放开管理后民办学校收费定价方法与监管体系研究.DOC

1、放开管理后民办学校收费定价方法与监管体系研究王朋才 柳青 万兴军 严文书 王斌内容摘要：随着我国社会主义市场经济的快速发展，人们的物质、文化生活水平不断提高，人们对于教育的需求也出现了多样化和更高的期望。人们不再满足于传统的国家办学提供教育，各种民办学校的发展迎来了重大机遇。民办学校在快速发展的同时也产生了许许多多的问题，其中收费管理问题往往是各种矛盾爆发和激化的焦点。按照“分类登记、分类管理”的总方针，探讨加强民办学校的经营管理问题，并基于“优质优价”的根本原则、研究收费定价的方法及其相关管理制度，对于改善民办学校的经营管理、维护民办教育的健康发展具有重要意义。关键词：民办学校 收费 对策进

2、入 21 世纪以来，我国民办教育发展迅速，已从教育体系中的补充部分发展成为不可或缺的重要力量。2015 年的全国教育工作会议和 2015 年教育部工作要点中，对民办教育的改革与发展提出了一系列部署，明确提出国家鼓励社会力量兴办教育。同时，国务院常务会议讨论通过部分教育法律修正案草案，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。2015 年 2 月，国家教育部发布了 2015 年度教育工作要点，明确提出要研究制定民办学校分类管理配套政策，进一步促进民办教育良性发展。由此，我国民办教育必将迎来一个崭新的发展阶段。2016 年 5 月国家主席习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次

3、会议时审议通过了民办学校分类登记实施细则 、 营利性民办学校监督管理实施细则等民办教育相关细则。两份细则中进一步提出，支持和规范民办教育发展，要建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度，以利于加强对民办学校的监督管理、提高民办学校的办学质量。一、研究基础综述长期以来，我国民办教育的发展处于“放水养鱼”式管理状态，快速发展的同时一直存在许许多多的问题，其中最重要的问题就是内外管理体制不健全。因此，近几年有关民办教育管理方面的研究成果也越来越多，有许多专家学者对于民办学校的财务管理问题、成本与收费管理问题以及核心竞争力等问题展开了有益的探讨。有学者提出，我国民办教育财务管理方面存在诸如制

4、度缺失、会计核算不规范、不执行有关部门的收费标准等突出问题，并建议尽快建立健全其财务管理制度、物价部门应加强对民办学校收费的管理与监督（陈叶珍，2006） 。从民办学校成本控制的角度，有学者认为，民办学校可以从教师资历、学生评教、教研成果等方面设定评价指标，实行绩效考核，并建立考核结果与工资挂钩的浮动机制，合理控制师资成本（周群，2011） 。也有学者以南京市民办中学为研究对象，指出一些民办中学存在的诸如收费项目和收费标准不够透明、资金自主权不明确等问题，在深入分析导致问题的原因的基础上，提出应建立成本分担机制，由政府、家庭、学校和社会共同负担教育成本开支（唐建芬，2007） 。有学者在实地调

5、查的基础上明确提出，民办学校收费管理有待规范和完善，其中生活费的收取标准应到物价部门备案并纳入会计核算体系，物价和教育部门应加强对民办学校收费的监督和管理（李敏，2011） 。关于民办学校的收费标准问题，有学者在深入分析其成本构成的基础上提出，制定收费标准应考虑教育市场的需求、居民承受能力、政府投入与社会捐赠、科研支出、奖助学金、纳税成本等六个方面的因素（宋迎军，2013） 。政府应加强对民办学校收费的监管，根据“合理回报”的原则制订收费标准。由政府部门针对不同类型的民办学校核定其成本，然后根据成本制订收费标准（周巍 等，2008） 。从提高办学竞争力的角度出发，民办学校应通过规范成本核算，解

6、决民办教育的收费问题。民办学校的发展要实行优质优价，政府要综合其办学成本，制定一个最低收费标准，由民办学校参照执行（潘光银，2009） 。而民办学校的核心竞争力评估，应从办学思想、人才培养、校园文化、配套设施、社会声誉、公共服务、师资力量、管理能力等八大方面建立一级评价指标体系，采用层次分析法确定每个指标的权重，最后计算综合得分（聂国良、聂国华，2013） 。关于民办学校的分类管理，有学者认为，区分营利和非营利性民办学校，有利于界定政府、学校和社会三者的产权关系，有利于分清各方的权力义务兵制定相应的行为规范（王烽，2016） 。其中，非营利性民办学校自身应主动适应环境，通过创新培育文化共同体、

7、创新课程及教学文化、创新整合内外部资源为发展动力走内生发展之路（张勇，2015） 。综上所述，随着我国民办教育的快速发展，民办学校存在的经营管理问题越来越受到重视，相关研究成果也越来越多。首先，较多的研究成果集中在成本控制、收费管理等方面；其次，较多的研究成果停留在初步的理论探讨层面，定性研究较多、定量研究较少。本课题拟基于对连云港地区民办学校经营管理大量调查资料和数据的基础上，深入分析其成本构成和成本特点，结合地方经济发展的现实情况和物价的变动，分类制订不同类型民办学校的收费标准并提出相应的监管思路。二、连云港市民办学校发展现状分析根据国家教育部的统计公报，截止 2015 年底，全国共有义务

8、教育阶段学校24.29 万所，其中民办学校 13560 所；全国共有义务教育阶段在校生 1.40 亿人，其中民办学校在校生为 1473.71 万人，占比超过 10%，民办学校已经成为推动我国教育事业发展的不可忽视的重要力量。（一）连云港市民办学校现状概览经调研，截止 2015 年底，连云港市中小学总数为 660 所，其中民办中小学校有 57 所，占比约 8.6%，民间办学已然发展成为不能忽视的组成部分。按照区域划分来看，57 所民办学校中海州区 3 所、市开发区 1 所、赣榆区 6 所、东海县 7 所、灌南县 15 所、灌云县 25 所；从办学阶段来看，开办小学教育的有28 所、初中 3 所、

9、小学初中合办的 20 家，涉及高中教育的 6 所。另外，从在校人数来看，2015 年全市普通中学在校生总数 224826 人，其中民办学校初中在校生 32446 名，占全市初中学生总数的 21.86%；民办普通高中在校生 7654名，占全市高中生总数的 10.04%。根据连云港市教育局公布的“十三五”发展规划，到 2020 年，连云港市基本形成以政府办学为主、公办学校与民办学校共同发展、具有地方特色的教育发展格局，民办学校的发展迎来新机遇。（二）连云港市民办学校发展的基本特点由于受办学条件、经济发展水平等因素的影响，连云港民办学校的经营发展主要存在如下特色：第一，从民办学校的地区分布看，市区少

10、、县镇多：57 家民办学校中，只有 10 家位于市区，其他均在县镇。第二，民办中、小学多：由于办学条件、师资力量的限制，57 家民办学校中，涉及高中教学的只有 6 家；而民办小学则高达 28 家，约占一半。第三，小学初中合办的多：57 所民办学校中，小学初中合办的有 20 所，占比约为 35%。第四，经济落后地区民办学校相对更多。57 所民办学校中，经济相对落后的灌南县和灌云县共有 40 所，占比超过 70%。民间办学对于地方经济建设、解决就业等方面所产生的经济效应、社会效应不能被忽视。（三）现状调查为了深入了解连云港地区民办中小学的财务、经营及收费管理情况，本课题组从 57 家民办中、小学中

11、选定 15 家作为调查对象，开展了问卷调查。1、选定调查对象考虑的因素（1）有一定办学历史，招生和日常管理比较规范，近三年新开办的学校除外；（2）近三年没有违法、违纪记录，不存在因乱收费而遭受处罚的情况；（3）保证样本的代表性，兼顾市区与城镇。2、问卷调查的结果为充分了解民办学校的收费及经营管理情况，本课题组向调查对象的学生家长随机发放了 100 份调查问卷，收回有效问卷 91 份。调查结果见表 1。表 1：民办学校基本情况调查表调 查 内 容 调 查 结 果 及 占 比 （%）1、您选择民办学校的理由： 容易入学 15.4 办学质量高 80.2 学费便宜 0 其他 4.42、您认为民办学校的

12、办学条件： 好 62.6 一般 35.2 差 1.1 不清楚 1.13、您认为民办学校的教学质量： 好 93.4 一般 4.4 差 0 不清楚 2.24、您认为民办学校的发展前景： 好 70.3 一般 22.0 差 0 不确定 7.75、您孩子目前的学习情况： 好 70.3 一般 28.6 差 1.1 无所谓 06、您对孩子所在学校： 满意 80.2 一般 15.4 不满意 0 无所谓 4.47、您孩子进入民办学校后学习方面： 变好 90.1 没有变化 8.8 变差 0 不清楚 1.18、您认为民办学校的收费制度： 合理 79.1 不合理 2.2 不清楚 18.7根据上表中的调查结果，可以得出

13、如下结论：第一，民办学校的教学质量、办学条件、办学前景已经得到社会的广泛认同，超过 90%的被调查者认为民办学校的教学质量好。规范民办学校的经营管理并保护其进一步发展，已经成为政府有关部门的重要工作方向。第二，绝大多数被调查者认为民办学校的收费制度合理，但也有相当一部分人对此不清楚。第三，关于民办学校的收费水平，超过半数被调查者认为和公办学校差不多，也有一大部分人认为收费偏高；第四，有相当数量的被调查者支持政府部门加强对民办学校收费的监督与管理，明确表示不支持的人很少。三、连云港市民办学校收费管理现状、存在问题及原因分析（一）收费管理现状目前，连云港市民办中小学校现行收费管理总体上遵循“统一领

14、导、分级管理”的原则，并按照民办教育促进法和国家有关规定制定相应政策，一般是由省物价部门制定收费及相应管理办法，各地物价部门再制定具体的收费标准及管理细则。收费内容主要有学费、住宿费、作业本费、伙食费以及代管性费用。其中学费、住宿费的收取标准，由民办中小学校提出书面申请，按分级管理的原则，报经市、县教育行政部门审核，再报市、县价格主管部门按照定调价程序予以批准。民办中小学校义务教育阶段不收取作业本费，高中阶段收取的作业本费按公办学校标准执行。民办中小学校收取代管性费用，由民办中小学校自行确定，并按隶属关系报市、县价格主管部门备案。总体来看，因办学条件与师资水平的不同，连云港市各民办中小学校的收

15、费标准也有较大差异。其中，赣榆区的民办学校无论是学费还是住宿费平均标准在全市属于最高，而灌南县的平均收费标准相对较低。（二）存在的问题根据调研情况，连云港市民办中小学校在经营管理、收费管理及财务等方面都还存在一些突出问题，主要表现在：收费公示制度执行不到位、收费不9、您认为民办学校的收费水平相比公办学校： 偏高 45.1 差不多 51.6 偏低 3.310、您是否支持对民办学校的收费加强监督与管理： 支持 42.9 不支持 13.1 无所谓 44.0分明细、 “打包”收取以及不开正式票据；部分民办中小学校为了迅速收回投资，无视国家有关规定，不经教育、物价部门审核同意，擅自以建校费、教育储备金等

16、名义提高收费标准，或者跨学期收费；有的学校收费公示意识淡薄，不认真按要求进行收费公示，存在诸如公示位置不醒目、公示内容模糊、对已经取消的收费项目或变更的收费标准不按要求及时变更等违反规定的现象；少数学校违规收费，屡查屡犯，甚至发生了群访问题。其中，问题最为突出的是赣榆区，目前有 4 所学校因违规收费、财务管理不规范、成本核算体系不健全等原因而正被物价管理部门立案查处。（三）导致问题的原因分析针对前述问题，本课题组经过认真的讨论分析，认为导致这些问题的原因主要有：第一，办学理念不正确。受办学产业化发展误导，虽然一些民办中小学校被界定为非营利性质，但这些学校的投资人认为学校为其个人投资建设，理所应

17、当赚钱，从而把办学作为产业经营以追求不合理的投资回报。第二，监管服务相对滞后。这方面原因造成的具体问题比较多，首先是政策宣传工作不够及时，一些学生家长对收费政策缺乏必要的了解；一些民办中小学校在举办学历教育的同时，相应开放了以绘画、音乐、体育等为主的特长班、兴趣班等，并以此收取各种学习费；还有一些民办中小学校在开学收费时，往往以每生每期总交费额形式“打包”收费，开票时不注明各项收费的具体项目与标准，给物价部门开展监督与管理工作带来一定的难度。第三，政策界限不明，收费标准不清。按照现行规定，民办中小学校学历教育的收费标准应按照补偿教育成本的原则并适当考虑合理回报制定。但在实际工作中，对各个层次学

18、历教育的成本项目包括人员经费、财务费用、业务费、折旧费、维修费等，其具体构成内容以及合理支出水平均无明确规定，相关审定工作也没有及时开展，致使一些学校认为有机可乘，在申请制定或调整收费标准时，往往以各种理由为借口要求提高现行标准。第四，学生及家长维权意识不强。民办中小学校生源有大部分为留守儿童，学生父母长期外出打工，对实际存在的违规收费问题辨识能力不够，也在一定程度上纵容了收费问题的存在。四、民办学校收费定价方法研究（一）基本原则为了保证民办学校收费标准的公正、合理且能有效地对其加以监督管理，解决民办学校的收费定价问题必须遵守以下五大原则：第一，分类管理、分类定价。今后，国家对于民办教育发展的

19、总方针是“分类登记、分类管理” ，将民办学校区分为营利性和非营利性两类。非营利性民办学校以保本经营为原则、不以营利为目的；营利性民办学校允许其通过经营办学获取适当的利润。很显然，即使在同一地区，这两类学校的收费标准、定价方法应该是不一样的，也应该坚持分类定价。第二，优质优价。非营利性民办学校应直接按其办学成本确定收费标准，而营利性民办学校应允许其赚取适当的利润，这个利润水平的高低可通过成本利润率揭示。为了充分体现“优质优价”的要求，实际工作中在制定营利性民办学校收费标准时，办学质量越高、办学效果越好的，其成本利润率就应该越高。第三，公开透明。民办学校的收费内容、定价方法、定价标准应该通过适当的

20、渠道向社会公开，充分接受学校、家长和社会公众的监督，以获取有关各方的理解和支持。第四，简便易行。有关民办学校的收费定价方法不应该过于复杂或繁琐，应该简明易懂、便于操作，有关资料或数据也应容易获取，这样不仅有利于简化定价工作，同时也有利于获取社会各方的理解和支持。第五，兼顾家庭的承受能力。在制定民办学校收费标准时，还应考虑地区经济发展情况和学生家庭的承受能力。学校是以教学为目的的场所，而非娱乐场所，因此，对于超过学校正常需要的投资或成本开支应不予支持、不予认可。另外，即使是办学质量高的营利性民办学校，也不应该允许其赚取暴利，否则就违背了中学阶段实行义务教育的总方针。（二）定价方法1、非营利性民办

21、学校的收费定价由于非营利性民办学校坚持保本经营的原则，其收费总额原则上应等于其总成本。但在确定和计算其收费标准时，还应考虑工资水平的变动以及物价的变动，具体计算公式如下。收费标准=上年人工成本（1+预计工资变动率）+上年其他成本（1+环比物价变动指数）/预计在校生总数 实际工作中，采用公式计算收费标准时还应注意：第一， “收费标准”中只包括学费、住宿费和伙食费，而不包括作业本费以及其他代办、代管性费用；第二， “上年其他成本”指的是总成本费用扣除“上年人工成本”以后的所有成本费用；第三， “预计工资变动率”按照当地教师行业工资标准以及相关管理制度确定， “环比物价变动指数”应取近 3 年平均值

22、；第四， “上年人工成本”和“上年其他成本”的具体金额应经物价管理部门或会计师事务所审核确定，还应剔除其中的超标准支出以及明显不合理的支出。尽管非营利性民办学校坚持保本经营的原则，但还应鼓励其在保证质量的前提下精打细算、节约开支，由此形成的收益应归产权人所有。从长期来看，这样不仅有利于增强学校的办学后劲，同时也有利于降低以后的收费标准、减轻家庭的负担。2、营利性民办学校的收费定价：（1）基本公式根据国务院有关精神，营利性民办学校的收费定价应坚持“优质优价”的原则，应采用如下基本公式确定：收费标准=上年人工成本（1+预计工资变动率）+上年其他成本（1+环比物价变动指数）（1+成本利润率）/预计在

23、校生总数 公式中除“成本利润率”以外，其他参数的确定如前所述。（2）成本利润率的确定按照“优质优价”的原则，整体办学效果越好的学校，其成本利润率就应该越高。据公开报道，浙江温州地区将两倍的定期存款利率作为当地营利性民办学校的成本利润率，并以此制定相应的收费标准。这样的做法简单易行，以公开的定存利率为参照，也便于准确计算收费标准。但这种做法并没有很好地体现“优质优价” ，不利于形成营利性民办学校相互竞争的态势。同时，以当前我国金融市场的利率水平测算，两倍的定期存款利率也就大概在 7%左右，这样的盈利水平不能算很高，对民间投资并不具有太大的吸引力，不利于民办学校的壮大和发展。实际工作中，首先应采用

24、切实可行的评价方法对各营利性民办学校的整体办学效果进行评价，然后根据评价的总得分划分不同档次，成本利润率应按不同档次分类确定。在借鉴温州地区的经验并考虑前述五大原则的基础上，若定期存款利率按 3.5%计，成本利润率的具体数据见表 2。表 2：营利性民办学校整体办学效果档次与成本利润率对照表整体办学效果 档次标准 成本利润率水平 参照数据优秀 0.8得分1 五倍的定期存款利率 17.5%良好 0.6得分0.8 四倍的定期存款利率 14%中等 0.4得分0.6 三倍的定期存款利率 10.5%合格 0.2得分0.4 两倍的定期存款利率 7%基本合格 得分0.2 一倍的定期存款利率 3.5%（三）基于

25、 AHP-FCE 的民办学校整体办学效果的评价层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称 AHP 方法)，是对方案的多指标系统进行分析的一种层次化、结构化决策方法，它将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化。应用这种方法，决策者通过将复杂问题分解为若干层次和若干因素，在各因素之间进行简单的比较和计算，就可以得出不同方案的权重，为最佳方案的选择提供依据。而模糊综合评判（Fuzzy Comprehensive Evaluation，简称 FCE）则是利用模糊数学的理论和方法对多种属性的事物，或者说其总体优劣受多种因素影响的事物，做出一个能合理地综合这些属性或因素的

26、总体评判。针对社会经济生活中的许多问题进行综合评判时，往往涉及到许多模糊因素，用模糊数学的方法进行评判是一种较好的途径。客观、公正地评价营利性民办学校的整体办学效果是确定其成本利润率、合理地制定其收费标准的关键，本文拟将 AHP 与 FCE 两种方法相结合运用于营利性民办学校整体办学效果的评价。1、评价指标的确定由于我国中学阶段实行义务教育，评价营利性民办学校的整体办学效果不应仅根据升学结果确定，也不应该简单地采用教学管理部门的评价结论，而应在物价管理部门（而不是教育管理部门）或社会中介机构的主导下，通过构建一套完整的指标体系来开展系统的、动态的评价工作。这样不仅有利于保证评价结果的客观、公正

27、，同时也有利于监督学校各项成本费用的真实性、合理性，有利于加强对营利性民办学校主要收费项目的监督和管理。有关评价指标见表 3。表 3：营利性民办学校整体办学效果评价指标评价内容 评价指标 评 价 指 标 计 算 公 式 备 注教师占比 实际从事教学的教师人数职工总数师资队伍 本科以上学历或中级以上职称人数教师总人数办学质量优升率 升入高级中学（含省重点）人数升学总人数生均资产 资产总额在校生总数生均成本 年总成本在校生总数办学投入生均新增投入 年新增投入在校生总数生均就业贡献 职工总人数在校生总数招生贡献 在校生总数全市普通中学在校生总数社会贡献入学率 平均每年实际入学人数平均每年可招生人数 反应社会认同2、基于 AHP 确定各指标权重将表 3 中“评价内容”作为准则层， “评价指标”作为方案层，就影响办学效果的各因素的相对重要性请专家采用 19 打分法进行打分，根据专家打分结果整理得矩阵 A：A= 13.04.275利用公式 C。I。= 和 C.R.= 对矩阵 A 进行一致性检验：maxn.IRCC.R.=0.060.10，则判断矩阵 A 具有可以接受的一致性。