1、1硕士学位论文（20 届）论我国公路特许经营的法律属性及其相关制度的完善姓 名学 科 、 专 业 宪 法 学 与 行 政 法 学 （ 全 日 制 法 律 硕 士 ）研 究 方 向 行 政 法 学指 导 教 师论文提交日期2论我国公路特许经营的法律属性及其相关制度的完善（硕士论文摘要）为筹措高速公路建设资金，盘活存量资产，缓解筹资压力，我国自上世纪九十年代开始，借鉴发达国家公路特许经营的成功经验，开展了公路特许经营的尝试与探索。实践证明，此举有效地盘活了公路资产，促进了公路建设的资金良性循环。然而，由于现行法律制度不完善、政府监管不到位、责任主体不明确，公路特许经营在实践中遇到了许多意想不到的困
2、难与问题，阻碍了公路特许经营的健康发展。因此，在当前情况下，开展公路特许经营专项法律研究十分必要。本文采取系统研究与重点分析相结合的方法，对我国现行公路特许经营活动中存在的主要法律问题和理论困惑作了较为细致的分析与研究，并在此基础上，就如何完善现行公路特许经营制度从立法、监管、司法等方面提出建议，希望能对建立健全公路特许经营法律体系有所助益。本文共分四章。第一章简要介绍了公路特许经营在国内外的发展概况，并分析了公路特许经营的内涵与法律特征，强调了公路特许经营所具有的强烈的行政管理属性。第二章分别从我国公路特许经营的立法状况、特许经营企业的违法行为、公共利益的虚置以及特许经营纠纷的解决途径四个方
3、面指出了公路特许经营模式在我国发展中遇到的问题，为下面的理论分析提供了方向。第三章笔者从行政法学角度对公路特许经营和特许经营协议的性质、政府在特许经营模式中的身份及其应当承担的责任进行了深入分析，提出政府应当从幕后走到台前，社会力量可以参与建设公路，但不能因此免除政府所承担之向公众提供充分有效的公共产品的责任，解决我国公路特许经营现有问题的关键在于明确政府的最终责任人身份。第四章就如何加强公路特许经营立法，建立和完善公路特许经营监管体系以及从公法角度解决特许经营纠纷等方面，提出了若干对策和建议。首先，在立法层面应尽快出台专门的公路特许经营法规；其次，按照行政许可法的要求加强政府对特许企业行为的
4、监管，同时，对公路通行费收费标准的监管制度应从实体标准和听证程序两个方面完善；最后，特许经营协议纠纷及公路设施对使用者致害的权利救济中应当看到政府的身影，建议将3这两类纠纷纳入公法救济的途径，这样有利于公共利益的维护及特许相对人的权利救济。关键词：公路特许经营 行政许可 特许经营协议1On the legal nature of highways franchise operation and the improvement of related system（The abstract of the master paper）Following the successful experienc
5、e in developed countries, China has explored the franchise operation in its road for the purpose of raising funds and accelerating road construction, which has been proved to be an effective attempt.However, because of the imperfect legal system and the main duty of government is not clear, the prac
6、tice of highways franchising has encountered many unexpected difficulties and problems,hindering the healthy development of roads franchising. Thus, in current circumstances, a special franchise to carry out road legal research is necessary. This thesis makes a thorough analysis and demonstration on
7、 the major problems that currently exist in roads franchise operation in China upon which a set of suggestions are put forward in order to solve the contradictons between law and practice.This article is divided into four chapters. Chapter I briefly describes the road franchise development at our co
8、untry and abroad, and an analysis of the connotation of Highway franchising and its legal characteristics, which emphasize the road is particularly franchising as a government have a strong property management. Chapter II Emphasis from our countrys legislative status of franchising, franchising busi
9、ness law, public benefits, as well as the virtual home of the franchise solution to the dispute that the four aspects of the franchise mode of road development in our country . Chapter III Administration of Law from the perspective of the author on the highway franchising and the nature of the franc
10、hise agreement, the Government franchise mode and the identity of the responsibility should be carried out in-depth comparative analysis, the Government should come to the stage from behind the scenes, social forces to participate in road construction, but should not be exempted from the commitment
11、of the Government to provide the public with the full and effective responsibility for public goods, to solve the problem of existing highway franchising lies in the Government a clear identity of the person ultimately responsible. Chapter IV on how to strengthen highway franchising legislation, the
12、 establishment and 2improvement of highway monitoring system as well as the franchise from the public point of view to resolve franchise disputes, made a number of countermeasures and suggestions.First of all, in the legislative level to be devoted to the road as soon as possible franchise legislati
13、on; Secondly, in accordance with the requirements of the Administrative Licensing Law to strengthen the Governments regulation of corporate behavior concession at the same time, charging tolls on the highway standards for entities from the regulatory system of standards and hearing procedures two as
14、pects to improve; Finally, the franchise agreement disputes and highway facilities on the virulence of the rights of users should see relief in the Governments figures, the proposed two types of disputes in this way into the public relief, so that the public interest in favor of the maintenance and
15、concession rights relative relief.Key Words roads franchise operation agreement of franchise operation administrative license1目 录导 言 .1第一章 公路特许经营的研究背景 .2第一节 发达国家公路特许经营简述 .2第二节 我国公路特许经营的发展历程 .3一、我国车辆收费通行制度的确立 .3二、公路特许经营模式在我国的起源 .4第三节 公路特许经营的内涵与特征 .5一、公路特许经营的内涵 .5二、公路特许经营模式的法律特征 .6第二章 我国公路特许经营的现状及问题 .
16、7第一节 我国公路特许经营立法现状 .7一、立法缺乏系统化且内容有限 .8二、规范的内容陈旧、笼统，缺乏可操作性 .8三、规则相互冲突、缺乏协调性 .9第二节 特许经营企业违法行为屡禁不止 .9一、特许经营企业在经营权转让中的违法行为 .9二、 特许经营企业在招投标中的违规行为 .11第三节 公路公益性严重缺失导致公众利益虚置 .11一、公众利益与企业利润的矛盾 .11二、公路收费站点多，社会负担重 .12三、公路通行费收费标准偏高 .12第四节 特许企业与公路使用者权利救济途径不畅 .13一、特许经营协议纠纷解决途径不合理 .13二、公路设施对使用者致害排除在国家赔偿之外 .14第三章 公路
17、特许经营的法律性质 .15第一节 公路特许经营的出发点：政府提供公共产品的间接化 .152一、经济学理论基础：公共产品的提供与生产分解理论 .15二、行政法理论基础：给付行政模式从直接走向间接 .16第二节 公路特许经营协议的性质争论 .17一、公路特许经营协议的“行政合同说” .18二、公路特许协议的“民事合同说” .18第三节 公路特许经营的法律属性 .19一、公路特许经营属于行政许可 .19二、公路特许经营协议属于行政合同 .21三、公路特许经营模式下政府的身份选择 .24第四章 公路特许经营制度的完善途径 .26第一节 健全公路特许经营法律规范体系 .26一、尽快出台收费公路特许经营法
18、 .26二、完善现行法律法规，使之具有可操作性 .27第二节 政府合理履行对公路特许经营企业的监管职责 .28一、科学厘定监管目标，明确政府监管出发点 .28二、公路特许经营中政府监管的具体目标和内容 .29三、按照行政许可法规定，建立“一个窗口制度” .31第三节 完善价格监管模式，保障公路公益性 .32一、我国公路收费价格监管模式 .32二、完善公路收费价格监管的实体标准 .32三、完善政府价格决策听证制度 .33第四节 公路特许经营纠纷解决途径的完善 .35一、国外特许经营合同救济途径的借鉴 .35二、特许经营协议纠纷的公法救济途径 .36三、公路设施瑕疵致害的国家赔偿 .40结 语 .
19、44参考文献 .45后 记 .501论我国公路特许经营的法律属性及其相关制度的完善导 言1984 年 12 月，国务院第 54 次常务会议确定了“贷款修路、收费还贷”的公路建设政策，我国收费公路经营权随之形成，随着社会经济发展对高等级公路建设规模与质量的要求不断提高，政府公共服务压力日益加大，如何有效筹集资金以加快交通基础设施建设，就成为亟待突破的发展瓶颈。经营性收费公路可以通过收取车辆通行费收回投资并取得合理收益，对国内外闲置资金比较有吸引力，因此，交通部门借鉴国外高速公路经营权转让的成功经验，自“八五”中期开始，逐步探索以公路经营权转让方式筹集资金，在全国已经成功地转让了一批高速公路经营权
20、，加快了资金循环，由此加快我国公路建设。截止 2006 年底，全国公路通车总里程 348 万公里，其中，高速公路达到 4.54 万公里 1。但由于我国收费公路经营权转让实践起步较晚，相关法规体系不健全，加上地方政府招商引资存在急功近利倾向等多方面原因，公路经营权转让中暴露出许多问题。然而实践证明，转让收费公路经营权的确是加快高等级公路建设的一种有效方式，特别是在盘活公路存量资产、筹集公路建设资金、引进国际先进技术和管理经验等方面具有其它筹资模式不可替代的优势。收费公路特许经营模式作为一种新的制度探索，不能因为存在问题就因噎废食。因此，加强公路特许经营理论研究，分析公路特许经营的法律属性，找准政
21、府部门在公路特许经营中的身份与责任，剖析我国公路特许经营模式中问题产生的根源，有针对性的提出解决措施，完善我国公路特许经营制度，具有十分重要的意义和现实作用。1 林红梅：我国道主干线网年底建成高速公路达 4.54 万公里 ，载人民日报海外版2007 年 1 月 4 日第 1 版。2第一章 公路特许经营的研究背景 第一节 发达国家公路特许经营简述本文研究的特许经营不同于商业特许经营。商业意义上的特许经营一般是指特许经营权拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动的商业经营模式。 2而本文所称特许经营是指政府特许经营。关于政府特许经营的
22、概念学界并没有一致的意见，但 2004 年建设部颁发的市政公用事业特许经营管理办法 （建设部第 126 号令）第二条指出：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。 ”由此可见，政府特许经营的基本内涵为政府授予某一私人组织直接向公众出售公共性质的产品或服务的权力，表现在公路上即允许私营企业建设运营公共道路设施，而这种权力授予是通过签订公路经营权转让协议的形式实现的。法国是世界上较早实行公路特许经营的国家，自 1955 年起法国政府允许高速公路实行特许
23、经营和收费制度，特许经营制度开始产生并随后经历了三个阶段 3。第一阶段为 1955 年至 1969 年，即特许经营启动阶段。法国成立了 5 家国有特许经营公司，公司的雇员全部为原政府工作人员，政府规定国家是高速公路的唯一经营者，这个时期因此也被称为政府垄断公路特许经营时期。由于体制僵化，每年仅建成 70 公里高速公路；第二阶段为 1970 年至 1981 年，公路特许经营权向私人开放。共成立了科菲特集团等四家私营特许经营公司，高速公路由此诞生了至今仍行之有效的运营体制；第三阶段为 1980 年至今，法国政府实施了规模经营策略，在全国形成了特许经营公司路网。截止 2002 年底，法国建成高速公路 9294 公里，其中 7720 公里是由特许经营公司完成的 4。法国成功2 百度百科“特许经营”词条 http:/ （访问日期：2007 年 8 月 9 日） 。3 张省忠：法国高速公路特许经营权项目的情况和我国特许经营权的前景探讨 ，载广东公路交通1996 年第 2 期。4 戴东吕、徐丽、马俊：收费公路的融资之道 ，载中国公路2002 年第 7 期。
