1、PPP 项目投标实践与思考 基础设施事业部 李孟渝 唐琳 前 言 安庆外环北路 PPP 项目于 2015 年 4 月 8 日在安庆市公共资源交易中心开标，标志着这个从 2014 年 9 月立项的 PPP 试点项目经过长达半年多的采购准备阶段，终于要落下帷幕。在这个舞台上，二公司是唯一一家自始至终参与前期磋商、市场测试，并提出投标报价的单位。前期参与磋商的中建五局、中建六局、中建交通、中铁四局、葛洲坝集团等大型央企在第一次招标流标后就已退出，第二次投标参与的单位是北京城建设计集团、上海龙元建设、安徽交通建设、中煤三建等地方国企及民营企 业，北京城建设计集团成为最后的中标单位。 本项目虽然失败，但
2、二公司以“先行先试”的行动向外传递着深耕 PPP 市场的决心。在此借项目管理论坛的机会，我们事业部总结经验教训，为了更好地做好 PPP 项目的投标工作、拓展 PPP 项目奠定基础。现就安庆外环北路 PPP 投标经验总结如下，供大家批评指正。 一、 PPP 项目定义、基本模式 1、 PPP 定义 PPP 是 Public-Private-Partnership 的简称， 直译为“ 公私合作 ”；我国官方称谓为“ 政府与社会资本合作 ”。 第一个 P 指“ 政府 ”指各级政府，特别是各级地方政府。 第二个 P 指“ 社会资本 ”； 国家发改委 2724 号文指“符合条件的国有企业、民营企业、外商投
3、资企业、混合所有制企业 ,或其他投资、经营主体”； 而财政部 113 号文指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。 第三个 P 指“ 合作关系 ”。 合作对象，财政部强调“ 基础设施及公共服务 ”领域，发改委为“ 公共产品和服务 ”， 国务院国发 60 号文为“ 公共服务 、 资源环境 、 生态建设 、 基础设施 ”四大重点领域； “合作”形式为：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分 享、风险共担、全程合作”的机制。 2、 基本模式 项目运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设 -运营 -移交、建设 -拥有 -运营、转让 -运营 -
4、移交、改建 -运营 -移交等。 项目具体采用哪种运作模式，主要由项目性质收费定价机制（使用者付费 /政府付费）和项目投资收益水平（经营性 /准经营性 /非经营性）、技术或管理的复杂程度、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求、期满处置等因素决定。 并不存在统一定义的 PPP 模式，在设计项目运作模式时，要注意 PPP 模式包含多种运作模式，这也体现了政府和社会资本不同程度的合作关系。一 个成功的 PPP 项目，需要结合行业发展状况以及项目的技术、经济、法律属性，根据项目实施目标找到最适合的 PPP 运作模式。 3、 操作流程 4、 两个核心评价：物有所值和财政承受能力评价 说到 PPP 项目投
5、标，我们要先介绍两个概念，这就是物有所值和财政承受能力评价，这两项评价是一个项目是否能进入 PPP 立项的前提。 财政部 政府和社会资本合作模式操作指南对 PPP 项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能 力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。 物有所值，系从英文名称 Value for Money （ VFM）翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。简言之，就是“少花钱、多办事、办好事”。定性评价主要是通过回答一系
6、列问题进行主观分析和综合评判。定量评价主要是通过对PPP 项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值， PSC）进行比较然后得出结论。如果公共部门比较值 PSC 大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政 府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用 PPP 模式。如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用 PPP 模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。 与 VFM 同时推出的还有财政承受能力论证。 PPP 模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。考虑到地方政府只管任期事，
7、存在将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。 2015 年 4 月 7 日财政部颁布了政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引，开始规范性操作。 但是在财政承受能力论证之前，需要完成一件事，就是在城市规划阶段，除了常规的空间规划，还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要厘清它们各自的投资额是多少，如何排定建设时序才能最大化提升城市价值。除财政资金外，还要考虑有多少资金缺口，如何根据项目的特点合理地进行结构化融资；财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、
8、 PPP 模式如何匹配使用；政府和社会资本各自的投资边界是什么；这些项目在未来会产生怎样的现金流收支，财 政是否具有足够的支付能力。 就本项目而言， 安庆市人民政府经物有所值论证及财政可承受力评估，决定采用 PPP方式建设安庆市外环北路工程，并通过宜政办【 2014】 112 号研究城市基础设施 PPP 项目有关工作授权安庆市住房和城乡建设委员会作为本项目实施机构，并授权乙 1方安庆市城市建设投资发展 (集团 )有限公司作为本项目的政府方出资代表。 二、 PPP 项目的核心边界条件 PPP 项目的投标主要是围绕核心边界条件，下面以安庆项目为例就主要核心边界条件内容介绍如下： 序号 项目 内容
9、1 项目简介及核心边界条件 1.2 项目名称 安庆市外环北路工程 PPP 项目 1.4 工程概况 道路设计全长约 14.93 公里（桥隧比为 28.68%）， 道路等级为城市主干路，设计速度 60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市 -A 级。 工程建设内容包括道路工程、桥梁工程、通道工程、管线综合工程、交通工程、照明工程、绿化工程等 。目前，本项目施工图已完成，征地拆迁工作也已启动。 1.5 工程投资 本项目按工程量清单方式计价， 工程建设投资控制价为15.26 亿元人民币， 包干工程建设其他费用为 4.5 亿元人民币，共计 19.76 亿元人民币。 1.6 竞价方式 本项
10、目竞价方式为在可用性服务费静态总额上限、各年可用性服务费比例上限、年运维绩效服务费上限内， 投标人报出本项目可用性服务费总额、各年可用性服务费支付比例、年运维绩效服务费 ， 经统一折现率（ 8%）折现至运营期初后，竞争政府购买服务付费金额的现值（该计算方式仅为标准化评标依据之目的，折现率的取值与投资人测算的投资回报率等无关）。具体如下： （ 1）本项目可用性服务费总额上限为： 40 亿元人民币； （ 2）各年可用性服务费支付比例上限为：运营期第一至六年 15%，第七至十一年 10%； （ 3）年运维绩效 服务费上限为： 1000 万元人民币。 1.7 项目公司 安庆市城市投资发展（集团）有限公
11、司（以下简称“市城投公司”）作为政府方出资代表，与社会资本共同组建项目公司。其中， 市城投公司占股比例为 12%；中标社会资本占股比例为 88%。项目公司注册资本不低于伍亿元人民币。 项目公司的注册资本金专门用于本项目的投资、建设、运营及维护等，亦可用来支付人民币 4.5 亿元的工程建设其他费用。 1.8 合作范围 在合作期限内，项目公司负责本项目的 投资、融资、建设及运营维护（含道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、 照明工程、绿化工程及其他附属工程） 。 1.9 合作期限 合作期限为十三（ 13）年，分为建设期和运营期，其中建设期不超过 2 年。 建设期从监理工程师发出开工令之
12、日起至项目工程竣工验收备案日止；运营期从工程竣工验收备案日后一日起至合作期限届满日。 1.11 资产权属 本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，由投标人在投标文件财务方案中自行选择是否拥有这些资产的所有权，一旦作出选择，不得在中标后要求更改 。 1.12 土地使用权或土地使用的权利 项目公司拥有 本项目的划拨土地使用权或以零租金的方式使用土地的权利 （指本项目投标人在投标文件中明确的项目用地方式，一旦作出选择，不得在中标后要求更改）。 本处视投标人自行选择确定。如果投标人在投标文件中选择拥有本项目 划拨土地使用权（对应的，项目公司拥有相
13、应的项目资产所有权） ，则政府方应协助国土管理部门向项目公司无偿提供本项目划拨土地使用权。在协议期满终止时，项目公司应按照协议的约定将该等土地使用权无偿移交给政府方指定的机构；如协议提前终止的，则在计算应支付的提前终止补偿金时，应按照项目公司获得该等土地使用权所支付的成本（ 如有）计算该等土地使用权对应的作价。 如果项目公司选择从政府方租赁使用该等土地的，则政府方应确保项目公司有权以零租金的方式使用该宗土地。 1.13 项目融资 项目公司可以为本项目融资之目的， 将其在 PPP 项目协议项下的各项权益（如政府购买服务的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）
14、之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。 1.14 施工总承包 本项目通过一次招标的方式选择具备相应市政公用工程施工总承包壹级及以上资质和相应的市政道路（含桥梁）项目经验的社会资本， 社会 资本除与市城投公司合资设立项目公司外，还有权为项目公司提供施工总承包服务， 由项目公司与中标社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标。 1.15 项目建设 项目公司工程建设范围包括：红线范围内的道路、桥涵、分离立交、管线、交通、照明、绿化工程及其他附属工程等，具体以经批复的施工图纸及工程量清单为准。 对于施工图和工程量清单可能存在的错误或漏项，投标人需认真核对施工图及工程量清单，并在报价中自行
15、考虑此等风险；中标后，不得以此为由要求调整合同价款。 1.16 变动 如未来政府方对本项目提出工程变更要求 ，导致工程量增加或减少的，工程数量由项目公司提出，经监理工程师初审，报经 安庆市住房和城乡建设委员会 审核通过后，相应增减可用性服务费总额， 计算公式为：可用性服务费报价静态总额除以 19.76 乘以 19.76+变更工程的审计价 （单位为亿元） ，由项目公司负责实施。 项目公司提出的工程变更要求， 必须是出于优化方案、节省开支等合理或经济性考虑，在报经 安庆市住房和城乡建设委员会审核通过 后实施， 工程量增加导致的成本费用由项目公司自行承担，工程量减少所带来的直接成本减少及对应产生的收
16、益由政府与项目公司按 30%:70%的比例分 享。 1.17 项目设施运营 项目运营维护范围包括： 道路（排水）的管养与维护；公共绿地、路灯等公共设施的管养与维护；环卫保洁工作以及其他与本项目有关的、住建委或市政府指定的部门要求项目公司承担的维养工作。 1.18 政府购买服务 通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。就本项目而言，该费用包括可用性服务费和运维绩效服务费。 1.19 可用性服务费 指项目公司为本项目 建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共
17、资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报。 就本项目而言，可用性服务费每六个月的付费金额，为中标人关于可用性服务费静态总额的报价乘以每年支付比例计算得出的数额除以二。 1.20 运维绩效服务费 项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。 就本项目而言，年度运维绩效服 务费是指中标人在投标文件中关于运维绩效服务费的报价，年度付费额均等 (按每三个月付费，付费金额为年度付费额除以四 )，未来将根据本
18、协议约定的调价公式进行调价。 1.21 政府购买服务方式 政府方将按照 PPP 项目协议的约定及时、足额地向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费；且政府方将可用性服务费和运维绩效服务费的支付纳入跨年度的市级财政预算，并提请人大通过，该人大决议件将于本项目 PPP 项目协议签署之前或同时提供。 其中，可用性服务费自商业运营日起，每六个月支付一次；运维绩效服务费自商业运营日起，每三个月支付一 次。 1.22 可用性服务费及运维绩效服务费的确定 详见本项目 PPP 项目协议相关内容。 1.23 绩效考核标准及奖惩机制 详见本项目 PPP 项目协议相关内容。 1.24 建设期履约保函 项目公司最晚应于本项目 PPP 项目协议签订生效日后五（ 5）个工作日内且在投标保函退还之前，向安庆市住房和城乡建设委员会提交金额为 3000 万元的建设期履约保函，在建设期内，项目公司应保证建设期履约保函的持续有效。 1.25 运营维护保函 运营维护保函分两阶段提交：项目公司应在项目竣工验收通过之日向安庆市住房和城乡建设委员会 提交第一阶
