1、公共管理的核心与前沿(下)毛寿龙 中国人民大学公共管理学院教授二 0 一五年一月三、公共管理的前沿下面我们讲公共管理的几个前沿的课题。第一个课题就是政府做什么、应该做什么、不应该做什么，还有一个课题是政府组织如何才合理有效。（一）政府职能转变第一个题目，政府做什么、应该做什么、不应该做什么，实际上翻译成我们的官方语言就是政府职能转变的问题。对公共管理来讲，研究政府职能是一个非常重要的课题，也是一个很现实的问题。1.政府职能转变的含义从理论上来讲，计划经济要求政府对整个经济、社会和政治进行一体化的管理，政府控制一切，政府就是一切。而市场经济里边呢，政府是让市场起决定作用，要求消费者主权，也就是说
2、消费者说了算，不像计划经济里面消费者是没有决策权的，消费者没有办法说了算，生产者在市场经济里是有自主权的，在计划经济里面也是没有自主权的，因为所有的来料、销售、生产和整个管理的过程都是由国家来管理和控制的。消费者要消费什么，有一部分的决策权，但是这种决策权非常非常有限，基本上有是由政府分配的。在市场经济利民社会是自治的，因为你自己的事情应该自己来解决，而不是让政府来帮助你解决，所以你有房子你要自己买锁，你有小区，你要自己花钱请小区里的保安，自己家里的保洁要自己来做或者请保洁公司来帮你做，在小区里面你要自己花物业费来做保洁。但是对于计划经济的里面的人来讲，这些东西应该都是单位的事情，都找单位就完
3、了。在市场经济里面，政府提供法律和秩序，政府的主要职能是经济调节、宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，这些职责呢，应该说都是政府的很重要的责任。2.政府职能转变的原则那么就我们国家来讲，不只是一个市场经济中政府应该怎么做的问题，实际上还涉及到一个政府职能转变的问题。因为在计划经济时期，我们政府职能很多，大包大揽，包达一切。但在市场经济里面，政府职能应该是有限的。这里面有一些原则。第一个重要的原则。比如说充分确定政府的理论定位，它的理论定位就是市场起决定作用。我们过去说政府起主导作用，后来是充分发挥市场的基础性作用，这些政府强调市场起决定作用，而且起决定作用的地方越来越多，不只是一般的产品的
4、价格，最近药价也要放开，居民的电器价格也要放开，像北京的话，在减少补贴，公交车的价格、地铁的价格，更多的要让市场起决定作用，而不是政府来起决定作用，包括出租市场的垄断也要解决，让专车能够有市场准入权，很多地方的政府反对，而且还去抓那个专车，但是中央政府坚决支持专车，这实际上也是让市场起决定作用。土地从过去的划拨到后来的招牌挂，它也是让市场起决定作用。很多的东西都是让市场起决定作用，包括户籍，过去是奖励一些人，但现在随着市场经济的发展，劳动力走到哪里，户籍就应该跟到哪里，而不是说继续允许这种人户分离的情况的产生。所以充分确定政府的理论定位，让市场起决定作用，这是政府职能转变的第一个重要的原则。第
5、二个原则，政府还是要起主导作用。但政府起什么主导作用呢？是在政府应该管的事务里面起主导作用。当然，政府也并不是垄断。为什么呢？因为政府的事务是公共事务，所以政府的事务，市场和社会乃至个人都是可以有序参与的但在这个参与过程当中，政府应该起主导作用。第三个原则，我们要实施各种各样分开的改革。比如说政企分开，就是要搞国有企业的改革，第二个是政资分开，政府的公共财政资金和过夜资产的资金，也包括银行的资金要分开，银行资金不是财政资金，国有企业的资金也不是财政资金，它是要分开的，一个是履行公共服务的职能，一个是履行国有资产的职能，还有一个是央行的货币，它是货币，而不是政府的公共财政，也不是公共资金，是不可
6、以划的。政社分开，强调的是社会治理创新，也就是说政府让社会能够充分发挥作用，建立一个强社会、强政府的格局。第四个就是推进事业单位的改革，实行政事分开。通过这些分开呢，政府的职能就逐步得到转变，企业归企业、政府归政府、国有企业归国有企业；银行归银行、政府归政府；社会归社会、政府归政府；还有一个事业单位归事业单位，政府也归政府。（1）政企分开政企分开，基本的意思就是说要打破国企的垄断局面，就分开政府和国企，因为随着市场经济发展，国有企业改革以后，民企获得重要的发展，成为国民经济的重要力量，但是国企还是有很多的垄断，包括国企高层的利益分配机制都很不合理，所以在这个领域里面，政企分开要在理念、制度、体
7、制、管理方式上做深化改革。一直到目前为止，政企分开已经逐步得到落实，但是要进一步的分开，要深度的分开，现在依然面临着很艰巨的改革的任务。由此，我们也可以看到国企的改革任务还没有完成，还在进一步深化改革。（2）政资分开政资分开，是指在政府在公共事务中的管理职能与政府作为国有资产管理所有者的职责分开，让国有资产逐步独立。政资分开应该说对于政企分开来讲是非常重要的，因为资源分配上，政府如果对国有资产进一步干预的话，是不对的，如果干预太多，政府就变成了裁判者和运动员，那么也许的话，对于很多的民营企业来讲是非常不利的。但是如果政府对国有资产管理权限放任不管，而且国有企业挣的钱对财政一点贡献也没有，那是不
8、对的。所以我们说要把握这个度实际上是非常难的。国有企业的人可以在国有企业里面挣很多钱，但是它作为国有企业，它就不是私人企业，内部人控制的问题就要得到很好的解决，国有的奢侈浪费现象，也包括它通过垄断加强自己的垄断地位的方式来赚钱暴利的方式也必须得到控制。所以说国有资产的管理权限必须受到有效的制约和监督，这也是政资分开的一个非常重要的难题。（3）政事分开政事分开就是把政府和事业单位分开。政府管理退出，监督跟进。现在很多地方，包括广东、北京做了很多的试点，现在北京有管办分离，就是政府是管，但是事业单位是办事情，把原来挂靠政府的事业单位剥离，然后淡化社会事业单位、各种各样的机关味道。有些高校已经开始试
9、点去行政化，他们高校的领导就不应该享受行政化的待遇，什么副部级待遇、正局级待遇等。所以说这个政企分开、政事分开以后，企业有现代化治理的结构，事业单位也应该有自己独立的治理结构，比如说制定法律，让事业单位能够独立运行，然后让事业单位有个法人治理结构，让事业单位逐步法人化，把决策、管理、监督制度化，理事会负责决策，校长、院长、医院的院长等负责管理，监事会负责监督，事业单位依法熏制自主自立的运作，就不用实时靠政府去监管，也不需要政府给它下命令。所以政府对事业单位不直接经营、直接管理，而负责监督、仲裁、政策规划，保证各项事业按照公共服务、公共物品的试产原则来运作。这是政事分开，现在需要全面推进事业单位
10、的改革，来解决这个问题。（4）政社分开政社分开应该说是改革开放以后的重要任务，也是今后几十年改革的一个很重要的中心点。政社分开就是要实现政府和社会分开，然后协同治理社会事务。也就是又实现了服务型政府，同时又实现公共服务的社会化。社会体制改革、社会治理改革、社会管理创新、社会治理创新，可以培养出大量的包括中介组织、社团组织、基层自治组织的社会组织，社会组织要发展的话，就不能政府去办社会组织，很多时候我们是政府主管部门把它管的死死的，所以说社会组织也得不到发展，社会组织的地位也得不到提升，而且有些完全是形成了一个工具。所以如果什么都归政府管的话，就形成了一个没有效益的管理结构。如果社会组织和政府在
11、平等的地位上共同发展、共同治理社会事务的话，这就会形成一个多元化的、多中心的社会治理结构，这是政社分开的一个很重要的任务。这是我们政府职能转变的一个很重要的话题。（二）政府机构改革第二个话题，实际上就是一个政府机构改革的一个话题。政府机构改革这个领域的话题呢，用通俗一点的话来讲，就是政府的组织如何才有效？这个呢，会分解成几个话题。（1）最优的政府组织结构比如说我们最优的政府组织结构是什么样的？我们做公共管理研究的人一般会去观察全世界比较优秀的。比如说我们看的运动员菲尔普斯游泳游得好，那我们就看菲尔普斯游泳是怎么样的，我们政府组织结构好，那我们看看全世界哪些国家的政府组织结构是比较好的。一般来讲
12、，它比较稳定，经过时间的考验，同时这个国家的经济又比较发达，行政效率比较高，政治也比较稳定，这样的国家我们考察的对象。全世界很多国家，尤其是比较高质量的国家，它的政府组织结构内阁部的数量其实都不大、都不多。对他们来讲，总统和内阁机构，然后是总理和内阁机构，技术成员在 15-20 人之间，就算是超过了 20 人，也超不了几个。所以跟这个最优的体形相比，我们政府组织机构太多了，尤其是内阁部的机构太多了。但我们还有很多非内阁部的正部级的机构，加在一起五六十个、六七十个，再加上领导小组等，上百个。这个就显得我们政府组织机构太拥堵，而且还面临很多协调方面的问题，还面临九龙治水的问题。其实我们很多的问题还
13、不是九龙治水。所以从那个层次的角度来讲，我们需要也一个最优的规模，从效率的角度去看，要形成一个共识，它又要代表多样化，又有一定的代表性，又有短期代表和长期的代表，又把它权力结构和实力的变化能够相适应，那么在那个层次呢，应该说我们的努力目标就是把内阁层次的规模降低到 20 人左右或者是 15-20 人之间。这些部门有一些基本的职能，比如说国防、外交、安全、财税、民政和一些专业管理部门，这些专业管理部门要不要放在内阁部的序列里面很难说，但是交通运输、国土环境、农林水利、卫生、教育、科技等。还有事业管理部门，还有很多非内阁的机构，如果涉及到政府大笔财政投入，也可能设内阁部，还有很多的执法部门，如公安
14、是基本职能部门，但它要不要变成一个内阁部或者怎么样，药监局、食品监督、海关等等，这都是基本的执法部门。最优的政府组织机构在内阁级是不是能够解决？这是我们政府组织结构讨论当中一个非常重要的话题，这个话题应该是没有定论的，但是从改革的思路来讲，成熟国家有一个基本的体量标准在那儿，这个体量标准应该是比较具有重要的参考价值的。而且从实政组织考察里边来讲，也可以看到一个七八个人组成的决策机构是适合行动的决策机构，但如果是由几百人组成的决策机构，一般来讲是不适合行动的决策机构。两者的折中，基本上就是二十个人左右的决策机构，是又适合行动，同时又能够照顾代表性和多样性的这么一个决策机构。所以对于政府的内阁组织
15、来讲，对于一个大国的政府来讲，又要有行动，同时又要有一定的代表性，这个是比较重要的考虑。但如果是对于一个小城市、一个小市来讲，它的内阁层次的规模到底应该有多大，实际上十来个人、七八个人是最好的一个结构。这是最优的一个政府组织结构的一个考虑。内阁层次说完了以后，我们还可以看到另外一个层次，就是每一个部门内部的组织结构应该是什么样的，就是它的决策系统是什么就是部委员会，还需要有一个监督系统，然后又一个执行系统，司就是直接执行的，包括处。那么决策、执行和监督如何形成一个相对独立、相对分开、相互制约的这么一个结构。部长参与国家决策，然后领导部门来决策，执行对执行负责监督对监督负责，部长对决策负责，这个
16、对中国人来讲应该是比较难的一个话题。为什么？因为我们决定领导就是领导，领导又决策又执行还监督，我们很多的机构就是这样，核心领导、一把手说了算，决策说了算，执行说了算，监督也说了算，这个呢，对我们政府运作体系来讲，效率就非常低，它可能会影响到决策效率，也可能会影响到执行效率，也可能会影响到监督的效率。比如说我们要对北京市的药进行全面检查，检查了以后，就需要去执行，执行以后就要去监督，那么这时候，如果决策、执行、监督三方面的权力全部集中在领导身上的话，领导就有可能要根据执行、监督来决策，要根据决策和监督来执行，结果决策、执行和监督三个方面的工作都做不好。最后大家只对结果负责，但结果就会出各种各样的
17、问题，所以他就为了避免出现问题而决策，避免出现问题去执行，避免出现监督的问题而去决策和执行。所以说在环保、药品、检查这个行业里面，领导发现去年合格率是 80%，今年 85 就是可以接受的。但是一检查发现，今年的合格率实际上只有 75%，那么作为一个领导，无论如何都要承担责任，这个领域你怎么管的？所以最后他决策的时候，就需要对这个结果负责，他就不能很好的决策如何去抽查这个事情，如何去检查这个事情，不能从规则层次来很好的思考，然后在执行的时候他也不得不调整，找几个能干的。我们这批药品太差，或者说最近雾霾很严重，老百姓意见很大，我们要检测的时候尽可能找一些雾霾比较少的地方，或者说监督的时候也是睁只眼
18、闭只眼。所以我们决策的水平不高、执行有时候不得力、监督跟不上，它的问题就在于我们这个体制，没有建立良好的决策执行和监督的体系。所以在这种情况下呢，我们说 我们的部门内部的组织体系就需要进行严格的改革，让他做好决策、执行和监督各个方面的工作，这是非常重要的事情。对于很多国家来讲，部门里面那个执行系统是一个相对独立的部门，为了提高它的效率，执行团队尽可能要有执行的自主权，所以英国公共管理理论的支持下，建立了执行部门，执行局，也就是说它很多的事情能够让执行局去做的，能够让它独立执行的就让它独立执行，执行局的人只对执行负责，它不负责决策，所以它执行的时候就是不折不扣的把它执行好。比如说它去做一个项目，
19、把这个项目做好就完了，项目的结果评估那是另外一个事儿了，那就是监督的事情了。所以说监督的时候呢，它可能会考虑到决策的问题，也可能考虑到执行的问题，这是说的清清楚楚的，监督就是监督。对决策来讲，如果独立决策，就可以有一个很好的科学决策机制，可以让专家能够独立的行使专家咨询的权利，如果决策不独立，执行权不独立，监督权也不独立，在决策阶段，专家的力量也使不上，为什么呢？因为决策有各种各样的考虑，而不是科学决策的考虑，只是考虑到了政治的需要，或者说只是考虑到了名义的需要，只是考虑到了别的需要。所以这种情况下呢，我们说即使要科学决策，结果科学量也是打折扣的。（2）积极稳妥实施大部门制第二，政府组织结构有
20、一个很重要的问题就是积极稳妥实施大部门体制，到底是怎么回事？积极稳妥实施大部门体制的公共管理学原理背景就是一个职能最好交给一个部门去行使。我们古代有一个九龙治水的说法，这是我们的一个传统。有一天天气干旱，然后找了九条龙来治水，最后没有人管行云布雨，反而出现了干旱，这是我们中国古代的说法。就是一条龙治水是最好的，九龙治水的事情不好，因为九条垄推卸责任，他以为他去了，他以为他去了，最后大家都没去。西方也有类似的说法，英国的一个学者把它概括为“公地悲剧” ，意思就是说牧羊人养的羊越多，对自己越有利，但是对公地却不好，公地会因为过渡放牧而退化，而且这是铁的规律，公地必然会有悲剧。那意思就是什么？九龙治
21、水、公地悲剧说了一个道理，就是如果一件事情交给九个人做或者交给很多人做，他会做不好，如果对九条龙管的事情不进行集中管理，对牧羊人养的羊不进行集中控制，它就解决不了九龙治水没有水、牧羊人养的羊越多最后羊越饿死的这么一个问题。当然，还有个办法就是说用分散的方法，明确责任，确立产权。九龙治水把每条龙的责任和权利承包，牧羊人自己分散放牧。但这样做呢，也有个大的问题，就是责任是分开了，但是很多公共的东西、分不开的东西还是解决不了。所以说九龙治水对于我们国家的政府管理体制来讲，是一个非常有意思的一个病症的描述。十八大三中全会的决定说我们要积极稳妥的实施大部门制，这表明什么呢？就是中国的政府机构改革的基本方
22、向仍然是实施大部门制。我们决定里面讲设立国家安全委员会相对集中执法权，建立系统完整的生态文明体系。那说明什么？三中全会以后我们要建立大部门体制的优先领域是国家安全、执法和生态文明建设领域。那么最近几年机构改革的方向，包括下一步政府机构改革的方向，实际上就是要同类合并，同类的职能由一个机构来统筹，不再九龙治水，以避免公地悲剧。第一个领域就是国家安全领域，对国家安全的事情呢，国际上有一个通行的做法，美国、巴西、南非、土耳其、马来西亚都是设立了一个国家安全委员会。过去我们在这个领域的做法也是做一个集中的领域。比如说 1981 年恢复中央外事领导小组，下设国务院外事办公室。2000 年组建了国家中央安
23、全领导小组与中央外事领导小组合署办公，两块牌子一套人马，这些领域都有集中的意思在里面。国家安全委员会是三中全会以后设立的，设立以后，可以说从机构角度进一步集中了分散在国家各个领域的国家安全事项，包括对外安全和对内安全。国家安全委员会作为平台性的一个组织，对外维护国家主权、安全和发展，对能维护政治安全和社会稳定，处置各种社会风险，具有重要的支持作用。作为一个高规格的机构，可以说安全在政策秩序上具有和发展同等重要的优先性。那我们 说国家安全委员会作为一个平台性的组织，它并不是一个完全整合安全职能的机构，它除了国家安全体系，还有公共安全体系、社会治理体系，所以说这三个体系各有各的特点，一方面相对集中
24、，另外一方面相对分散，从而更好的维护国家安全、公共安全和社会安全。这个是第一个大部制的非常重要的举措，是在国家安全领域。第二个领域是执法权相对集中领域。执法权相对集中的基本做法就是整合执法主体，推进综合执法，同时减少行政执法层级。在我们国家，执法权基本上有一个特点，就是末端化的倾向。决策权一方面有集中化的倾向，礼仪性集中。另外一方面，真正的决策权也有分散化或者离散化的一个趋向。所以行政执法权在 80 年代的时候，市场经济刚刚发展的时候，每个部门都有一个执法队，都有一个“大盖帽” ，而且“帽子”是各种各样的，颜色也五颜六色，所以 90 年代开始，就慢慢的开始行政执法相对集中的改革。要解决的一个问
25、题就是一个阶级一下子来了几十顶帽子，搞的老板都不知道怎么办、企业家都不知道怎么办好，所以导致执法扰民这么一个问题。要解决这个问题的话，就搞了一个行政执法权的相对集中。在过去呢，有些城市要搞行政执法权的相对集中，但是有些城市提出来说，城市执法权能不能相对集中？别的领域相对集中呢，有点犹豫，不知道怎么办好，不知道后果，但城市管理执法相对集中试行，城市管理就是城管建立以后，把分散在很多部门的执法权都集中在一起，解决了“大盖帽”满天飞、执法对象不受骚扰的问题。但是也出现了一些新的问题，这个问题是什么？就是城管他不是公务员编制，只是事业编制，或者根本没有编制，是临时工，人员缺乏训练，素质差，还流动性大，
26、往往几个月就换一波人，存在很多不规范执法和暴力执法的问题。城管的执法对象多为生活比较贫困的无证摊贩，所以加强执法有助于维护公共秩序，但是不利于摊贩的生计，放松执法呢，有利于解决摊贩生计，但不利于公共秩序。所以这个让城管每每处于社会矛盾的风口浪尖，饱受批评。虽然执法的积极后果呢，大家都觉得是理所当然的，但是城管执法的时候，即使大家面上都是文明执法，但是不能排除个别的城管暴力执法，尤其是他素质比较差的情况下、他的工作难以完成的情况下，尤其是当领导批评他的情况下。所以城管暴力执法，即使量上不太多，但是媒体的报道好像是普遍存在，再加上他的执法对象是生活比较贫困的、都有很多故事的人，种种的情况说明城管的
27、执法体制还需要进一步理顺，需要进一步提高执法水平，尤其是服务水平。所以说执法权相对集中，也是一个很重要的艺术。因为这个原因呢，现在很多部门已经开始在做，能不能综合执法平台化等，下面会说这个问题。执法领域，除了城市管理以外，还涉及到食品、药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海岛、海域等重点领域，包括前段时间在钓鱼岛的巡逻也是执法。这些领域的问题是上级的组织体系相对来讲比较健全，但是县市尤其是农村的执法力，也就是基层的执法力量非常薄弱。尤其是说起来人很多，几百人、几千人，但是每分到某一个部门，他执法的力量就两三个人，所以在这情况下呢，就出现 很多问题。海域的执法力量在 2013 年的机构改革中有比
28、较大的整合，充实了很多执法的力量，解决了海域指法“九龙治水”的问题。但是食品、药品领域做了一些调整之后，在生产安全、环境保护和劳动保障这些领域的执法力量还是很薄弱的。所以这些领域的执法体制改革，首先要实现机构职能和人员的下沉，实现一线执法组织和力量相对整合，统一执法，然后加强执法力量。而不是说上级很强健，下面只有一两个人、两三个人去执法。所以说执法的集中基本上还是个相对集中，为什么？因为这些领域的执法有很多的专业性，比如说环保执法，没有环保专业力量的支持，他执法是相对难的。如果你相对集中了，明确各个领域的权力和责任，明确执法的程序，提高执法服务的专业水平，那个也是必须考虑的一些问题。所以说集中
29、和分散在这个领域，执法权相对集中，目前来讲是重要的举措，但是从长远来讲，集中和分散都是很重要的。执法体系我最近考察的全国性的个案中有一个最近比较新的一个做法，就是浙江奉化市的一个做法，它是把很多执法机构放在一起，形成一个执法平台。然后又单独建立执法信息系统，同时又建立了一个执法监督系统，所以他把执法的工作转变为是一个市政府的核心政府工作来推动，通过市政府来推动建立平台，同时又建立一个信息平台和问责的平台，问责可以解决责任缺失的问题，信息平台可以解决老百姓普遍反映的执法的问题。这样的话，能够形成一个闭合的体系，所以执法的相对集中，并不一定是组织上的集中，也可以是一个平台性的集中。第三个领域是建立
30、系统完整的生态文明体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。三中全会的决定指出，我国生态环境保护中的一些问题一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有人所有权不到位，所有人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求，总的思路是按照所有者和管理者分开，一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有资产、自然资产所有权，建立统一形式全民所有自然资源资产所有权职责体制，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。这个表明生态文明制度体系
31、的改革，实际上首先是在组织上要建立一个专门的机构，作为自然资源全民所有的产权的代理人来对自然资源进行所有权的管理。其次呢，还有一个管理者的机构负责自然资源的管理。第三，一个事情由一个部门管理。所以这样说的话，就是全民所有的自然资源所有权将由国资委来进行集中管理，国土、水利、林业、农业和环境等部门有可能组成一个委员会，或组成一个大部门体制，被国家自然资源进行集中的管理，从而对山、水、林、田、湖进行统一保护和统一修复。所以这三个领域的改革呢，都可以叫做大部门的体制改革。我们安全安全会不是一个实体的政府内阁部门，主要是在党和国家层次；执法权相对集中，主要是在行政执法层次和基层；生态文明制度体系如果能
32、够整合国土、水利、农业、林业和环境等部门，就很可能组成一个非常典型的大部门。所以我们说大部门改革实施那么多年，各个部门的改革应该说都是比较小的手笔，这个改革有可能成为大部门体制的一个大手笔。这个改革应该是非常重要的。我最近看到一个消息，一个地方因为干旱要修水利，干旱跟国土整治业又有关系，最后呢，利用这个地方的水利部门和国土部门，天天问国家要钱，据说要了好几个亿。结果国土也投资、水利也投资，投完了就搞成了重复建设，导致了很多的浪费。因为重复建设，你搞你的水利，他搞他的水利，重复建设是多投资，但是它的效果并不是很好，而且两家互不相让。这个情况下，如果大施行大部门体制的话，的确是有问题。但大部门体制
33、呢，应该说还有一些别的选择，比如说可以形成大部门的协调体系，或者说通过在总理层或者省长层设置一些部门的调整体系，或者说某一个事情由一个部门为主，或者说通过绩效管理的办法，或者通过权力清单的办法，让某个部内的处、司和另外一个部的处和司形成一个广泛的合作机制，这样的话，政府的管理体系通过从“丁字塔”式的一个结构转变为有点网络账组织的体系，不见得处长向司长报告，司长向部长报告，然后部长去协调，完全可以司长和处长相互之间及不同的部门之间也可以有一个比较好的协调问题。（三）公共管理领域其他前沿话题1.政府中央与地方关系，政府的层级应该如何界定？总的来讲，我们说公共管理领域应该是有非常非常多的前沿话题的。
34、比如说我们中央与地方关系如何确定？政府的层级应该如何界定？我们过去讲什么东西都是中央重要，地方不重要，改革开放以后，地方的积极性因为简政放权越来越大，但是目前来讲，中央与地方的关系，从很多领域来讲，都出现一些问题，或者是太集权，或者是太分权。在这个领域，有很多课题可以进行研究，比如说经济学意义上的财政联邦主义，试产竞争领域的地方竞争性政府，包括政府的层级，有人讲要取消市管县，让市成为一个单独的行政序列等。但最重要的问题是一定要完善地方的自主权，中央的事情由中央来处理，地方的事情由地方来处理，中央很多的事情可以交给地方处理，但很多的事情如果是中央自己来做可能会做得更好的话，那应该由中央来做。所以
35、说很多部门都开始试行一些区域性的管理组织，比如说辽河流域的管理性组织负责环保、资源开发等等各方面的职能，也包括治安，它是跨流域、而且是跨省的流域，黄河流域、长江流域也可以这么做。对于国土资源来讲，对于银行监察区来讲，对于环保督察中心来讲也是一样的，中央的部门在全国各地设置一些区域性的组织，现在法院也要设定一些区域性的组织来处理中央与地方之间的关系，这也是非常重要的。对政府的层级来讲也是一样的，很多学者在设计，我们的政府层级太多，行政管理成本太高，如何来降低成本呢？就是要解决目前层次太多的问题。像美国是国家、州、市、县，像印度也是一样的。所以很多国家的管理层级比较少，而他们的管理省份比较多，州一级的政府和省一级的政府数量比较多，我们才三十多个，很多大国都有五十多个。我们目前的悖论就是中央下属机构三十多个省市、自治区、直辖市，然后每一个省下面都涉及到一二百个县，所以现在我们要推行省直管县体制的一个最大问题就是，如果省直管县，省要管一二百个县、二三百个县，它是管不过来的，所以必须还得借助地级市的力量。而如果你要借助地
