1、公共项目代建主体选择过程中风险问题研究摘 要目前，全国各地区已经在当地的政府投资项目中开始全面推行代建制。但是作为一种新型的建设管理模式，代建制在实施过程中也存在着不容忽视的问题。代建制是指业主委托专业化项目管理公司（代建单位）代理建设单位行使业主权利，负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作。因此代建单位的选择是首要问题，也是代建管理模式先进性能否发挥的关键问题，当然代建制在实践中还存在着诸多问题和不少风险。本文采用筛选-监测- 诊断技术的方法在代建单位选择过程中识别出两类风险，即道德 风险和制度不完善带来的风险。本文分析了我国部分省市政府投资项目管理方式的试点模式，详细比较和总结了各试点
2、地区在运用代建制模式的取费标准，充分利用代建合同的管理以及地方政府对代建企业市场准入的做法来分析这两类风险。通过以上分析，本文在代建单位的取费标准基础上提出了改进措施，并提出要充分发挥代建合同的激励机制，以此来控制代建制的道德风险；从建立代建企业的市场准入体系、加快项目管理公司的培育、充分发挥代建合同的约束机制以及明确代建合同中代建单位的地位、作用、权力和义务的问题来控制因制度不善带来的风险。关键词： 公共项目 代建单位的选择 风险研究Research on the Risk of Selection of Construction Agent for Public ProjectABSTRA
3、CTNowadays, agent management system of the government investing project has been comprehensively carried out in various areas of our country. But as a new construction management pattern, the agent management system also exposes some problems during the operation process. The agent management system
4、 means that the owner entrusts the specialized project management company to be his construction agent to exercise owners right and to be responsible for the work in the earlier stage and implementation stage of the project. Therefore, the selection of the construction agent is not only the most imp
5、ortant issue, but also the crucial issue that whether it can display the agent management system patterns advancement. Still, there are many problems and much risk in practice. This thesis identifies two types of risk which are moral risk and the risk caused by the imperfect system in the process of
6、 selection of construction agent through the identification method with filter-Monitoring -diagnostic. This thesis analyzes the experimental pattern of management of government investing project in partial provinces and cities. It compares and summarizes the agent management system pattern in differ
7、ent areas in the understanding of the agent charge standard. It also makes full use of the contract and the local governments idea of the entry system of construction agent to analyze the two types of risk. Through the above methods, this thesis raises improvement measures based on the charge standa
8、rd of construction agent and points out that the inspiring mechanism of construction agent contract should be well exerted so as to control the moral risk of construction agent. The thesis also puts forward the measures of risk caused by the imperfect system from the following aspects: establishing
9、the entry system of construction agent, strengthening the capacity of the project management company, fully displaying the commitment mechanisms and ensuring the position, function, right and obligation of construction agent in contract. Key Words: Public Project The selection of Construction Agent
10、Research on the Risk目 录第一章 绪论 .11.1 课题研究的背景 .11.2 国内外研究现状 .21.2.1 国外现状 .21.2.2 国内现状 .51.3 研究问题的界定 .61.4 研究方案及技术路线 .6第二章 代建制模式综述及试点研究 .82.1 代建制综述 .82.1.1 代建制的定义 .82.1.2 代建制的特点 .82.1.3 代建制的性质 .92.1.4 代建单位的职责 .112.2 我国代建制试点地区管理模式比较 .122.2.1 试点地区管理模式 .122.2.2 代建单位的选择模式 .142.3 代建制模式总结 .15第三章 业主选择代建单位时的风险
11、识别及分析 .173.1 业主选择代建单位的风险识别 .173.1.1 代建制模式下项目风险的定义 .173.1.2 工程项目风险管理概述 .173.1.3 代建制模式风险识别的原则和方法 .183.1.4 风险识别的结论 .203.2 业主选择代建单位的风险分析 .233.2.1 代建制自身机制风险 道德风险分析 .233.2.2 代建制制度缺失带来的风险分析 .263.3 本章小结 .27第四章 业主选择代建单位时的风险控制 .294.1 建立代建单位市场准入体系 .304.1.1 市场准入的含义 .304.1.2 代建单位的市场准入条件 .304.1.3 建立市场准入制度 .314.2
12、代建合同管理 .324.2.1 代建制管理合同的主要事项 .324.2.2 充分发挥代建合同的激励约束机制 .334.3 制定规范的代建单位取费标准 .364.4 加快项目管理公司的培育 .42第五章 结论与展望 .44参考文献 .46致 谢 .48外文资料 .49中文 译文 .54天津理工大学 2009 届本科毕业论文1第一章 绪论1.1 课题研究的背景政府投资公共项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用，在我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。目前我国政府投资项目的管理模式可归纳为以下几种:(1)政府各部门、单位自行组织建设；(2)成立
13、临时机构，专门负责某项工程建设，如工程指挥部等；(3)由市建设主管部门委托某些国有企业或者事业单位来代表市政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能，如路桥建设管理处、市政设施维护处、学校、医院的基建处等；(4)建设行政主管部门既行使监督职能又负责项目管理职能。这些管理模式对于调动各方面的积极性、保证基建任务的完成起到过很大的作用，但弊端也是显而易见的:(1)由于是政府部门建设，市场管理难度大，管理难以到位；(2)由于临时组建管理机构，管理人员经验不足，专业技术结构不完善，对工程的投资、质量、进度管理难以到位，进而工程容易出现质量问题；(3)项目建设部门往往也是项目使用部门，自建自用，许多部门
14、从自身利益出发，想方设法扩大建设规模或提高装修标准，导致部门、单位之间相互攀比；想方设法增加政府的投资，使工程造价得不到控制；(4)职责不清，某些政府部门既做运动员又做裁判员，不利于从源头上遏制腐败。 1 因此各种“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”、“豆腐渣工程”等不断见诸报端。随着市场经济的不断发展、我国经济体制改革的深入、建筑业专业化、高级化发展要求的提高，以前的建设模式已经不能适应时代的需求，改革现行的政府投资项目管理方式势在必行。在此背景下，代建制一种新的政府投资组织实施方式产生了。代建制的推行取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式转变为“各环节彼此分
15、离、互相制约”的模式，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。2005 年 10 月，业界部分单位在北京举办了全国首届“代建制”理论与实践的高峰论坛，会议收录论文共 52 篇，涉及法律法规建设、代建费用(投资)风险、运作模式、企业定位等诸多问题，如表 1.1 所示:天津理工大学 2009 届本科毕业论文2表 1.1 代建制实施关注点统计表Table 1.1 The statistical table of implementing agent construction management modes points of focus与会方关注点行业协会新闻机构政府部门
16、工程咨询公司勘察设计单位工程公司高校 合计文章数量 1 1 3 27 10 7 3 52法律法规 2 10 5 1 2 20代建合同 9 1 1 2 13代建费用及投资风险 2 19 5 2 2 30运作模式及机制 1 1 3 20 5 7 2 39企业定位 4 2 6企业建设及准入 9 5 1 15注：一篇文章中可能涉及到多个关注点从以上数据可以看出，代建制模式的实施已受到广泛的关注。但是作为一种新型的建设管理模式，代建制在实际运作中，由于还处于不断完善的过程中，因此也出现了一些与社会发展不相适应的问题。同时实践证明，在“代建制”的实施中代建单位已成为政府投资公共项目的“代业主”，因而代建单
17、位的选择是首要问题，也是代建管理模式先进性能否发挥的关键问题，然而对于公共项目代建单位模式的选择，目前各地代建制操作模式也是各不相同的，合理的代建模式是能充分发挥竞争优势及形成多方制衡格局的模式。鉴于此，在推行政府投资公共项目实施代建制的同时，必须积极认真的对代建单位选择过程中各种风险进行分析研究，及时总结代建制项目的经验教训，采取各项措施主动预防风险、规避风险，使代建项目的投资、进度、质量的控制与保障落到实处。1.2 国内外研究现状1.2.1 国外现状目前发达国家和地区政府投资项目管理模式的研究成果较多，对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有较大的参考作用。在国外，没有“代建制”这一
18、称谓，而从本质上与“代建制”管理思想一致的管理模式已有发展，如 PMC 模式，原因如下：从受托机构的性质来看，PMC 模式与代建制模式的受托机构均为咨询公司或管理公司性质的单位。从合同关系来看，见图 1.1、图 1.2 (图中实线连接是表示有合同关系)。从工作范围及特点来看，由专业机构进行全程管理的 PMC 模式由于专业机构中配备了经验丰富的专业人员及管理人员，有能力掌握整个项目的运作，PMC 方式中的项目管理承包公司(以下称为 PMC 公司)对三大目标负有责任，因此在报酬上采用成本加奖励的办法，并且把PMC 公司的利益建立在业主成功之上。能否在质量、费用、工期、安全上取得超出业主目标的成功，
19、成为 PMC 公司有无效益的关键。而代建制模式同样属于管理承包的合同，同样对三大目标负责，获取报酬的方式也是相同的。天津理工大学 2009 届本科毕业论文3业主咨询单位EPC工程公司设计、采购、建设前期工作业主（由政府担当）咨询单位（代建单位）设计单位 施工单位项目管理设计 施工图 1.1 PMC 管理模式合同关系 图 1.2 代建制模式合同关系Fig.1.1 The contract relationship of PMC Fig.1.2 The contract relationship of construction agent pattern 综上所述，我们从表 1.2 中可以更清晰的
20、看出 PMC 模式与代建制模式是很接近的。 2 表 1.2 两种项目管理模式的比较分析Table 1.2 The difference between the two project management patterns模式 受托机构 合同导向关系 项目管理决策权归属 获取报酬方式PMC 咨询公司或是项目管理公司结果导向 咨询公司或是项目管理公司管理费=成本+奖励代建制 代建单位 结果导向 代建单位 管理费=成本+奖励建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建市【2003】30号)对项目管理承包(PMC)的定义是，“项目管理承包是指工程项目管理企业按照合同约定，在工程项目决
21、策阶段，为业主编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划；在工程项目实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制；此外还可以负责完成合同约定的工程初步设计(基础工程设计)等工作。项目管理承包企业一般按照合同约定承担一定的管理风险和经济责任。”对福斯特威勒（ROSTER WHEELER）、兰万灵（SNC LAVALIN）、美国、加拿大的柏克德（BECHTEL）、鲁姆斯（ABB LUMMUS）、凯洛格（KBR）、浮卢（FLOUR）等六家国际大型工程公司的工程项目管理进行考察,这些国外企业
22、比较先进的工程项目管理形式主要是项目管理承包(PMC-Project Management Contractor)。 3 在这种模式下,业主只需保留很小部分的管理力量来决策项目实施过程中的一些关键问题，而 PMC 承包商来完成绝大部分的项目管理工作。PMC 承包商作为业主的延伸机构，全面管理项目的建设，按照预定目标实现高质量、低造价、安全的项目，按计划完成项目并达到最优的项目寿命期技术和经济指标。在建设中可能会遇到困难，PMC 承包商也可利用其业内经验，优化招标结构，降低招标成本，同时可以通过大宗采购等方式压低建设成本、加快建设周期，以达到业主的各项要求。因此，在 PMC 模式的项目管理过程中
23、 PMC 承包商起着很大的作用，也就是说业主对 PMC 承包商的选择是首要问题，也是关键问题。然而由于 PMC 承包天津理工大学 2009 届本科毕业论文4商自身的种种问题，业主在选择承包商的过程中自然会存在一定的风险。业主在选择 PMC 承包商时会建立层次分析模型： 4 质量管理能力进度管理能力风险管理能力IT部门管理能力PMC经验采购管理能力施工管理能力项目融资能力资金实力企业信誉成本固定酬金奖惩条款酬金费率超出招标范围酬金支付条款HSE管理能力费用管理能力图 1.3 PMC 承包商招投标评价模型Fig.1.3 The evaluation mode of the PMC contract
24、ors bidding业主在选择 PMC 承包商时为了预防各种风险，应主要加强 PMC 公司自身的核心竞争力，如下：(1)PMC 承包商是一种知识密集型公司，因此它对人才的要求是多方面的，包括技术、经济、语言管理等，因此对人才的选用和培养是关键因素之一。PMC 承包商需要使人才优势成为自身企业持续发展的支撑力量。(2)PMC 承包商提供的主要管理服务多于实体产品，即管理是一种无形的服务，在获得PMC 合同时，PMC 承包商的信誉品牌是一个主要的方面，因此提升 PMC 承包商自身的信誉对于 PMC 承包商是至关重要的。(3)目前工程管理始终没有形成管理的概念，总把重点放在技术管理的层面上。在这一
25、点, PMC 承包商需要转变观念，提高管理质量，比如建立项目管理体系，开发及应用项目管理软件，从定性管理到量化管理等，从而增强管理优势。PMC 承包商主要应从以上三点提升核心竞争力，当然，企业文化、技术创新等其他方面也需要兼顾。因此，要从内部方面促进选择最优 PMC 承包商技术评审 商务评审天津理工大学 2009 届本科毕业论文5PMC 模式的应用。1.2.2 国内现状上个世纪 90 年代，在我国向市场经济转型过程中，政府投资和建设出现了很多问题，这一阶段大量的文献分析了国内政府投资项目管理模式中所存在的弊端和问题。随着政府投资项目代建制管理方式的出现，针对代建制的研究一直都在进行，截至目前对
26、于代建制的研究及代建单位的选择问题具有以下几个方面的特点：(1)从目前实践情况看，政府投资项目的代建制主要是从管理专业化、社会化的角度提高政府投资项目管理水平，即委托专业管理人员代行(部分)业主职责进行工程项目建设管理直至竣工交付使用的制度。在 2004 年 7 月国务院常务会议原则性通过的国务院关于投资体制改革的决定中对代建制是这样解释的:对于政府投资的非经营性项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。政府投资项目按照建设项目性质的不同，可以分为经营性政府投资建设项目和非经营性政府投资建设项目。政府提供公共产品或劳务，
27、并不意味着公共产品或劳务一定由政府部门来直接生产或管理。因此不但要对政府投资项目和非政府投资项目分开管理，而且要对经营性和非经营性政府投资项目采取不同的管理方式。前者可以采用项目法人责任制进行管理，也可以委托大型项目投资公司负责管理。而大多数政府投资项目都是非经营性的公共项目，对这类建设项目不能靠利润来激励项目法人进行建设管理，在当前国家财政投入有限的情况下，应该以政府部门来统一进行决策，然后转交给私人部门或公共部门进行建造。而本文对代建制项目的范围界定在非经营性政府投资项目。(2)对代建制的性质及代建单位的定位还没有达成共识，有些文献中将代建制模式等同于项目管理模式，还有些将代建制模式归类为
28、工程总承包。关于代建制与其它项目管理模式的比较研究集中在几篇文献中 5,6,7，相对来说，这种探讨没有抓住代建制的实质，而只是注意了其外在形式。(3)对于代建制在运作过程中存在的风险进行的总结比较多。郑树荣指出“项目代建制既是一种新的项目管理模式，也是一种新的利益分配关系和新的风险承担关系。参与项目建设的各方所扮演的角色和受到的约束都会有所变化，这使得各个相关体之间的利益关系发生改变。委托单位有权要求建设单位承担因擅自变更建设内客、提高建设标准、扩大建设规模而致使工期延长、投资增加或工程质量不合格所造成的损失，作为激励措施，代建人有权取得代建报酬，并有权按合同约定从项目投资节余额中提取奖励。”
29、8 向强指出“根据我国代建制配套制度的现状，我国实行代建制可能存在风险。如果配套制度不完善，则工程结余的可能性很大，从而代建单位、施工单位、监理单位、材料供应商等串通，将本应由纳税人获得的工程结余占为己有。针对此种风险需要进一步完善政府投资天津理工大学 2009 届本科毕业论文6工程的造价管理制度、进一步完善专业人士管理制度和施工监理制度、进行产权改革，在此基础上强制实行工程担保与保险制度、健全和完善代建制的各项政府监管制度等。” 9 翁谦指出“代建制将项目实施阶段的风险转移到了代建单位，由具有专业知识的代建单位来进行项目管理可以在很大程度上降低风险发生的概率。但同时其自身的不足又转化为新的风
30、险因素，包括经济风险、技术风险、外部监督风险等。实施代建制的过程中，完善法律、切实保证法律的落实、建立科学合理的评价体系、整合咨询业等问题函待进一步解决。” 10肖天明指出“不规范的招投标方式、不健全的政府监管制度、高水平代建单位的缺乏是政府投资项目代建制成本控制存在的主要问题和风险。应通过公开化、规范化代建制招投标方式、加强政府监督管理职能、推进代建企业成长和提高等措施加以应对。” 11(4)普遍认为目前代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾，代建制的实施缺乏明确的制度规范，各方的责任有待进一步理清，代建单位综合能力有待进一步加强。(5)目前在所提出的选择承担代建项目的
31、代建单位的风险对策中，对代建单位的培育方面研究的相对较少。多数文献都指出目前代建企业的一些不足之处，但并没有给出具体的改进措施，这是在以后研究的过程中需要特别关注、进行深入研究的重要问题。1.3 研究问题的界定本文从我国政府投资公共项目传统管理模式的不足和政府投资项目代建制模式的优势两个方面叙述了代建制提出的背景，并结合实际来提出代建单位的选择是首要及关键问题。然而由于代建制在实际运作中还处于不断完善的过程，在选择代建单位时会存在很多风险问题。本文对将要开展的研究，做如下界定：(1)公共项目被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资产(以此区别于财政消费性支出)。政府作为投资主体，其投资往往被限定在为社会发展服务、非盈利性的公共项目上。(2)代建主体被界定为承担代建项目的具有发包权、参与项目全过程代建的代建单位。(3)在选择代建单位时主要采用项目管理公司竞争代建模式。(4)在选择代建单位过程中的风险问题被界定为道德风险和因制度缺失带来的风险。基于以上问题的界定，本文将对代建单位选择过程中风险问题进行分析及控制的研究。1.4 研究方案及技术路线本论文结构框架如图 1.4 所示。
