1、都市公共事业管理概论笔记整理 说明 :本笔记经多方课上笔记及手机照片信息的整合汇制而成，如有雷同纯属意外。 第一章 概论：都市公共事业管理 第一节 公共事业管理研究状况的分析 有赵黎青的中国非营利部门建设与可持续发展（公共事务与跨世纪发展研讨会文集2000 年，内部资料）；云南大学 :当前我国公共事业管理专业存在的问题及改革对策、论当代公共事业管理的基本内涵的价值、论公共事业管理的性质及特征等； 著作及教材 :1998 年黄恒学著的中国实业管理 体制改革研究， 2001 年、由冯云廷、苗丽静合著的公共事业管理导论， 2002 年崔运武编著的公共事业管理概论 , 娄成武、郑文范合著的公共事业管理
2、学等。 一、关于公共事业管理导论 组成：第一章 “公共事业的性质与管理特征 ”；第二章 “公共事业管理范围的界定 ”等。 美国学者尤劳： “公共事业 ”这一概念的核心特征 “也许就是其含义的不明确性 ”。 有关事业单位的规定： “1963 年 7 月国务院关于编制管理的暂行规定中规定 凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要 ，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业单位编制 。这个定义强调的是其范围，界定的标准则主要是经费的来源。 ” 1984 年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）中规定： “凡是为国家创造或者改善生产条件
3、，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制 ”。 1990 年，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的有关在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定中的有关规定解决了上述第 一个问题，明确指出 “企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据 ”，并规定事业单位 “指从事为生产和生活服务以及为提高人民科学文化水平和素质服务的独立核算单位 ”。 1998 年 10 月 25 日，国务院颁布了事业单位登记管理暂行条例规定： “国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办
4、的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织 ”。 界定是以 “事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵 ”为标准的。 最后作者认为，公共事业部门的几 个特征： （ 1）非政府性。 （ 2）非营利性。 （ 3）非特定多数性。 （ 4）非实物生产性。 （ 5）非权力依附性。 二、关于公共事业管理概论 第一章 “导论 ” 从 “我国传统的 事业 及其转型 ”、 “社会公共事务 ”、 “公共产品理论 ”及 “公共事业的基本内涵及特征 ”等四个方面论述了 “公共事业的基本内涵 ” 。 一般说来，公共事业即 整个社会的事业 或说 社会全体公众的事业 ，
5、是关系到 社会公众基本生活的事务 ，是向 公众提供特定的公共产品 。 关于公共事务，此书介绍了 18 世纪亚当 斯密的观点。亚当在国民财富的性质和原因的研究 中指出： 公共事务包括三个方面： “第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上的各个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维持某些公共事业及公共设施（其建设或者维持绝不是为着任何个人或少数人的利益）。 ” 马克思、恩格斯认为，国家的产生有两个方面的因素， 一是维护私有制和统治阶级利益方面的需要，二是公共经济事务管理方面的需要 ; 他们指出，公共事务在原始社会就存在，
6、“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工 作，虽然是在全社会的监督之下，却不得不由个别社会成员来担当。 ” “当实际劳动的人口要为自己的必要劳动花费很多时间，以至于没有多余时间来从事社会的公共事务，例如劳动管理、国家事务、法律事务、艺术、科学等等的时候，必然有一个脱离劳动的 特殊 （原引文脱此两字）阶级来从事这类（原文为 “些 ”）事务。 ” 恩格斯的原文在 “从事这些事务 ”处为分号，后面还有 “而且这个阶级为了它自己的利益，永远不会错过机会把愈来愈沉重的劳动负担加到劳动群众的肩上 ”这样一段文字。 恩格斯又说： 只有通过大工业所达到的生产力的大大提高，才 有可能
7、把劳动无例外地分配与一切社会成员，从而把每个人的劳动时间大大缩短，使一切人都有足够的自由时间来参加社会的理论和实际的公共事务。 “公共事务 ” 的定义： 所谓社会公共事务， 是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务， 具体而言，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益， 因而是全体公民都十分关注的事务。 文中指出 “从劳 动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随
8、着社会和经济的发展不断变化。 ” 公共事务的四个特性：公共性、劳务性、非营利性和阶级性。 作者又将公共事务分成三个类别和层次： 第一是社会政治事务，包含有国家主权、领土完整、政权稳定、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务。 第二是社会经济事务，又分成宏观调控和经济管理两个方面。 经济管理的三个方面： 第一是 “引导经济活动，即通过制定行业发展规划和政策及投资、分配、资源与人力开发利用，以及技术改造等经济政策， 引导企业行为，推动产业结构的调整与优化，保证产业内部各行业的综合平衡与协调发展。 ” 第二是 “创造良好的外部环境 ” ，即制定并监督执行各种法规、规则。 第三是 “通过适宜的方式，管
9、理国有经济。 ” 第三个层次是狭义的社会事务。 作者认为公共产品可分为 纯公共产品 和 准公共产品 两大类。 纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。 准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，且具有较大的外部受益的产品。 公共产品又分成三类： 第一类是 “非排他性且非竞争性不充分的公共产品。 ” 第二类是 “具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。 ” 第三类是 “非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。 ” 作者定义： 公共事业，就是社会全体公共事业，即关系到社会全体公共基本生活质量和共同利益的特定的社会公共
10、事务。 公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、煤气组成的公用事业等 。 三、关于公共事业管理学 著者将物品分成 公共物品 、 私人物品 和 准公共物品 。 著者指出： 所谓公共事 务是生产公共物品的活动，其产品具有完全的 “非排他性 ”； 所谓准公共事务是生产准公共物品的活动，其产品是具有部分的 “非排他性 ”； 所谓企业活动是生产私人物品的活动，其产品具有完全的 “排他性。 作者认为： 公共事务具有完全的公益性，社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要缴费的。 准公共事务则具有一部分的公益性，在享受服务时实际所存
11、在的差异而采取收费的办法，但这种收费不是以营利为目的。 “公共事业 ” ：生产涉及全体社会公众生活质量和共同利益的公共物品时所产生的一些活动，而且这种活动是带有完全的公益性的 。 公共事业管理的定义： 所谓公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量，保证社会利益目标的活动过程。 公共事业管理包含了以下五层含义： 第一，公共事业管理的主体是公共事业组织，以区别于行政管理的主体 政府组织或企业管理的主体 企业组织。 第二， 公共事业管理的客体是准公共事务，其收益对象是社会公众。 第三， 第三，公共
12、事业管理集中表现为提高生活质量，保证社会利益，是永久存在的，随着社会发 展而不断扩大，对社会公众的影响不断增强。 第四，公共事业管理的职能是对准公共事务活动的调控，使其有序、有效、可控制的特点，以满足社会公众的需要。 第五，公共事业管理有责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等来衡量。 总结： 对于 “公共事业 ”的研究已经取得了初步的成果，但尚未形成完整的体系，处于探索阶段。 公共事业管理概论中的定义比较完整。既有理论，又有比较具体的内容。 本课程在这一定义的基础上将焦点集中在对都市公共事业管 理方面展开论述。 第二节 都市公共事
13、业的定义与特征 一、都市的定义 我国很少使用都市这个概念，习惯用 “城市 ”一词。 在古代 “都 ”是大城市意思。左传 .隐公元年 “都城过百雉，国之害也。先王之制，大都不过参（三）国之一，中五之一，小九之一 ” 说文解字中说： “有先君之旧宗庙曰都 ” ， “周礼：距国五百里为都。 ”因有旧宗庙，故到汉朝又引申为国都。 三国志 吴书 吴主传记载说： “秋九月，权迁都建业 ”。 “市 ”，说文解字中说： “买卖之所也，市有垣。 ”乐府木兰诗中说： “东市买骏马，西市买鞍鞯 ”。 “市井 ”，就是街市、市场的意思，也非城市。 “都市 ”一词最早可能出自汉书，在汉书 食货志上中记载说： “商贾大者
14、积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市。 ” 可见 “都市 ”指的是商业繁华的大城市。 近代城市的飞速发展，开始出现 1000 万人以上的大城市，乃至于出现超越行政区划意义上的大都市圈。 二、都市公共事业的定义 都市公共事业是指城市中与市民生活、生产活动、社会活动、城市安全紧密相关的具有公共性的事业。 此外，社区性的公共事业，如物业管理、幼儿园、敬老院、老人监护、区域卫生等与区域公民生活 相关的公共事业等，原则上讲也属城市公共事业范畴。 城市公共事业可以分成 “硬件 ”与 “软件 ”两个大的组成部分。 “硬件 ”：就是与城市发展生产及改善城市生活基础相关的公共设施。 “软件 ”：主要是与城
15、市社会生活相关的公共事业。 相对于都市公共事业，农村公共事业则主要是与农业生活、农业生产劳动、农村区域社会活动相关的事业与事务。 三、都市公共事业的特征 1、地域内的公共性。其服务对象是整个地域内所有的社会成员，因此具有区域内的公共性。 2、地域内的公益性。其主要是为该地区市民服务的，其管理方式也考虑到地域 内的公众利益。 3、非营利性。它是一种为公众服务的、非营利的社会事业。 4、区域规模性。都市人口集中、数量多，因此，都市公共事业必须具有一定的规模。 5、前瞻性。许多项目以都市生产、生活及社会活动来展开和作为发展的基础，有相当部分我们直接称之为城市基础设施。 第三节 都市公共事业的具体内容
16、与规划、管理的内容 一、都市公共事业的具体内容 1、与发展产业相关的公共事业 第一是都市公共道路。 第二是都市公共铁路。 第三是都市公共港湾。 第四是都市公共河流水系。 第五是都市公共电气能源。 第六是都市公共通讯设 施。 2、与改善生活相关的公共事业的管理 第一、城市上下水道事业 第二，都市公园绿化事业 第三，都市公共住宅事业的发展与管理 第四，都市公共环境卫生事业的发展与管理 第五，都市文化教育事业的发展与管理 第六，都市医疗卫生事业的发展与管理 第七，都市公共广播电视事业 第八，都市公共社会福利设施的发展与管理 第九，都市公共墓地 3、与保护国土相关的公共事业的管理 第一、都市的治水。
17、第二、都市护堤的建设与管理。 第三、都市防灾等事业的形成与管理。（自然、人为） 二、都市公共事业规划 1、日本都市计 画法与都市公共事业规划 第一 “道路、高速铁道、停车场、汽车中转处及其他交通设施 ”； 第二 “公园、绿地、广场、墓地及其他公共空地 ”； 第三 “水道、电气供给设施、煤气供给设施、下水道、污物处理场、垃圾焚烧场及其他供给或处理设施 ”、 第四 “河川、运河及其他水路 ”； 第五 “学校、图书馆、研究及其他教育文化设施 ”； 第六 “医院、保育所及其他医疗或社会福利设施 ”； 第七 “市场、牧场或火葬场 ”； 第八 “团地住宅设施 ”； 第九 “团地的官厅设施 ”等。 2、中华
18、人民共和国城乡规划法与都市公共事业规 划 第十七条： 基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 第十八条 ：乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。 3、从上海市城市总体规划（ 1999-2020 年）看都市公共事业规划 （ 1）对外交通：三港两 路 （ 2）市域内交通：两网 （ 3）环境景观：
19、绿化建设、环境保护 （ 4） 住宅发展：满足不同收入家庭的需要 （ 5）科教与社会事业：提高市民素质和城市文明程度。 三、都市公共事业管理 （一）关于管理的主体 朱仁显认为政府是管理的主体。理由： 1：是政府的重要职能之一； 2：其特性决定了政府的管理主体地位； 3：市场运作的缺陷决定了政府必须积极作为； 4：政府管理公共事业也有其优点和长处。 如何管理：政府要地利用法律法规、经济杠杆和宏观政策等，引导、影响和约束私人经营管理活动。 公共事业管理概论也认为： 政府是管理的主体和核心 ”。 认为是主体的理由： 1：市场经济条件下非政治性公共事务的扩大产生的对管理的需求决定了公共事业管理的主体首先
20、必须是政府； 2：市场经济条件下 公共事务管理的法律化、规范化趋势决定了公共事业管理的主体首先必须是政府 。 认为是核心的理由： 1：政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向； 2：政府决定着整个公共事业管理的体制和运行； 3：政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。 从理论上讲，政府是管理国家和社会最高责任部门。 经济基础决定上层建筑。 多种模式：政府社 会（第三组织） 依靠广大市民的协作与配合，或市民团体直接管理。 （二）都市公共事业管理的几个要素 （ 1）都市公共事业管理是城市政府和地方公共团体的重要职能之一。 （ 2）都市居民公共意识的提高和社会公德的完善。 （ 3）
21、有关都市公共事业管理的法制的健全。 （ 4）自然科学技术的进步。 （ 5）都市公共事业管理人才的培养。 第四节 关于都市公共事业管理与都市行政管理的区别 公共事业管理概论中概括说： 所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。 公共管理是以管理对象及社会公共事务作 为逻辑起点来构成学科的； 行政管理是以管理主体即政府作为逻辑起点和划分标准来构成学科。 关于 两者的联系 ： 第一管理目的：维护社会秩序，维持和增进社会公共利益； 第二管理范围：在特定公共事务管理上是重合的。 第三管理主体上有联系：公共事业的主体是公共组织，行政自治政府居于公共组织的核心地位。 关于 两者的区
22、别 ： 其一是管理对象和范围：公共事业管理特定的社会公共事务，行政管理广义的社会公共事务。 其二是管理主体：行政管理主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体是整个的社会组织。 其三是管理方法 和手段：行政管理比较单一，公共事业管理比较丰富。 日本对公共事业概括：国家和地方公共团体建设和维持的事业。或称公益事业，是经常提供服务和物资的事业。 其利用和受益者是不特定大多数人，且全费用很难让消费者来承担的，全额或大部分由公费来支付。 公共事务是 “地方公共团体所进行的事务，其目的是为了增进地方居民的利益所进行的非权力性事务。 ” 行政管理厅： 主要管理行政机关的机构、定员及运营等，各行政机关
23、的设置及政府法人设置等的审查，统计及统计制度、规划、各行政机关的监察，有关对行政机关的投诉的调查等工作。 行政管 理厅的职能是 : 管理政府或是一般行政部门所涉及的工作，这种工作不直接与民众的生活和生产发生关系，也可以说是一种比较抽象的政治管理工作。 结论 ： 第一：都市公共事业管理的对象是比较具体的实体，这种实体直接与公众的生活和生产相联系。 行政管理是对政治活动的一种管理。如行政组织体制、公共政策的制定、 财政财务制度 、干部人事制度等方面的管理。 第二：都市公共事业管理的主体是都市政府中的相关部门或公共组织。如交通管理局、卫生局、环境卫生管理局、教育局等等。 都市行政管理的主体是由都市的
24、长官及都市政府的有关部门。如人 事局、市办公室、市机关事务管理局、编制委员会、监察机关、公安局、行业协会发展署等。 第五节 研究都市公共事业管理的 目的、方法与意义 一、研究都市公共事业管理的目的 1、提高都市的公共事业管理的理论水平 2、提高都市公共事业管理的科学性 3、提高都市公共事业管理的社会实践能力 二、研究都市公共事业管理的方法 崔运武的公共事业管理概论中提出了五种方法。 1、 “实践抽象法 ” ； 2、 “实体分析法 ” ； 3、 “案例分析法 ” ； 4、 “比较分析法 ” ； 5、 “实验法 ” 。 研究方法有以下 3 种： 1、社会调查法； 调查研究分成 文献资料调查 和 社
25、会调查 两种。 2、比较借鉴法 3、历史研究法 三、研究都市公共事业管理的意义 （一）有利于解决城市公共事业管理中存在的政府与管理机构的关系问题 （二）有利于促进科学的合理的都市公共事业管理体制的形成； （三）有利于促进农村社会公共事业管理的进步与发展； （四）有利于推动有中国特色社会主义社会的建设与发展 本章小结 （ 1）列举公共事业管理概论等三部著作，对公共事业管理的概念等理论研究状况进行了分析，同时指出了公共事业管理研究中存在的问题。 （ 2）对都市及 都市公共事业进行了定义，阐述了都市公共事业的特征。 （ 3）从 “与发展产业相关的公共事业 ”、 “与改善生活相关的公共事业 ”、 “与
26、保护国土相关的公共事业 ”的三个方面对都市公共事业的具体内容作了简要地介绍。 （ 4）对都市公共事业管理研究的目的、研究方法和意义进行了论述。 第二章 西方国家公共事业管理 一、公共管理事业职能的沿革 大致可以分成三个阶段： 近代（约 17 世纪初到 20 世纪 20 年代）； 现代（ 20 世纪 30 年代到 70 年代） ； 当代（ 20 世纪 70 年代到现在）。 1、近代西方公共事业管理 亚当 斯密说 “管得最少，政府最好 ”，政府实行自由放任政策，基本上不对国民经济进行干涉，只扮演 “守夜警察 ”的角色。 链接： 亚当 斯密 富国论 （ Adam Smith 1723 年 6 月 5
27、 日 - 1790 年 7 月 17 日）苏格兰籍经济学家和哲学家。 认为国家财富来源于劳动。是古典自由政治经济学的第一部理论著作。 经济学目的： 为人民带来丰厚的收入或实物，或者为人民自己获得丰厚的收入或者物质创造条件。 为国家或者社会共同体带来足够的收入以创造 公共产品。 政府的理想角色是给社会和企业的自由经营提供一个宽松而有安定的环境，政府的职责在于完成三项义务： （ 1）保护国家安全，使其不受侵犯； （ 2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫； （ 3）创造和维护某些个人无法承担也不想承担的公共工程和公共事业。 早期西方国家政府的公共事业管理职能相当有限，这是因为政治、经济
28、、文化环境的限制所造成的。 首先，农业社会的总格局没有打破，社会生产力水平较低，总量有限，可供分配的资源总量有限。 其次，从洛克到密尔，古典民主理论家在个人、社会、政府三者中较注重 个人的社会。 认为：政府是一个 “必要的罪恶 ”。 连接：洛克 政府论 ( John Locke ， 1632 1704) 英国哲学家 、经验主义的开创人。 最早系统阐述宪政民主政治和提倡人的 “自然权利 ”。 主张政府的权威只能建立在被统治者拥护的基础之上，并支持社会契约论。 链接：约翰密尔自由论 （ John Stuart Mill， 1806-1873），生于英国伦敦，哲学家、经济学家及自由主义法学家。 有利于进步的政府形式是： “主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那种政府；每个公民不仅对该 最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。 ” 潘恩认为： “社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。一个是鼓励交往，另一个是制造差别。 ” 主张有限政府，政府职能太广会导致旧式专制死灰复燃。 政府管得多，自由就少，管得少自由就多。 链接：潘恩人权论 (THOMAS PAINE) (1737 1809)生于英国卒于纽约。
