1、 中国农业大学本科生“URP”计划结题报告项目名称 ：农户层面水权交易的新模式河北省桃城区“提补水价”制度指导老师 ： 韩青（副教授） 小组成员 ： 陈思丞 刘超 庞涵 刘芸利 李杨 工作单位 ： 中国农业大学经济管理学院农户层面水权交易的新模式河北省桃城区“提补水价”制度摘 要面对水资源的匮乏，国际上实施最广泛的便是水权交易政策。自从世纪之初，中国治水思路也开始从传统上的工程水利向资源水利转变，达成的共识是，通过完善水权交易制度来推动整个水权制度的建设，从而达到节水的效果。但是通过甘肃张掖 1水权交易的案例表明，由于水资源总量的不确定性强，测定成本较高，因此以事前总量控制和定额管理为基础的传
2、统水权交易模式，在农户层面不具有大规模推广的可能性，而河北桃城区“提补水价”制度则被视为农业水价改革的新范例。本文通过对当地该制度实施情况的实地研究，在对“提补水价”制度变迁的深入了解的基础上，详细分析指出， “提补水价”制度的实质恰恰是一种水权交易新模式。它通过巧妙的制度安排，在节约大量交易成本的情况下引入水权交易机制。虽然政府补贴占提价比例多少还值得进一步探究，但“提补水价”制度无疑将是中国未来农户层面水权交易的一个重要模式，而且在很多领域都有广阔的应用前景。关键词：提补水价，水权交易，农户层面，水价改革1 甘肃张掖：张掖市位于甘肃省西北部，河西走廊中段，东邻武威和金昌，西连酒泉和嘉峪关，
3、南与青海省毗邻，北和内蒙古自治区接壤。2001 年起，率先进行形成水权交易试点。Abstract Facing water scarcity, water right trade policy is widely used internationally. Since the beginning of this century, China began to flood control from the traditional idea of the project on water resources for water to change, the consensus is that by
4、 improving the system of water rights trading to promote the construction of the water rights system to achieve water-saving effect. However, trading of water of rights of Gansu Zhangye, the case proved that the uncertainty of total water resources caused high cost, therefore, total control and quot
5、a management in advance based on traditional water rights trading model does not have the possibility of large-scale promotion. However, the Hebei Taocheng “Put-pay price” system is regard as a new good model for agricultural water price reform. Through the implementation of the system of local fiel
6、d studies, based on the deeply understanding of the “Put-pay price ”, our team analysis and pointed out that this system is a new water rights trading mode. Through clever institutional arrangements, it saves a lot of transaction costs in the case of the introduction of water trading mode. Although
7、the proportion of government subsidies account for the number of price increases is also worth further exploration, but “Put-pay price” system undoubtedly will be the future of farm level is an important water rights trading model, and in many fields have broad application prospects.Key words: “ Put
8、-pay price ” water trading farmer level water price reform 目录：引言 .61、中国传统水权交易模式的实践与经济分析 .11-1、水权交易的定义 .11-2、甘肃张掖灌溉用水权交易的经验与问题 .21-3、传统的水权交易的思想源流与经济分析 .42、 “提补水价”制度变迁过程 .62-1、河沿镇种高村的节水实践 .62-2、从耿村到北苏闸村的节水实践 .82-3、国家庄村和盐提口村 “提补水价”制度的诞生 .83、 “提补水价”制度原理分析、政策绩效与评价 .93-1、 “提补水价”制度原理分析 .93-2、政策绩效与评价 .104、结
9、论 .14后记：大麻森乡肖家村 农村生活用水改革试点 .15参考文献： .15致谢 .16附录一：农民用水者协会 .17附录二：民乐县洪水河灌区的水权交易 .18图表目录表 1： 用水自然变化率计算表（非试点村用水量变化率）表 2： 纯井灌试点村制度实施各年节水率计算表URP 结题报告之农户层面水权交易的新模式河北桃城“提补水价”制度1引言随着经济的高速增长，中国水资源短缺程度日益加深。水资源的缺乏已经成为制约部分城市经济发展的瓶颈，水危机现象在中国北方十分普遍。如何构建节水型社会，提高水资源的使用效率，成为关系到国民经济是否能够健康发展的重大问题。农业是中国名副其实的“用水大户” ，用水量基
10、本上维持在每年 4000 多亿立方米，占总用水量的比重在 2004 年达到 65%。然而中国农业用水效率较低，目前中国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的 35%，灌溉水有效利用系数仅为 0.45 左右，全国平均单方灌溉水粮食产量约为 1 公斤。如何提高农业用水的效率，减少农业用水的浪费，对于建立节水型社会有着重要的意义 1。自从世纪之初，中国治水思路实现从传统上的工程水利向资源水利转变，从供给管理向需求管理转变以来，各地出现了不少优秀的节水制度创新。河北衡水的“提补水价”制度是中国基层农业灌溉用水节水实践的重要代表。它通过“一提一补”的实施，既提高到用水效率
11、，减少了水资源的浪费，还在一定程度上加强了农户的节水意识。我们经过实地调研发现： “提补水价”名为节水政策，实质恰恰是一种水权交易的新模式。 “提补水价”制度的变迁过程，为检验和实践水权交易理论提供了重要的机会，也为其发展起到了很大的推动作用，更重要的是它为农户层面进行节水提供了一种很好的途径，具有广阔的发展前景。本文在梳理“提补水价”制度变迁的基础上，对农户层面水权交易理论进行了探讨。文章分为四部分：第一部分，介绍水权交易的定义，明确文章讨论范围，在总结甘肃张掖经验的基础上，对传统的水权交易模式进行分析；第二部分，描述“提补水价”制度的变迁过程，在制度运行收益大体不变的背景下，制度成本怎样逐
12、步下降；第三部分，提出对于“提补水价”制度的经济分析，并在描述政策绩效的基础上对相关问题进行探讨；第四部分，总结全文。1、中国传统水权交易模式的实践与经济分析1-1、水权交易的定义水权交易理论，最早由国外提出，并在国外率先进行实践。智利自从 1981 年重新修订水法以来, 已经有了 20 多年水权交易的经验; 墨西哥从 20 世纪 90 年代初开始, 实施综合的水资源管理体制和法规体系改革, 水权交易也随之发展起来。美国加州从 20 世纪 80 年代初开始采用了一种渐进的改革来提高水市场的灵活性。 （王金霞等 2002） 2自世纪之初以来，运用市场机制和经济手段来合理分配水资源提高水资源利用效
13、率、解决水事冲突、促进水资源持续有效利用和管理已经成为引起了中国水资源管理者的重视。对于制度节水的具体路径，目前学界达成共识，中国水权制度建设的基本思路是，以水权交易为突破口，通过完善水权交易制度来推动整个水权制度的建设。只有通过交易，1 汪恕诚：解决水资源短缺的根本出路 来源于：http:/ 年 07 月 11 日2王金霞，黄季焜：国外水权交易的经验及对中国的启示，载于农业技术经济2002URP 结题报告之农户层面水权交易的新模式河北桃城“提补水价”制度2水权的经济价值才能够得到体现，从而使清晰界定水权，进而保护水权的激励机制得到强化。 1国内外关于水权交易的定义，比较有代表性的有以下两个。
14、Rosegrant（1994）认为，水权交易就是水资源使用权的部分或者全部通过市场来进行转让，它与土地转让是相分离的。 2王亚华（2005）认为，水权交易市场，它是平等决策实体之间的水权交易大量发生的产物，是利用价格机制实现权利流转的方式。在理论上，水权交易可以发生在各个层次上，比如，个体之间的私有产权交易，社团之间的集体产权交易，甚至政府或国家之间的公产交易，但实际上越是向上的层次，权利的流转更多地涉及政治程序，本质上是一种政治交易。我们通常习惯上将水市场限定在取用水户层次，包括个体之间和取水社团之间的水权转让。 3水权的交易可以是消费性的也可以是非消费性；既可以是持续的，也可以是非持续的；
15、既可以是永久的，也可以是短期或偶尔的。水权交易覆盖层面广泛，包括用水户层面的水权交易，社团层面的水权交易，地方层面的水权交易，甚至跨流域层面的水权交易。鉴于水权交易讨论范围广泛，本文集中对中国农民用水户层面的水权交易模式即农户与农户之间平等的水权交易进行探讨。1-2、甘肃张掖灌溉用水权交易的经验与问题中国的水权交易尝试是在引进外国理论、借鉴外国经验的基础上，进行适应中国国情的改造。早在 2001 年初，水利部领导人就提出“明晰水权，建立两套指标体系，实施总量控制和定额管理”的改革思路，作为指导节水型社会建设的理路依据。 4这套思路最先在甘肃张掖得以实践。这套思路可以归纳为以下三个方面：（1）确
16、立总量和定额两套指标。一套是宏观的总量指标，把用水指标逐级分解，把水资源的使用权量化到每个流域、每个地区、每个城市、每个单位，层层有控制指标；另一套是微观定额指标，结合总量指标，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。两套指标同时实施，实行总量和定额双控制，把水权落实到每一个用水单元。（2）运用多种手段保障水权的实施。两套指标确立后，就要采取法律、经济、行政、科技等手段，使控制指标成为每一个用水单元的权利依据。在市场经济条件下要特别强调经济手段的运用，实行基本水价和超定额用水累进加价。（3）允许水权流转形成水市场。用水户和用水单元节约的水量可以有偿转让，这样就形成了水权市场。水权市场可以发
17、生在用水的各个层面，例如地区之间、城市之间、单位之间、用户之间。 5 1 北京大学国际发展研究院水资源与水权项目研究组 水资源与水权问题经济分析（初稿）2010年 11 月 30 日2Rosegrant, Mark.W and Renato Gazmuri Scheleyer, . Tradable Water Rights: Experiences in Reforming Water Allocation Policy, Irrigation Support Project for Asia and the Near East, Sponsored by the U.S. Agency f
18、or International Development. 19943王亚华 水权解释 上海三联书店 上海人民出版社 2005 年 p35374汪恕诚：水权管理与节水型社会 ，来源于 http:/ 年 4 月 27 日。5胡鞍钢、王亚华（2003）认为上述三个方面可以视为水权管理的三个阶段。水权的初始分配是水权管理的初级阶段，水权的有效实施是水权管理的中级阶段，水权市场的形成是水权管理的高级阶段。水权市URP 结题报告之农户层面水权交易的新模式河北桃城“提补水价”制度3甘肃张掖市中国第一个节水型社会建设试点，也是率先将水权交易理论付诸实践的地方，是中国传统水权交易模式的代表。为了探索节水型社会
19、建设的具体途径和实现形式，2001 年 8 月，张掖先后在临泽梨园河灌区、民乐洪水河灌区开展试点。2001 年 10 月，洪水河灌区发放了水权证（有效期五年） ，分配了初始水权。王亚华（2005）的调研显示，民乐县洪水河灌区内部开始有水权交易发生。 1简单地说就是，先根据区域用水规划和用水习惯制定一个村的用水总量，考虑到每户土地质量差异之后，将总用水量分配到每家每户，再确定每轮浇水的时候每个农户的用水定额。在一个灌溉季度，农户如果用水超过定额就从其他用水少于定额的人处购买，形成了水权交易。制度推行之后，洪水河灌区农户的灌溉用水总量显著减少。洪水河库区之所以出现水权交易有两个值得关注的背景：（1
20、）黑河流域由于主要依靠高山融雪，年际水资源量变化不大，年初确定的水资源总量定额，不需要因为降水变化而更改。洪水河灌区实行的是水库供水，灌区用水的不确定性较小，此种水资源特征进一步降低了市场再分配水权的成本。 （2）水资源在该灌区的稀缺程度极高，在作为节水型社会试点前，平均三亩地只有两亩能够浇上水。农户从事水权交易的收益较高，在成为节水型社会试点前，该地区曾经出现了自发的水权交易。然而，甘肃张掖的其他灌区却没有这样得天独厚的条件。与洪水河灌区同时期开展试点的临泽县梨园河灌区，虽然也发放了水权证，并制定了水权交易的管理文件，但是却没有水权转让事件的发生，张掖地区的其他灌区更是如此。在所有农户中，进
21、行水权交易的农户的比例，还不到总农户的十分之一。水权交易不活跃，从农户角度来看，主要有两方面原因。第一，水权交易给农户带来的收益过低。张掖农户占有的土地亩数小，依附于土地的水资源配额也少，因此交易带来的收益不明显。农户之间土地亩数差别不大，农户差异性较小，也减少了出现大规模水权交易的可能性。第二，水权交易制度运行成本过高。从农户角度来看，将节约出来的用水拿出来交易，需要支付谈判的费用，寻找潜在购买者的费用。当地很多农民认为如果一个灌溉季度的水资源定额不够浇，所得到的收益还不及交易成本，这也抑制了人们的交易热情。 而从水权交易制度的推行者角度看，确定一个地区水资源总量耗费了当地水务部门大量的精力
22、、财力。首先，如果实行先颁发水权证，再让各个用水户根据使用定额量的多少将剩余量进行交易即“总量控制和定额管理”为基础的水权交易模式就必须在年前定好该村用水总量以及各农户用水定额。然而由于水资源受降水、气候、生态环境等多方因素的影响，年际变化很大。每年都要进行勘测总量，再一层层分配下去的话，所花费的成本可想而知。除非像洪水河灌区水量主要依靠高山冰雪融水，年际水资源总量变化不大，否则一年之初，想完全确定一个村一年的用水总量和每家每户的用水定额几乎不可能。另外，随着一年降雨量的变化，颁发水权证的政府机关需要不断地对总量进行调整，这样将消耗巨大的工作量。更重要的是因为用水定额需要调整，农户对自己最终拥
23、有多少用水额度不清楚，对制度容易产生意见，也就无法形成交易。当地还出现的另一个问题是，由于根据地区规划而非农民实际用水情况确定用水总量，加上张掖当地水资源短缺，因此分配给农户的灌溉用水定额也不多。有的年景出现的情况场的运作比较复杂，完整水权市场的形成，需要一定时间的培育过程。由于权利的明晰和有效保障是水权交易的前提，水权市场发育的程度可以作为衡量水权管理水平的尺度。1关于张掖灌区水权交易的具体案例，见附录二URP 结题报告之农户层面水权交易的新模式河北桃城“提补水价”制度4是，分配给农民的水量还不足以满足大部分农户农作物正常生长的水量。为了节水的目标，反而损害了农作物的生长和农民的利益，显然不
24、是实施水权交易制度的初衷。1-3、传统的水权交易的思想源流与经济分析（1）传统水权交易的定额思想源流通过交易制度达到资源的最优配置效率，最早的思想源流应该追溯到科斯（1960）的社会成本问题 1。只要产权已经被界定清晰，在交易成本为零的情况下，无论初始的权利界定状况如何，市场都能够通过交易达到资源的优化配置。人们将科斯的思想用于解决环境资源问题，就产生了排污权交易和水权交易等制度。这两种模式虽然运用的领域相差甚远，但是都继承了一个核心思想界定清楚产权，让市场自发达到资源配置的最优。但是，容易被人们忽视的是，这些制度的实施都有一个重要的共同的前提即总量给定。由上文甘肃张掖的案例，我们可以看出，传
25、统的水权交易模式也是事先确定一个节水的目标，即该地区水资源使用总量，再通过划定每一个用水户的使用定额，再让用水户进行水权交易。虽然理论推演很完美，然而在现实生活中，通过控制总量利用市场机制来达到减少污染或者节约资源的制度，在推行过程中遇到不少困难。关键在于，在一个交易费用不为零的世界，想要运用市场机制配置资源，是要付出代价的。比如支付建立计量到户的产权设施的成本，交易主体之间形成价格的沟通成本，在交易之前确定总量的成本。 从科斯（1937） 2论企业的性质一文中，我们吸取的营养是，虽然运用价格机制可以达到资源的优化配置，但是使用价格机制是有成本的。进一步扩展，一项制度是否推行，需要考虑这项制度
26、推行之后的收益以及推行这项制度所需要的成本。(2)从制度运行收益和成本两方面看传统水权交易制度对于在农户层面推行以总量控制为基础的水资源交易制度，我们先分析其成本。从甘肃张掖案例可知，在农户层面推行水权交易制度，计量设施的投入和价格形成的成本并不是重要的制约因素，最大的制约因素就是事先一个地区的用水总量怎么确定。在各种运用交易达到资源配置的制度中，事前确定总量都是需要耗费大量资源的工作。就水权交易制度而言，由于水资源的不确定性，事先确定水资源总量需要支付更加巨大的成本。在水权交易制度实行的过程中，确定一个村的用水总量存在困难。如果想在一年之初，确定一个地区的用水总量，投入更是惊人的。张掖地区确
27、定总量和定额的时候，运用了“中国水科院的专业人员”以及“八五攻关取得的西北内陆地区农作物灌溉需水量成果” ，近乎国家级的力量。 31 Coase.T.H. 1960. “The Problem of Social Cost”. Journal of Law and Economics 3: 144.2 Coase.T.H. “The Nature of the Firm”. Economica 4: 386405.19373张掖市在市级层面确定总量和定额的时候花费的成本就很高。张掖市在解决总量和定额问题所采用的方法是， “张掖在吸取试点工作经验的同时，以黑河流域近期治理规划为依据，着手编制黑河中游水资源配置方案，将张掖地区的总水量指标分配给甘州区、临泽县、高台县。该水资源配置方案的编制工作由中国水科院的专业人员承担，依据“八五”攻关取得的西北内陆地区农作物灌溉需水量成果，结合区域有效降雨利用状况，确定不同作物的灌溉定额。按照公平、公正、高效、系统的原则，综合考虑区域总可用水量指标，与各区域的灌溉面积、种植结构及其它重要因素，形成初步分配方案。 3”
