1、政府投资项目市场型代建模式运行中关键环节的确定对天津代建模式的改善摘 要 随着我国投资体制改革和项目管理体制改革的深入，为充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高非经营性政府投资项目的建设管理水平和投资效益，代建制作为非经营性政府投资项目的建设管理模式已经越来越引起人们的关注。 本文比较全面地总结了现行国内试点地区的政府投资项目市场型代建制模式，结合市 场型代建的实施流程，进行了市场型代建制模式关键环节初始集的确定，并结合定性访谈的结果开发了政府投资项目市场型代建模式运行中关键环节确定的调查问卷，并对回收的有效问卷进行分析，确定了市场型代建模式的关键环节的优化级。将典型地区代建模式与天津地
2、区代建模式在关键环节上进行对比，从而找出与天津地区代建模式类似的标杆城市，对标杆城市的代建模式进行重点分析，从而找出天津代建制模式改进的依据。最后，针对天津地区代建模式存在的问题，文章从对市场型代建制的培育与管理两方面提出了改善意见，从而加快天津地区政府投资项目代建模式的市场化进程，使其取得较高的政府投资效益。关键词：市场型代建 关键环节 问卷调查 标杆城市 天津代建制Determination of key link during operation of market-oriented construction agent model in government investment pr
3、ojects to improve construction agent model in TianjinABSTRACTWith the deep effect of investment system reform and project management system reform, in order to fully utilize the techniques and management experience of social professionalized organizations, Construction Agent System (CAS) gets more a
4、nd more attention in publich as a construction management mode of non-profitable government investment projects to improve the management capability and investment benefit of non-profitable government investment projects.In this paper, there is a complete summary of market-oriented construction agen
5、t model of the pilot cities of China. With implementing procedure of CAS, the initial set of key link during operation of market-oriented construction agent model is got. Then the questionnaire- “The key line ascertain on Construction Agent System model of market-oriented for government construction
6、 project “- is designed. This paper statisticed the valid questionnaire which was recovered. Majorized set of key linkis got. Comparing the key link of implemention between Tianjin and pilot cities, the paper finds out the benchmark cities. By analyzing the status of CAS in benchmark cities, the pap
7、er gives the evidences for improving Tianjin. Finally, according to such problems in Tianjin, the paper puts forward some suggestions including cultivation and administration of market-oriented construction agent model, which can quicken impletement process of construction agency system in Tianjin,
8、and make government investment return higher.Key Words：Market-oriented Construction Agent Key Link Questionnaire Benchmark Cities Construction Agent model in Tianjin.目 录第一章 绪 论 .11.1 本文研究背景和意义.11.2 文献综述.21.2.1 政府投资项目管理模式发展历史及代建制的概念和本质.21.2.2 国内代建制的典型模式.51.2.3 市场型代建模式的研究现状.71.2.4 天津代建模式现状.81.3 研究目的.1
9、01.4 主要研究内容和研究思路.101.4.1 本文研究内容.101.4.2 本文研究方法.111.4.3 本文研究思路.12第二章 市场型代建模式关键环节的确定 .132.1 市场型代建模式的实施流程 .132.2 基于市场型代建模式流程的关键环节初选.152.1.1 管理体制中包括的关键环节.152.1.2 项目委托阶段包括的关键环节.182.1.3 项目管理中包括的关键环节.232.3 调查问卷及其统计分析过程 .232.3.1 确定调研问卷的目的和意义.232.3.2 调查问卷的类型.242.3.3 调查问卷的认可与发放.242.2.5 调查问卷的分析与结果.25第三章 天津代建制模
10、式改善的依据 .283.1 天津市代建制模式 .283.2 国内典型地区代建模式 .293.2.1 北京模式.293.2.2 上海模式.313.2.3 厦门模式.323.2.4 武汉模式.333.3 天津代建模式特征分析 .353.3.1 天津代建制模式参与主体特征分析.353.3.2 天津代建制模式关键环节分析.373.4 天津市与标杆城市代建模式关键环节的对比 .39第四章 天津地区代建制模式改善 .424.1 天津地区代建制实施的市场环境.424.2 天津地区代建制实施中出现的问题.424.3 天津代建制模式的改善.444.3.1 市场型代建模式的改善.444.3.2 对天津代建制改善的
11、建议.46结束语 .48附录 1 .49参考文献 .52致谢 .54英文翻译 .55天津理工大学 2009 届本科毕业论文1第一章 绪 论1.1 本文研究背景和意义政府投资作为社会投资的重要组成部分, 是实施政府职能的一种重要手段，在拉动经济增长,促进产业结构升级,弥补市场缺陷,提供公共产品等方面,具有不可替代的作用。近年来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。政府投资项目实施代建制模式管理成为大势所趋。而市场型代建模式又为代建制模式中实施地区较多的代建制形式。因此，完善市场型代建模式，找出运行中的关键环节，规范市场型投资行为，已经成为市场型代建模式运行中的重要环节。自本世
12、纪初，一些省市就在政府投资项目管理体制改革上建立了适合于自身建设的代建制模式，作出了一些有益的探索，也取得了一定的成绩。在各种类型市场型代建制模式实践的基础上，对于市场型代建模式的关键环节的探索也由基础理论领域过渡到具体模式之间的分析和对比。为进一步规范我国市场型代建制度的实践，一系列有关市场型代建运行中关键环节研究的课题应运而生。专家和学者也针对不同地区市场型代建制模式的关键环节进行了多方面的探讨。从项目立项、项目治理、项目管理、资产移交四个阶段，研究市场型代建模式的关键环节，探索出优选的关键环节，力求可以达到对市场型代建模式关键环节的确定，更有效的推行市场型代建模式。天津市从 2006 年
13、开始实施“十一五”发展计划，同年滨海新区也纳入国家发展战略。全市各地区、各部门在市委市政府的领导下，认真贯彻党中央、国务院的重大战略部署，坚持更高标准，追求更高水平，进一步加强和改善宏观调控，扎实推进“三步走”战略和五大战略举措的实施，积极推动滨海新区的开发开放，全年国民经济在新的上升期呈现高增长、高效益的运行态势。亿 元1046.72 1258.981516.841849.5811.2629.00%22%20.50%20.30%15.10%05001000150020002002 2003 2004 2005 2006 年0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%3
14、0.00%35.00%全 社 会 固 定 资 产 投 资 总 额 比 上 一 年 增 长图 1.1 全社会固定资产投资总额与增长Fig.1.2 The total investment in fixed assets and growth资料来源：2006 年全国统计年鉴天津理工大学 2009 届本科毕业论文2如图 1.1,2006 年全市固定资产投资快速增长，全社会固定资产投资完成 1849.80 亿元，比上年增长 22.0%。由于我市经济的快速发展，建筑业也突飞猛进地发展，截止 2006 年全市建筑业完成增加值 195.02 亿元，比上年增长 17.0%；完成总产值 924.28 亿元，增
15、长 27.4%。为了保证政府投资项目的顺利实施，天津市建委按照建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见和建设工程项目管理试行办法的要求，在一批市政基础设施项目建设中开展了代建制试点，截止目前，共有 600 个项目采取了代建管理的模式，100 多家企业参与代建项目管理，天津市政府投资项目在实施代建制的过程中，出现了各种各样的矛盾和冲突，尽管于 2006 年出台了天津市建设工程项目代建管理试行办法 ，但是也没有完全达到政府投资项目实施代建制规范管理的目的，在国内，理论界对天津市政府投资项目代建制的具体运作模式的研究还是很不完善。因此，本文有着非常重要的实践意义。本文的选题也正是在这
16、样的背景下提出的。1.2 文献综述1.2.1 政府投资项目管理模式发展历史及代建制的概念和本质1政府投资项目与管理模式的变迁我国政府投资项目投资与管理模式的演变是随着经济体制改革而变迁的，从建国到现在，我国经历了计划经济（19491978） 、体制转轨（19782000）和市场经济初期（2000 年至今）3 个阶段，在不同阶段，公益性程度不同的公共项目采取了不同的投资与管理模式，见表 1.1表 1.1 政府投资项目与管理模式的变迁历程Table 1.1 Government investment projects and the management of change process阶段 分
17、类 投资主体 管理模式公共房屋 自建模式（又称基建处模式）计划经济 阶段（19491978） 基础设施完全由政府投资 国有企业模式（适用于中小型的基础设施）工程指挥部模式（适用于大型的基础设施）公共房屋 自建模式非经营性项目 基础设施政府投资国有企业模式（适用于中小型的基础设施）工程指挥部模式（适用于大型的基础设施）体制转轨阶段（19782000）经营性项目 政府和私人共同投资（投资多元化） 项目法人制非经营性项目 政府投资 政府采购模式/代建制市场经济 初期（ 2000年至今） 经营性项目政府与私人共同投资或私人独立投资 项目法人制/私人融资模式资料来源：张伟、朱宏亮 1 天津理工大学 20
18、09 届本科毕业论文32 “代建制”的概念和本质我国针对政府投资项目传统管理模式中出现的“同位一体化” 、业主缺乏专业性、政府监管不力等现象所进行的改革在实践中已经取得了显著的成果。由于政府投资项目按其性质可以进一步细分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目，我国对于这两种不同性质的政府投资项目管理模式的改革基本上是沿着两条思路进行的，对经营性政府投资项目可以继续采用项目法人责任制，而对非经营性政府投资项目则应参照国际惯例的做法，并结合我国的实际情况，2004 年，根据国务院关于投资体制改革的决定的要求：“加强政府投资管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制 ，即通过招
19、标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制”在经过一段时间的改革试点之后，正式提出了针对非经营性政府投资项目“代建制” 。 然而，经过几年的探索之后，代建制的理论和实施中的问题逐渐明显，一些错误的观点和做法也已出现。要想将代建制更规范、更准确地推行下去，对于代建制概念的探讨十分必要。各研究人员对代建制定义的不同理解，见表 1.2。表 1.2 代建制的定义Table 1.2 definitions of Construction Agent System作者 观点黄仲龙（2006）
20、广义的代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。狭义的“代建制”即政府投资项目的“代建制” ，是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。林立祥（2006）目前我国各地实践中的“代建制”实质上具有两层含义：一是代业主，即政府投资主管部门选择一家工程项目管理企业担当某建设项目的业主，
21、对项目实施全过程的管理并承担投资风险，这实质上类似国际上所通行的项目管理承包；二是代建单位，更准确地应称为代理建设单位，即业主委托项目管理企业代理其部分职责，对项目实施工程管理，不承担投资风险，这实质上类似国际上通行的项目管理服务。韩同银（2007）代建制是指对非经营性政府投资项目通过招标等方式，选择专业化的工程项目管理企业，代行投资主体的管理职能，按照政府投资主管部门审定的管理目标，负责项目实施全过程的管理，项目建成后移交使用人的制度。张伟周国栋（2007）从宏观层面看，代建制是我国政府投资体制改革和项目管理制度创新的产物，它比“自建模式” 、 “工程指挥部模式”等更有利于控制投资，提高管理
22、水平，节约管理成本，将会成为政府投资管理的一项普适性制度。从微观层面看，代建制与施工管理（CM） 、设计施工总承包（DB） 、项目管理承包（PMC） 、设计采购施工总承包（EPC）等模式一样，也是一种项目组织和合同安排的方式，即一种项目管理模式。资料来源：自绘 2-5天津理工大学 2009 届本科毕业论文4表 1.2 代建制的定义（续）Table 1.2 definitions of Construction Agent System（continued）作者 观点周红波 （2007）政府投资项目的代建制应该是建设单位（建设项目业主）将国有投融资的建设工程项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、
23、具备一定专业技术力量的、有相应资格的代建企业进行分阶段或全过程管理的制度。代建制的实质是专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式，建立权责明确、制约有效的运作模式，从而提高政府投资建设项目的建设管理水平和投资效益。李永超（2007）政府投资项目代建制的实质就是在政府法人与企业主体之间人为增加一个市场的环节，让企业进入公共产品生产领域。其目的就是利用企业产品供给的“经济人”动力和市场竞争机制来提高公共产品供给效率，从机制上解决政府投资领域中因政府垄断导致的公共产品供给效率低下、项目管理水平低下、投资浪费严重、项目质量低劣、公务人员腐败现象频繁等问题。黄远智（2007）代建制意为代理建设制式，
24、被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式，其最为核心的特点在于：一是代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能；二是代理业主行使投资控制职能；三是在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。可以说，代建制实质上也是一种项目管理模式。朱明强（2007）政府投资项目“代建制” ，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和
25、管理水平的目的。张伟（2007）代建制是由政府投资主管部门或其授权机构通过招标方式选择专业化的项目管理公司，对政府投资项目建设实施全过程或分阶段管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的建设方式。资料来源：自绘 6-10代建制含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人或投资主体将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用；“制”是制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。国内当前的情况是：招投标市场尚不规范，项目代建市场发育不完善，各类代建企业发展不平衡，水平高专业性强的代建主体少，代建市场竞争的公平性、充分性和有序性还存在较大差距。
26、在这种条件下，推行政府集中管理的模式（例如深圳市建筑工务署）在短期内作为一种代建制的过渡模式，对推动代建制的发展是非常有益的。结合各地区代建制的实践，本分析报告从委托方、代建方和委托方式等因素定义代建制如下：代建制是由政府投资主管部门或其授权机构通过招标或指定的委托方式，选择有相应资质的项目管理公司负责政府投资项目全过程或分阶段的组织管理，竣工验收后移交给使用单位的建设制度。天津理工大学 2009 届本科毕业论文51.2.2 国内代建制的典型模式1按照典型试点为划分依据按此划分依据，可以将代建模式分为如下三类：以“北京模式”为代表的发改委作为委托方的企业型代建方式；以“上海模式”为代表的政府所
27、属公司为代建方的企业型代建模式；以深圳市建筑工务署这种事业单位型为代表的政府投资项目集中代建管理方式。表 1.3 北京模式、上海模式和深圳模式的比较Table 1.3 Beijing mode, Shanghai and Shenzhen model model comparison代建模式 北京模式 上海模式 深圳模式运作方式市发改委负责代建制的组织实施，市财政局负责代建项目的财政管理和监督，其他行政主管部门按职责负责相关工作；审批部门通过招标与使用单位、代建单位三方签订委托代理合同。由政府主管部门、投资方、代建单位、设计和施工承包商组成，确定“政府政府所属投资公司工程管理公司”的三级管理模
28、式，实现了政府投资、投资管理、工程管理职能分离。深圳市政府投资工程由政府财政拨款，建筑工务署负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收，项目的全过程建设管理由工务署负责。优点1)通过市场化方式解决专业化问题，对代建项目的性质有较清晰的界定；2)对代建资格的规定宽泛，有利于形成竞争机制；3)奖罚规则明确4)委托主体明确且出资人意图可以得到完全执行1)引入“政府投资公司”作为委托方，将代建制的范围扩大到经营性政府投资项目；2)解决政府投资项目中政府角色混淆的问题，有利于形成开放与竞争的市场；3)市场效率高。 1)代建单位是政府专门机构或事业单位2)解决了“一
29、次性业主”的管理问题，将公益性项目有分散管理变为集中管理；利于提高项目管理专业水平，保证工程效益缺点1）政府作为投资主体的法律身份需要认定；2）对代建方资格缺乏统一认定时，优选代建单位的工作效率低下3）代建方的法律地位不明1)改革的范围广，对原有制度的冲击较大，推广有难度；2)容易引发各方在代建制改革中面临的困境和争议1)没有完全解决政府角色混淆的问题；2)政府人员队伍庞大，耗费大量财政资金；3)激励机制不明4)不利于有效发挥市场机制配置资源。资料来源：郭留洋 11 ，燕少华 12 ，鲁玲玲 13 2按照代建方介入时点为依据此划分依据可将代建模式划分为全过程代建模式和两阶段代建模式。全过程代建
30、模式，即在提出项目建议书或初步设计批复后，代建人介入项目进行代建管理的模式；分阶段代建模式，将建设项目拆成项目前期代建和后期代建两个阶段。见表 1.4天津理工大学 2009 届本科毕业论文6表 1.4 全过程代建模式与分阶段代建模式的比较Table 1.4 the entire process of building models and model building phases on the comparative代建模式 全过程代建 分阶段代建运作方式通过公开招标选定代建单位，代建开始节点既可以在编制项目建议书上，也可以视工程特殊性安排在项目前期的其他节点上；代建结束节点既可以在项目竣工
31、验收合格之后，也可在合同中设定为项目保质期满之时。适宜规模适中、专业不太复杂的一般性项目。项目前期代建是从编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止；项目后期代建一般从申领项目开工证开始至项目施工保质期结束。前期代建比较适宜咨询管理类背景的项目管理企业，后期代建比较适宜有总包类背景的项目管理企业。比较适宜规模大、工期长的建设项目。优点1)充分发挥代建单位的优势，对项目进行总体控制效果；2)招标人可以在编制代建单位招标文件时将其列入标底。1)按不同阶段工作特点进行分工，降低代建风险；2)可操作性强；3)专业化管理的程度较高。缺点 对代建单位的专业能力和综合素质要求较高。投资人需要
32、协调的内容较多；前、后期代建之间的衔接易出问题；不利于项目的总体控制。资料来源：康克龙 14，费宛嘉 15，韩洁 16 3按照代建方机构属性为划分依据按此划分依据，代建模式分为企业型代建模式和事业型代建模式。企业型代建模式是通过市场竞争机制来解决代建单位的选择问题，企业型代建单位具有较强经济实力、有良好建设管理业绩并能独立承担建设管理风险，以其工程管理专长在市场上通过竞争获得项目控制权；事业型代建模式是政府自己组织专门机构进行管理，即该模式下代建单位是政府专业管理机构和直属机构，其权力通过行政委托方式得到，该模式是推行代建制的实践遇到巨大阻力时采取的代建制过渡模式。见表 1.5。表 1.5 企
33、业型代建与事业型代建模式的比较Table 1.5 nterprise-based construction and the cause on behalf of behalf of the building model-based comparison代建模式 企业型代建 事业型代建运作方式政府设立准入条件，批准若干具有较强经济、技术实力并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建，按市场竞争原则，择优选择代建企业由政府组建或指定具有较强经济、技术实力的代建管理机构，按事业单位管理，对所属范围内政府投资项目实行代理建设优点1)引入市场竞争机制；2)通过招标或指定方式选择代建单位避免审批部门原做法不科学性；3)可进一步降低投资额度。1)以政府部门机构的身份出现，方便协调建设中的各种问题；2)易于实现合理变更；3)便于其他机构和舆论对其监督。
