1、摘要政府投资项目是政府提供公共服务，提高国民生活质量的重要保障和手段。尽管政府作为公共项目的提供主体存在着“公认”的效率低下问题，但政府作为弥补“市场失灵”的手段始终是无法替代的。问题的关键在于，如何实现对这类项目投资的有效控制，完美的平衡公共物品提供中公平性和效率性的矛盾，它既是一个长久性的课题，也是一个世界性课题。随着建设体制改革的深入，政府投资建设项目中实行代建管理已经越来越普遍，克服传统体制中的“三超”现象成为代建制体制改革的目标之一，由此，政府投资代建项目的投资控制问题日益受到社会和公众的密切关注。全过程代建成为政府投资项目建设实施的主导模式，在全国范围内大面积推行。代建制的实施使政
2、府对代建项目的投资控制转移到通过委托代建合同对代建人的控制上，此时代建人必须实现投资硬约束。本论文从政府投资项目的投资控制现状分析入手，对政府投资代建项目的投资控制方法进行研究，总结出设计阶段和实施阶段的具体投资控制方法，同时对政府委托人视角下全过程代建项目投资建设资金的安全监管也进行了现状分析和方法研究。本论文投资控制方法的提出来源于实际代建项目的经验总结和提炼，经研究后形成本论文的方法体系。关键词：政府投资项目 代建制 投资控制 动态管理 资金安全监管ABSTRACTGovernment investment project is the provision of public servi
3、ces, enhance national quality of life important guarantee and means.Although the government as the public project to provide the main existing “acknowledged“ the problem of low efficiency, the government as to make up for “market failure“ means is always can not be replaced.The crux of the problem,
4、how to achieve the effective control of project investment, perfect balance of public goods provision of fairness and efficiency contradiction, it is a long-term problem, is also a world subject.With the construction of system reform of government investment in construction projects, the constructio
5、n management is more and more widespread, overcome traditional system in the “three super“ phenomenon becomes acting organizational system reform of government investment, therefore, on behalf of the construction project investment control problem is increasingly subject to the society and the publi
6、c pay close attention to.The whole process agent into government investment project construction leading mode, in a nationwide to carry out large area.The implementation of agent construction system in the government of the agent construction project investment control is transferred through the age
7、nt construction contract to agent control, the agent must realize the investment hard constraints.This paper from the government investment project investment control current situation analyses proceed with, to the government investment construction project investment control method research, summed
8、 up the project planning and decision-making phase, design phase and the implementation phase of specific investment control method, while the client perspective the whole process of project investment funds for construction safety supervision the present situation analysis and method research.In th
9、is paper, the investment control method derived from the actual project experience summarized and refined, by the study of the method system of cost.Key words: Government investment project Agent System Investment Control Dynamic management Safety control of funds目 录第一章 绪论 .11.1 研究背景及问题的提出 .11.1.1 研
10、究背景 .11.1.2 研究意义 .21.1.3 问题的提出 .21.2 文献综述 .51.2.1 政府代建制模式下的投资控制 .51.2.2 投资控制方法研究 .71.2.3 投资失控的原因及解决建议 .81.3 研究方法及技术路线 .111.3.1 研究方法 .111.3.2 技术路线 .111.4 研究内容及研究框架 .131.4.1 研究内容 .131.4.2 研究框架 .141.5 本章小结 .16第二章 代建制项目投资控制的基本理论 .172.1 政府投资项目代建制 .172.1.1 代建制的基本概念 .172.1.2 典型的代建制模式 .172.1.3 代建制发展现状及存在的问题
11、 .212.2 代建项目投资控制 .252.2.1 代建项目投资的基本概念 .252.2.2 投资控制分析 .272.3 本章小结 .29第三章 政府投资代建项目的投资控制方法探讨 .303.1 基于价值工程模型下的项目设计阶段投资控制方法研究 .303.2 项目实施阶段的投资控制方法 .423.3 基于表格动态控制法下的代建项目投资的动态控制方法研究 .433.4 本章小结 .46第四章 政府委托人视角下代建项目投资控制应用案例 .474.1 项目概况 .474.1.1 项目基本情况 .474.1.2 项目背景介绍 .474.2 投资控制方法应用 .484.2.1 项目设计阶段投资控制方法的
12、应用 .484.2.2 项目实施阶段投资控制方法的应用 .534.2.3 代建项目投资的动态控制方法应用 .564.3 投资控制方法应用效果 .574.5 本章小结 .64第五章 结论与展望 .65参考文献 .66致 谢 .68外文资料 .69中文译文 .75天津理工大学 2012 届本科毕业论文1第一章 绪论1.1 研究背景及问题的提出1.1.1 研究背景随着我国工程建设投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投资、建设、管理、使用”一体化的模式逐渐向各职能分离的模式转化，2004 年 7 月，国务院发布关于投资体制改革的决定 ，明确指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方
13、式” ，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位” 。随着建设体制改革的深入，在政府投资建设项目中实行代建管理已经越来越普遍。代建制由中国本土发源、从地方自发成长起来，目前仍在进一步实践、完善之中。由于迄今为止尚未出台国家级规范性法律文件，并且鉴于代建制成长性的探讨还限于制度层面，目前尚缺乏对其原理基础的系统阐述。我国各地纷纷在试行政府投资项目“代建制”模式，各相关高校和研究机构也在积极探讨代建制理论基础和实际应用，用以指导政府投资代建项目管理，帮助其水平的发展和提高。发展经济学证明
14、，政府投资项目是一个国家经济起飞的前提与保障。中国 33 年改革开放的历史，是经济起飞的历史，更是政府投资项目快速发展的历史。2008 年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机不断蔓延，由此导致海外市场需求量大幅减少，出口量大幅萎缩。国内消费在短期内也难以实现快速增长，在此情况下，要实现“保增长”的政策目标，投资就是拉动经济增长的重要手段。2009 年，中央下达 9080 亿元进行非经营性政府投资项目的建设，资金流向如图 1.1 所示。图 1.1 2009 年中央 9080 亿投资流向Fig. 1.1 Central 908 billion investment flows in 2009资料来
15、源：httP:/ 2012 届本科毕业论文2在新的代建制的实施过程中，充分发挥代建制的体制特点，运用有效的投资控制方法，加强投资管理的过程控制，可以较为有效的克服传统体制中的“三超”现象，提高政府投资项目的整体投资效益。在西方国家，政府投资项目一般都集中在公共设施领域，对政府投资项目的管理有其传统方式。西方国家在较为发达的市场经济体制下，经过多年的探索，建立了一系列的政府投资项目管理模式。但随着知识经济时代的到来，以前的模式也开始逐渐暴露不足，各国政府都认识到业主(政府部门) 的管理水平及合理的投资控制管理对政府投资项目管理成功与否是至关重要的。所以，目前发达国家正在积极研究和推行新的政府投资
16、项目管理模式，如BOT、项目管理总承包等先进的项目建设模式，以实践政府投资项目管理的专业化，并精简政府机构，进一步减少政府对政府投资项目的具体管理，充分依靠社会专业协会或学会、专业人士的力量，委托工程咨询公司或项目管理公司，代表业主的利益组织实施工程建设管理和运营工作，提高项目投资的透明度和合理性，减少官员腐败行为，提高政府投资项目管理的水平。1.1.2 研究意义我国政府投资项目管理模式改革过程中，全过程代建成为政府投资项目建设实施的主导模式，在全国范围内大面积推行。代建制的实施使政府对代建项目的投资控制转移到通过委托代建合同对代建人的控制上，此时代建人必须实现投资硬约束。一个建设项目从决策到
17、竣工交付使用，其建设程序大体包括以下几个阶段：项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、建设准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段以及后评价阶段。为了适应工程建设过程中各方经济关系的建立，适应项目管理和工程造价控制要求，需要按建设阶段多次进行计价：在项目建议书和可行性研究阶段编制投资估算；初步设计阶段编制设计概算；施工图设计阶段编制施工图预算；招投标阶段计算出并确定承包合同价；合同实施阶段确定结算价；竣工验收阶段编制竣工决算，如实地体现该建设工程的实际造价。整个计价过程由粗到细，由浅到深，最后确定工程的实际造价。1.1.3 问题的提出对于政府投资项目的投资控制问题的关注和重视由来已久，政府、实际工作
18、部门以及学术界均对我国政府投资控制问题产生的原因进行了大量的研究和分析。表 1.1 我国政府投资项目全过程投资控制管理中导致投资失控的因素Table 1.1 Chinas government investment project investment control and management of the whole process of the investment out of control factors阶段 存在的问题 具体表现可行性论证缺乏科学性、客观性，可行性研究报告格式不规范，内容不详细；前期阶段可行性论证不充分 长官意志、政绩工程思想影响严重， “可批性” 报告现象严重
19、；天津理工大学 2012 届本科毕业论文3咨询评估和专家评审尚不成熟，往往迎合领导意图，缺乏独立性和实事求是态度；投资决策程序混乱，投资控制意识不强；天津理工大学 2012 届本科毕业论文3续表 1.1阶段 存在的问题 具体表现前期地质资料不足，勘察设计深度不够；勘察设计质量不达标 设计精度不高，设计图纸存在漏洞；编制中人为因素影响较大，导致设计概算偏高或偏低；设计概算编制过于粗糙和简单，工程概算计价不准确；计价模式不完善，定额与工程量清单缺乏衔接，企业定额不完善；前期阶段工程概算缺乏约束力工程定额具有静态性、计划性、滞后性，难以准确反映实际投资；前期资料不充分，造成设计错、漏项现象严重，容易
20、造成大量变更导致后期投资增加；设计质量低设计与施工脱节，可施工性低；设计人员过于重视新技术、新工艺的运用，未充分考虑项目的适应性，往往导致投资偏高，缺乏投资控制意识；多方案的比选、限额设计、价值管理、工程寿命成本分析等投资控制手段应用不成熟；设计阶段技术与经济相分离设计单位市缺乏控制投资的动力与压力；招投标程序不规范，招标范围不确定，串标、暗标等状况频频出现；工程招投标过程中人为干扰因素较多，行政干预过多；工程招标不规范建设单位招标行为不规范，存在逃避招标、虚假招标等不规范行为；招标效率低下标底价格编制、评标方法不利于鼓励投标人的公平竞争；招投标阶段合同文本不完备施工合同选择不适宜，文本内容不
21、完备，合同条款不清晰，尚未形成政府投资项目的标准合同文本；合同管理水平低合同执行过程中管理不严，变更、签证不规范，导致大量的变更和索赔，造成投资增加；工程变更价款计算不准确，价款支付不及时，影响工程进度；EVA 等先进的资金管理工具和财务管理手段尚未广泛采用；工程价款资金管理存在资金截留、挪用等违规情况；工程监理制执行不规范，工程签证单出具不合理；项目监理效果不明显 监理单位水平低下，重质量轻投资，监督作用不明显；工程索赔依据不充分，索赔原因不明确，索赔金额不确定；施工阶段工程索赔工程反索赔工作处理不充分；竣工阶段竣工验收及保修工程结算范围混乱，竣工后保修范围不确定；项目决算环节，超额概算，任
22、意抬高造价。天津理工大学 2012 届本科毕业论文4资料来源：自绘 通过对大量文献的查阅和整理，当前研究从不同的视角和层面，剖析了我国政府投资项目投资控制中存在的问题。政府投资项目投资控制的技术、管理、制度乃至体制各个层面的问题，涉及政府职能部门、项目管理机构（项目业主或建设单位） 、项目实施单位（施工、设计、监理、咨询、材料供应等）多个投资控制参与主体，各层次各类型的因素交错影响，相互作用，将其概况为以下三个方面：1投资控制方法、技术的不完善政府投资项目投资控制中所需的各种管理技术和方法的掌握不足，水平低下，包括可行性论证不科学、内容不详细，勘察设计深度不够，前期资料不充分，设计精度不高，错
23、、漏项现象严重，招投标方法使用效果欠佳，工程量清单等计价方法使用不熟练，缺乏有效的价格信息管理，合同管理水平低下，缺乏先进管理手段等。导致我国政府投资项目投资控制和管理技术低下的原因，一方面源于政府投资项目本身的复杂性和不确定性，另一方面，工程指挥部、基建处等政府投资项目非专业的分散管理模式下业主缺乏经验积累，更缺乏提高管理水平的动力。2业主行为不规范政府投资项目的业主指负责政府投资项目的前期准备、实施、竣工验收等工作的机构，在我国政府投资项目管理改革的过程中，具有多种形式和性质，包括工程指挥部、项目法人、基建处、专业机构等以及近两年在全国范围内推行的“代建制”中的代建单位。在建设市场主体行为
24、不规范中业主的行为失范占 70%以上。业主的不规范行为主要表现为有法不依、有章不循、工程管理混乱，一些建设单位无视法定程序，不论证、不设计，不报建，不立项，不遵守或违反建设程序，规避招标，虚假招标，迫使勘察、设计、施工、监理及材料供应等单位以低于成本的价格竞标， “阴阳合同” ，机会主义盛行。在业主方的不规范行为中，尤以招投标工作中存在的不规范现象最为严重，对政府投资项目而言， “控制”一词形同虚设。造成这一现象的原因在于我国处在长期政企不分的管理体制下，业主集“建设、监管、使用”多重角色为位一体的制度安排，工程指挥部等一次性业主的经验缺乏，以及对业主行为的激励不足和约束软化等。究其根源，是由
25、于政府投资项目管理单位的控制权和剩余索取权不对应且失控所造成的项目法人缺位造成的。3政府职能部门责任缺失政府投资项目的公共性特征决定了投资控制必须由政府负责提供，以保证政府投资项目的公平性目标。但是大量政府不规范行为的存在，使得政府各职能部门在投资控制中的监管缺失，导致了政府投资项目投资效率低下。主要包括政府对项目决策监管的缺失，项目决策不规范，长官意志、政绩工程思想影响严重，人为因素影响项目决策的科学性，使用单位部门利益倾向严重，擅自提高项目规模及标准，监管部门对建设市场、资金使用监管不到位等。政府部门的职能缺失，表面看是由于现有管理体制下的多头监管、机构设置重叠、责权划分天津理工大学 20
26、12 届本科毕业论文5不明确、部门之间配合不协调、责任落实不到位等因素造成的，而根本原因则是来源于政府投资项目的国有产权的“所有者缺位”及政府部门行使公共受托责任中的代理人问题。显然，政府投资项目的投资控制问题并非仅仅是由管理技术层面的因素所导致的，而更主要是决定于政府投资项目的管理体制或制度层面的各种制约因素。这些因素之间又存在着错综复杂的，或直接或间接的因果联系。政府投资项目的特殊性决定了政府投资项目的投资控制必然是一个包含多层次、多主体，全过程复杂的系统。综上所述，孤立的对政府投资项目某一层面的问题的研究和改善，对于政府投资项目的投资控制问题的解决是片面的，有限的，其效果也只能是事倍功半
27、，治标不治本。这就需要从一个更加宏观、系统的角度，对政府投资项目的投资控制问题进行探讨，在明确政府投资项目各个层次间投资控制影响的基础上，分别针对各政府投资项目投资控制的制度、体制及各管理技术等不同层次的问题进行破解，实现政府投资项目系统性的、全面的投资控制。这是由公共项目的契约性本质的提出，使项目具有可分析性，为系统性分析和解决政府投资项目的投资控制问题提供了全新的切入点和研究视角。由于公共项目的本质是在公共需求带动下，各参与方围绕公共品的提供、生产、消费所缔结形成的一系列具有生产功能的临时性契约组织。而政府投资项目的公益性特征决定了其契约关系的主体必须以满足社会公共需要为最终目标。因此，从
28、这一视角分析，政府投资项目的投资控制的根本问题是要解决在政府投资项目提供、生产、消费的一系列不同的契约关系中，确保其公益性的同时追求项目投资的效益，是对政府投资项目提供的公平性与生产的效率性的平衡。1.2 文献综述1.2.1 政府代建制模式下的投资控制1项目管理层面的投资控制研究国内对政府投资项目投资控制的研究多是集中在项目建设过程中的某一阶段或是全过程的投资控制或是造价管理问题的研究，大多数通过确定各阶段投资控制的关键点，并提出相应的解决方案，包括在施工程中严格控制的工程变更 1、进行签证管理 2等。针对分阶段投资控制中造成的局部优化的弊端，系统化的管理理念和方法逐步运用于建设项目的投资控中
29、。吴学军 3将全生命周期的思想以及集成化管理理论引入大型建设项目的投资控制。何伟怡 4等认为城市轨道交通项目投资控制的本质是对工程的价值管理、挣值管理和风险管理。胡韫频 5认为三峡工程良好的投资控制效果受益于其“静态控制、动态管理”的投资控制方法。以上投资控制方法的研究，大多基于政府投资项目管理单位（业主）的视角从项目管理的层面展开的，甚至还有些研究并未分清政府投资项目投资控制的三个层次，对实践中投资控制出现的问题进行白描式的论述，所提出的解决方案亦缺乏理论深度和整体的系统性。2项目制度层面的投资控制研究随着我国政府投资的不断发展，暴露出越来越多投资控制方法问题，例如，投资项目管理主体行为不规范而且缺乏控制投资的动力 6等。人们逐渐认识到政府投资项目投资控制问题很大一部分原因是项目管理技术所无法解决的，因此，有必要将研究视角由管理层面拓展
