1、 洛 阳 市 土 地 利 用 总 体 规 划（20062020 年） 说 明洛阳市人民政府二九年八月1目 录一、关于上一轮规划实施评价 .1（一）上一轮规划编制背景 .1（二）上一轮规划实施情况 .1（三）实施中存在的主要问题及其原因 .4（四）对新一轮规划修编的主要启示 .6二、规划修编依据 .7三、规划修编过程 .8四、关于基础数据和图件 .12（一）关于基期和规划期 .12（二）关于基础数据 .12（三）关于规划图件 .16五、关于土地利用潜力 .16（一）建设用地节约集约利用潜力 .17（二）农用地整理和土地开发补充耕地潜力 .19六、关于土地供需预测 .20（一）社会经济发展目标 .
2、20（二）人口预测 .20（三）土地供需预测 .212七、关于规划的指导原则和目标 .22（一） 规划原则 .22（二） 规划目标 .24（三）关于对省级规划下达的主要指标的落实情况 .26八、关于规划确定的土地利用结构与布局 .28（一）关于土地利用结构调整 .28（二）关于土地利用布局调整 .30（三）本次规划重点保障的发展领域 .35九、关于土地利用综合分区 .36（一）分区的目的 .36（二）分区的原则 .37（三）分区的方法 .37（四）分区结果 .37（五）各区域土地利用调控的主要手段 .37十、关于中心城区建设用地 .38（一）关于中心城区现状面积与人口 .38（二）关于中心城区
3、建设用地规模边界的划定 .39（三）关于中心城区建设用地扩展边界的划定 .39十一、关于主要用地指标与需求预测的 .403对接和安排 .40（一）关于城镇工矿用地指标对接和安排 .40（二）关于交通水利及其他建设用地指标对接和安排 .40（三）关于林地、园地指标对接和安排 .41十二、规划方案的可行性 .41（一）基础资料和数据可靠 .41（二）规划的依据充分，专题研究到位 .42（三）修编规划的指导思想明确、手段先进、方法科学 .42（四）保障措施得力，确保规划实施 .43十三、关于规划环境影响评价 .43（一）自然环境现状及主要环境问题 .44（二）规划方案与环境保护协调性分析 .46（三
4、）规划实施对环境可能造成的影响分析 .49（四）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 .57十四、关于对上级审查意见的修改情况 .59（一）省厅初步审查意见的修改情况 .59（二）省级联合审查意见的修改情况 .60（三）国土资源部验收意见的修改情况 .611按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求，在对洛阳市土地利用总体规划（19972010 年）进行实施评价和土地利用重大问题研究的基础上，洛阳市人民政府编制了洛阳市土地利用总体规划（20062020 年）。现就有关情况说明如下：一、关于上一轮规划实施评价（一）上一轮规划编制背景上世纪九十年代初，我国
5、经济进入快速发展阶段，各地发展经济的力度空前加大，各项建设对耕地的占用面广、量大，耕地浪费十分惊人，粮食供需矛盾十分突出，出于对粮食安全的担心，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编的主要指导思想。 中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发199711 号）指出：“ 各省、自治区、直辖市必须按照耕地 总量动态平衡的要求，做到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。不符合上述原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。 洛阳市土地利用总体规划（19972010 年）就是在这一背景下编制完成的。（二）上一轮规划实施情况洛阳市土地利用总体规划（19972010
6、 年）批准实施以来，在严格保护耕地特别是基本农田的基础上，通过实施土地用途管制，加强土地对国民经济的宏观调控、提高土地节约集约利用水平，改善生态环境等方面发挥了重要的指导作用，保障了工业、基础设施和城镇合理发展用地，为洛阳市经济社会的全面发展提供了有效用地保障。21、主要控制性指标实施情况（1）耕地减少量上轮规划耕地减少量指标包括建设占用耕地和退耕灾毁两部分。上一轮规划确定的 19972010 年耕地减少量为 28399.9 公顷，其中建设占用耕地 10666.6 公顷，退耕灾毁耕地 17733.3 公顷。19972005 年全市实际耕地减少量为 33854.64 公顷，超出原规划目标 545
7、4.74 公顷，其中建设占用耕地 11165.51 公顷，生态退耕及灾毁耕地 22689.13 公顷。（2）耕地补充量耕地补充量指通过土地整理、复垦、开发活动新增耕地量。上一轮规划确定的 19972010 年整理复垦开发补充耕地量为 12466.7 公顷，其中土地整理复垦补充耕地 7172.7 公顷，土地开发补充耕地 5294 公顷。19972005 年全市实际补充耕地量为 11265.61 公顷，实施比例为 90.36%。其中土地整理复垦补充耕地 5995.79 公顷，占实际补充量的 53.22%；土地开发补 充耕地 5269.82 公顷，占实际补充量的46.78%。（3）耕地及基本农田保有
8、量上轮规划耕地基数为 457666.45 公顷，确定的 2010 年耕地保有量441733.3 公顷，基本农田保有量为 389000 公顷。2005 年底全市耕地总量为 426684.25 公顷，比规划目标少15049.05 公顷。虽然规划实施期间耕地总量有所减少，但全市基本农田保护面积始终稳定在 389000 公顷以上。耕地总量减少原因是 1999年前国家实施的一些重点项目如：小浪底水库、开洛高速等未实行耕地3占补平衡。规划期间国家加大生态退耕力度，生态退耕面积远超出规划确定的退耕目标。2、“四查清、四对照”情况“四 查 清” 是指按照国办发200532 号文件要求，查清上轮规划实施期间新增
9、建设用地总量；查清耕地和基本农田保有量；查清存量土地和低效用地数量；查清违法用地数量和处理情况。 “四对照” 是在查清的基础上与相关目标要求进行对照分析。（1）19972005 年洛阳市新增建设用地总量和构成情况19972005 年洛阳市新增建设用地总量为 12198.56 公顷，年均1355.40 公顷，其中占用农用地 11857.11 公顷（农用地中耕地 11165.51公顷），未利用地 341.45 公顷。19972005 年洛阳市新增建设占用耕地量虽突破原规划控制目标，但与洛阳市经济社会发展速度是相适应的。（2）全市 2005 年耕地和基本农田保有量情况截止 2005 年底，全市耕地保
10、有量为 426684.25 公顷，比原规划目标（441733.3 公顷）减少 15049.05 公顷，比 1996 年耕地面积净减少了30982.2 公顷，其中：建设占用耕地 11165.51 公顷，生态退耕 22591.96公顷，灾 毁 97.17 公顷，农业结构调整减少耕地 12045.13 公顷，土地开发、复 垦、整理增加耕地 11265.61 公顷，农业结构调整增加耕地3651.96 公顷。土地整理复垦开发补充耕地面积与建设占用耕地面积相等，实现 了建设占用耕地占补平衡。规划期间全市基本农田保护面积始终稳定在 389000 公顷以上。（3）洛阳市各类建设用地存量和低效利用土地情况据调查
11、，20062020 年可盘活潜力为 17650 公顷，其中城镇可盘4活潜力预计为 1700 公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为 11700 公顷，工矿用地可盘活潜力预计为 4250 公顷。根据可盘活存量建设用地的难易程度和洛阳市的经济发展状况，预计 20062010 年可盘活潜力预计为 9250 公顷，其中城镇可盘活潜力预计为 200 公顷，农村居民点用地可盘活潜力预计为 6400 公顷，工矿用地可盘活潜力预计为 2650 公顷。（4）洛阳市违法用地数量和处理情况19972005 年洛阳市共查处违法用地案件 200 起，涉及的土地总量 371.13 公顷，目前违法用地案件已全部处理到位。（三
12、）实施中存在的主要问题及其原因1、存在的主要问题（1）建设用地指标在各业、各区域分配上不尽合理。从部门指标上看，水利设施用地指标过剩，而村镇建设、独立工矿、交通用地指标严重不足，特殊用地、旅游设施用地没有安排指标；从地域来看，指标分配也不合理，使得一些经济发展较快的地方建设用地指标不足，不得不经常调整县、乡规划，而在一些经济发展缓慢的地区，手里的指标又形成“ 沉淀 ”，发挥不了 应有的作用。（2）上一轮规划对村镇用地、独立工矿用地、交通等基础设施用地的巨大需求没有能充分预计，规划指标安排明显不足，前瞻性明显不够。村 镇建设实际占用量 959.14 公顷，比规划指标 714.1 公顷超出245.
13、04 公顷，规划确定的独立工矿占用耕地量为 2739.6 公顷，而实际上，受国家宏观产业政策的影响，近几年洛阳市矿产、能源等基础产业建设投资力度不断增加，造成独立工矿用地严重突破规划指标，占用5耕地量达 3588.93 公顷。交通用地也存在同样境况，实际占用耕地量比 1041.9 公顷的规划指标超出了 423.65 公顷。（3）规划分配给重点工程项目用地指标偏少。对由于投资主体的多元化，加之产业结构和布局变化的加快，规划实施中重点工程项目用地指标偏少，已对全市的建设项目有很大的制约，部分建设项目用地的布局和规模也需要调整。（4）退耕灾毁面积已远远突破省下达的指标。规划全市19972010 年退
14、耕灾毁面积为 17733.3 公顷，而 19972005 年实际退耕灾毁面积为 22689.13 公顷，已远远突破省下达的指标。（5）规划前期研究不深入，协调机制和咨询论证机制不健全，行业规划之间存在脱节现象。2、原因分析（1）生态退耕面积远远突破省下达的生态退耕控制指标规划实施 9 年来，生态退耕实际发生量是原规划控制目标的 1.28倍。主要原因是受国家生态退耕宏观政策的影响，洛阳市退耕还林力度较大。生态退耕国家不要求退一补一，这也是耕地保有量下降的主要原因。（2）规划用地预测缺乏前瞻性由于上轮规划编制时我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，用地预测所依据的各部门规划带有明显的计划经济特点
15、，加之规划期过长， 对未来经济社会发展形势估计严重不足，在近期与远期、发展与保护、城市与乡村、产业协调、区域协调等关系处理上未能很好地做到统筹兼顾，致使经济社会发展需求与规划互相矛盾的情况时常发生，造成规划实施过程中频繁调整规划。6（3）建设占用耕地指标太少洛阳市社会经济发展进程晚于沿海发达地区，九十年代中期发达地区各种工业园区、开发区建设已达到一定规模，给后期的经济社会发展留下了空间，而洛阳市才刚刚起步，正是各项建设用地高峰期。特别是中央及河南省关于加快城市化、工业化及加强大型基础设施建设等一系列措施实施以来，洛阳市各项建设步入了快速发展轨道，建设用地需求量进一步增大，相对于实际需求，原规划
16、国家下达指标明显偏低。（4）制止和查处土地违法违规的力度还不够大受规划的前瞻性不够及刚性过强，用地报批周期较长，违法用地成本较低等因素影响，前些年各地违法用地现象较为突出，而执法力度不够大，制止、查处机制不健全致使违法用地不能及时得到制止和处理。（四）对新一轮规划修编的主要启示（1）要注重综合统筹。要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标及其空间布局。（2）要突出重点。在经济社会快速发展形势下，规划要把重点放如何协调保护耕地与推进城镇化、工业化发展和生态建设的关系上，要在全面规划的基础上，突出对耕地和生态环境用地的保护，科学划定土地功能分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。（3）要加强规划协调衔接，建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度。（4）要加强规划编制和实施的公众参与。建立健全公众参与制度，
