在矛盾与冲突，团体和个人将会遵循一种 “有利 ”原则：当政府权威对自己有利时，人们以政府权威为武器维护自身的利益；当法律权威对自己有利时，人们以法律权威为武器维护自身的利益；当两种权威都对自己不利时，人们就有可能两种权威都不服从。这就是所谓 “社会失范 ”。二、从 “法制 ”到 “法治 ”的曲折历程1、法制自古有之2、法治是新时代的产物3、新中国由 “ 法制 ” 到 “ 法治 ” 的发展脉络a、由 “ 五四宪法
4、” 到 “ 十年动乱 ” ；b、由 “ 一手抓经济、一手抓法制 ” 到 “ 依法治国 ” 。 1997年 9月党的十五大首次提出依法治国的理念；1999年 7月国务院召开了全国依法行政工作会议，同年 11月作出了全面推进依法行政的决定，明确提出各级政府要依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府。2002年 11月党的十六大进一步强调依法治国。2003年 3月新一届国务院一成立，温家宝总理就提出要把科学民主决策、依法行政、人民监督作为政府工作的基本准则。2004年 3月温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中第一次明确提出了建设法治政府的目标。2004年 4月国务院出台全
5、面推进依法行政实施纲要。2007年 10月党的十七大把依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效，作为全面建设小康社会新要求的重要内容。2008年 5月国务院出台加强市县政府依法行政的决定。2010年 6月 23日国务院常务会专题研究依法行政工作。2010年 11月 8日国务院出台加强政府法治建设的意见。甘肃省委省政府也给予了高度重视，先后出台了配套措施。三、从 “法制 ”到 “法治 ”推动力（一）国际推动。1、政治推动。 全球民主进程、东欧剧变、苏联解体2、经济推动。A、经济全球化1）我们必须科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新 挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾。深入贯彻落实科学发展观，更加自觉地促进科学发展观，奋力开拓中国特色社会主义，更为广阔的发展前景，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期待。从国际上看，世界多极化和经济全球化的趋势深入发展，国际环境复杂多变 我们仍将长期面对发达国家在经济科技等方面占优势的 压力 。2）世界多极化不可逆转，经济全球化深入发展，科技革命加速推进，全球和区域合作方兴未艾，国与国相互依存日益紧密，国际力量对比朝着有利于维护世界和平方向发展，国际形势总体稳定。
