1、财政部与共建高校联合研究课题报告政府购买服务第三方评价机制研究课 题 名 称 ： 政 府 购 买 服 务 第 三 方 评 价 机 制 研 究课 题 编 号 ： 2017110213 负 责 司 局 ： 综 合 司 负 责 高 校 ： 上 海 财 经 大 学 课题主持人： 刘 国 永 2017 年 11 月 27 日前 言党的十九大强调，既要“全面实施绩效管理” ，也要“转变政府职能” 。政府 购买服 务作为创新公共服 务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的途径，既是转变政府职能的重要工具，也是需要强化绩效管理的关键领域。根据上述要求，国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明
2、确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。作为政府购买服务改革工作的组成部分，购买服务行为的第三方评价也日益成为今后评判改革工作推进状况、规范标准衡定购买服务行为的重要工具。本项课题研究意义体现为三点：一是为相关政策制定提供基础支撑，通过理论梳理和实践分析，为制定我国第三方参与政府购买服务项目绩效评价管理办法奠定基础，基本导向是面向政府购买服务第三方评价机制的政策制定；二是建构政府购买服务第三方评价相关的理论，通过梳理政府购买服务的相关理论和政策，构建适合我国政府购买服务的理论和方法体系，在此基础上构建第三方参与政府购买服务项目绩效评价的一般原理、方法和技术路径，从而推进政府
3、购买服务第三方评价机制的理论研究；三是基于实践反思并指导相关实践，在上述基础上的提炼反思，结合相关理论研究，影响政策的制定路径，撰写完成政府购买服务第三方评价机制的相关意见，为进一步指导实践服务。I目 录摘 要 .1一、开展政府购买服务第三方评价机制研究的必要性 .4（一）建立第三方评价机制是政府购买服务工作的组成部分 .4（二）建立第三方评价机制是推进预算绩效管理的必然要求 .5（三）建立第三方评价机制有助于促进政府职能转变 .5二、相关概念与原理 .6（一）政府购买服务绩效评价的基本概念 .6（二）政府购买服务第三方评价机制的概念、构成与要素 .9（三）政府购买服务第三方评价机制运行的基本
4、程序 .12三、国外政府购买服务第三方评价经验及其主要特点 .13（一）国外政府购买服务第三方评价的基本情况 .13（二）国外政府购买服务第三方评价经验的主要特点 .16四、我国地方政府购买服务第三方评价工作的实践探索 .17（一）地方政府购买服务第三方评价机制的建立经验 .17（二）地方政府购买服务第三方评价工作经验的启示 .19（三）地方政府购买服务第三方评价工作存在的问题 .19五、关于建立我国政府购买服务第三方评价机制的相关建议 .20（一）划定多方权责，架构形成不同参与主体的权责机制 .20（二）设定准入标准，构建完善第三方的资质认定机制 .21（三）明确评价路径，建设完成工作组织管
5、理实施机制 .22（四）优化激励方式，完善形成评价结果反馈应用机制 .22（五）落实细化要求，整合形成评价经费保障机制 .23参考文献 .25附件一 政策实施意见 .26附件二 相关典型案例 .30附件三 评价指标体系框架 .38II1摘 要政府购买服务第三方评价机制，是贯穿政府购买服务第三方评价工作各个环节、维系工作程序有机联系并有效运转的制度载体，是实现购买服务行为第三方评价规范化、标准化、程序化的结构框架。因此，开展政府购买服务第三方评价机制研究的目的，就在于探讨机制内部的构成要素和逻辑关系，借鉴国外典型国家关于政府购买服务第三方评价的相关经验，总结我国各地政府购买服务第三方评价工作的开
6、展情况，提出建立健全政府购买服务第三方评价机制的相关建议，架构形成政府购买服务第三方评价指标体系框架，为财政部门研究出台相关政策提供理论支持。课题组从政府购买服务改革工作、财政预算绩效管理要求和政府职能转变现状三个角度论述了政府购买服务第三方评价机制建立的必要性，认为建立第三方评价机制既是政府购买服务工作的组成部分，也是推进预算绩效管理的必然要求，还是推动公共服务监督主体职能配置的关键步骤，有助于促进政府职能转变。课题组进一步剖析了公共服务、政府购买服务与政府购买服务绩效评价之间的关系，并说明政府购买服务第三方评价机制的基本概念、构成关系与关键要素，认为政府购买服务绩效评价是特殊的财政支出绩效
7、评价，评价内容的特殊性建立在公共服务和政府购买服务的基础上，评价工作的特殊性建立在公共服务购买合同基础上。其中，公共服务的特殊性体现为内容边界由我国政府所需履行的社会公共服务职能决定，最终目的在于满足社会的公共需求，无形公共服务最显著特征表现为难以量化。政府购买公共服务的突出特征则体现为供给方式市场化和目的导向效率性。而将公共服务购买合同作为评价工作开展的核心，则是由公共服务和政府购买服务决定的。政府购买服务绩效评价的具体内容则体现在四个方面，分别是必要性、程序性、效益性、持续性，主要回答“是否需2要进行政府购买服务、政府购买服务是否规范、政府购买服务后公共服务质量是否提升、政府购买服务改革工
8、作是否完成” 四个 问题 ，可用于 项目评价、政策评价、部门评价等多种评价模式。根据政府购买服务领域开展绩效评价的需要，课题组将机制内容划定为不同参与主体的权责机制、第三方参与评价的资质认定机制、评价开展的组织管理实施机制、评价结果反馈应用机制、评价经费保障机制等五个部分。其中，参与主体权责机制的建立目的，在于界定包括购买主体、承接主体、服务对象在内的政府购买服务行为参与主体与评价委托方、评价实施方之间的关系；第三方资质认定机制的建立目的，在于通过设定评价工作参与资质、建立能力类型与具体评价工作的匹配关系，保证工作质量；组织管理实施机制的建立目的，则在于对委托程序、开展流程、工作规范、评价工具
9、等工作内容作出明确规定；成果反馈应用机制的建立目的，则在于优化现有成果反馈应用的激励手段；评价经费保障机制的建立目的，在于对经费来源、使用方式和监督手段进行明确界定。发达国家数十年的政府购买服务及第三方评价经验，对我国推进政府购买服务第三方评价工作有着极大的示范意义，课题组将其经验归纳为三种典型模式：一是政府与非政府组织合作开展的第三方评价模式，以美国做法为代表；二是非法定政府咨询机构委托开展的第三方评价模式，以澳大利亚做法为代表；三是国家审计机构独立开展的第三方评价模式，以英国做法为代表。课题组将其特点归纳为：一是参与主体权责具有一定的稳定性，各有非政府组织、非法定政府咨询机构、独立国家审计
10、机构作为第三方评价机构；二是第三方资质认定的差异性较大；三是评价工作具体内容受到政治选举周期的影响，各政党的不同政治诉求表现为不同的评价内容；四是均高度重视结果反馈应用与信息公开；五是评价经费均按照相应立法机构的正规途径获取。我国各级地方政府为推进政府购买服务第三方评价，同3样进行了大量工作。其中，尤以北京、天津、江苏、上海四个省市的工作经验最为突出，尝试出台了一系列与政府购买服务及第三方评价相关的管理文件。但从当前政府购买服务第三方评价工作实践来看，课题组认为其问题主要体现为工作缺乏强有力的制度保障、中介缺乏标准明晰的准入门槛、评价缺乏科学完善的指标体系、整体缺乏有针对性的绩效管理程序、后续
11、缺乏行之有效的结果运用机制等。课题组针对上述问题，基于第三方评价机制的五个组成部分，分别提出相关建议，主要是：在划定多方权责、架构形成不同参与主体的权责机制的过程中，需要明确政府职能部门、社会组织和相关企业等主体的工作配合要求，设定评价委托方工作参与的具体形式，说明委托方调动其他工作配合方工作积极性的具体手段；在设定准入标准、构建完善第三方的资质认定机制的过程中，需要从培育形成政府绩效评价行业的高度设置第三方评价准入门槛，探索建立不同类型机构与评价任务的匹配关系，综合发挥临时专家小组、科研院所、社会中介机构等多种类型第三方机构的专业优势；在明确评价路径、建设完成工作组织管理协调机制的过程中，需
12、要结合竞争购买、直接资助和政府补贴等三种购买形式，根据所购买服务的不同类型设定差异化的评价路径，尽快推动完善政府购买服务评价指标体系框架建设；在优化激励方式、完善形成评价结果反馈应用机制的过程中，需要试点建立评价结果在实际应用的量化关联，对评价结果的后续应用进行持续跟踪，提前评价结果反馈应用期限，设定问题解决的时间界限，提高评价结果反馈应用效率；在落实细化要求、整合形成评价经费保障机制的过程中，需要尽快规范确定评价经费的给付标准，使得给付标准与评价标的的财政资金金额高度关联，尝试针对不同性质项目采取差异化计费方式，采用单独安排经费预算和纳入专项资金相结合的计费方式。4自我国实行市场化改革以来，
13、我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。在公共服务供给模式不断完善、政府购买公共服务方式不断更新、政府购买服务改革工作不断推进的整体背景下，政府购买公共服务第三方评价机制的建设任务也逐步提上工作议程。一、开展政府购买服务第三方评价机制研究的必要性作为转变政府职能、改善公共服务的重大部署，政府购买服务改革工作是当前提升政府公共服务水平的关键举措。从全国层面来看，为实现政府购买服务改革工作的各项要求，中央、地方的各级部门之间相互联动，一是坚持实现改革相关的规划、部署、试点等多项工作全面推进；二是初步构建
14、完成与政府购买服务相关的制度规范体系框架；三是统筹建立以改革工作领导小组为核心的工作协调机制；四是重点开展政府购买服务综合性改革试点工作。从当前取得的成效来看，通过近几年来的改革探索，我国政府特别是地方政府购买服务相应范围力度的增大，既加快了政府职能转变和服务型政府建设、促进了简政放权和服务优化，也提升了公共服务质量和效率、促进了公共服务供给和需求的有效对接，并进一步理顺了社会力量参与社会共治的渠道机制、促进了社会治理优化和机制创新，还助推了社会组织和现代服务业发展，吸纳了更多社会就业。随着政府购买服务改革工作的持续深入，按照党的十九大报告关于“ 加快建立 现代财政制度” 和 “深化机构和行政体制改革”的要求，政府购买服务第三方 评价机制建立的必要性、紧迫性也日益显现。开展第三方评价机制研究，作为建立评价机制的前提条件，其必要性也随着工作要求的逐步细化而日渐显现，从政府购买服务改革工作、财政预算绩效管理要求和政府职能转变现状三个角度来看，必要性主要体现在以下三个方面：
