1、I政府投资项目代建取费研究摘要随着加入WTO的日渐深入,以及我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，研究与之相适应的建设体制是时代发展的必然需要。政府投资项目管理模式也是建设工程体制改革不断深化过程中的一个方向。其目的是建立适合于政府投资项目的新管理模式，提高固定资产投资的有效性，规范性。而且政府投资项目占固定资产投资的比例越来越大，寻找新的政府投资项目管理模式以适应于国际化的发展刻不容缓。政府投资项目现行的主要管理模式有三种，三种模式各有其优缺点，但 对于前两种模式来说政府都未有充分行使其投资主体的职能，“ 投、建、管、用”多位一体，建设单位的选择缺乏竞争，缺乏投 资责任约束机制以及管理人
2、员不专业、管理水平低下等等，使得“ 三超工程 ”、“ 绩效工程” 、“钓鱼工程”现象屡禁不止，严重损害了公众利益，与政府投资项目的初衷背道而驰。这种投资效益与投资责任软约束、权责不对称的特点迫切要求转换政府投资项目管理体制，呼唤第三种项目法人制度模式代建制的产生。随着社会主义市场经济体制的发展和不断完善，代建制已经被越来越广泛的应用于政府投资项目。代建项目正如雨后春笋般在全国各地兴起，可以说，代建制已经进入了一个迅速发展的新时期，呈现出广阔的发展前景。但是制度创新需辅以有效、合理的实施方法，才能取得显著的效果。在各地代建制的推广中，作为代建制的重要组成部分代建管理取费及其相关问题日趋凸显，它是
3、代建人利益激励制度的核心，是目前代建制推行中急需解决的重要问题之一。 代建制项目管理模式作为政府投资项目管理改革的重要方法，在我国各个地方都在尝试这种模式。关键词：政府投资项目 代建制 代建取费A study on the charging of Agent Construction for Government Investment ProjectsIIABSTRACTFollowing the step of the WTO and the growing tendency of Chinese Market Economic Systems continuing development
4、and accomplishment. It is a prime factory of the modern society to research an adoptable System of Construction. Government Investment Program (GIP) model Also a direction of the reform to the Construction Engineering System (CES)to going to be a deeply process. The reason that is going to build a s
5、uitable new model of government investment program, while enhance the fixed assert effective and uniform in the investment. Nevertheless the percentage of GIP enlarged in the fixed investment. Furthermore, it is immediately for us to explore a new way to suit the international development. There are
6、 3 different models in GIP which have different advantages and disadvantages. But for the first two models that government cannot exercise a right of its main investor which should has integrated ability to Investment, construction, management and usage. The company of the construcstion has less abi
7、lity to compete when they are selected. And a binding mechanism on investment is not perfect currently .Those who manage the company are unprofessional and the management level are lower than normal. Lead to the Surpassing Investment Project，Efficiency Project and Ever-increasing Cost Project never
8、fails to appeared, which are result to harm the interests of the public and they are different from the original intention of the GIP. Those kind of characteristics such as benefit and responsibility in investment are not total restraint and the right and the responsible are unbalanced are demand to
9、 improve the management system of the GIP. Ask the third program Juridical Person System model, which means the origin of Agent Construction system.(AC) In addition, the ripped development of our nations Market Economic Systems and the improvement and perfecting the socialist system every day. The A
10、gent Construction Program (ACP) is expanding by leaps and bounds in the whole country. We can take it for granted that the ACP has gain entry to a new era. Also shown the widely development of a good prospect. But creative a new system which need to put the effective and reasonable method into effec
11、t as well and we can see the result just like what are we thought about it. During apply and disseminate of the ACP. As a main part of the composition of Agent Construction, the charging of agency and the relevance problem has clearly with each passing IIIday. It is the key point of the agent encour
12、aging system， which is one of the most serious problem to waiting to be desired. Now ACP management model as an important way to reform the GIP management which aregeneral attempts at most of regions in our country.Key words:The Government Investment Program (GIP) Agent Construction (AC) The Chargin
13、g Of AgencysIV目 录第一章 绪论 .11.1 本课题研究的背景和意义 .11.1.1 研究背景 .11.1.2 研究意义 .11.2 代建制的发展现状 .21.2.1 我国代建制现状 .21.2.2 国外政府投资项目管理模式现状 .61.3 代建取费的研究现状 .81.3.1 我国代建取费研究现状 .81.3.2 国外项目管理取费情况（主要以美国为例） .131.4 研究内容 .141.5 研究方法与手段 .141.6 技术路线 .14第二章 代建取费实践综述 .162.1 代建取费的含义及相关规定 .162.1.1 代建取费的含义 .162.1.2 代建取费的有关规定 .162
14、.2 代建取费实践现状 .172.2.1 代建取费与建设单位管理费对比分析 .172.2.2 基于不同代建工作的代建取费 .192.2.3 各地代建取费现状 .202.3 代建项目取费相关问题现状 .362.4 对代建项目取费的几点建议 .38第三章 代建管理费的财务管理研究 .403.1 全国各地代建管理费取费的支付方式分析 .403.1.1 各地代建管理费取费的支付方式 .403.1.2 几种典型的支付流程 .483.2 当前代建制下财务管理中存在的问题 .523.2.1 实施代建制各方责权利关系亟待明确 .523.2.2 工程建设会计核算、资金拨付的方式不统一 .523.2.3 代建服务
15、费的收费标准不合理 .533.2.4 代建项目违约责任的承担尚需进一步探索 .533.3 完善代建制下财务管理制度的途径 .533.3.1 明确代建制各方的风险和责任 .533.3.2 明确会计核算主体,统一资金的拨付方式 .543.3.3 规范代建服务费的收费标准 .543.3.4 完善代建制的工程担保制度 .54第四章 北京市代建管理取费具体分析及解决方案 .55V4.1 北京市代建管理取费及其相关问题现状 .554.1.1 代建人选择方式 .554.1.2 代建方式 .554.1.3 代建人工作起点和终点 .554.1.4 代建工作具体内容和合同类型 .554.1.5 代建取费规定和相应
16、奖罚 .564.2 对北京市代建管理取费及其相关问题现状的评价 .564.2.1 取费问题 .564.2.2 履约担保问题 .564.2.3 相应奖惩问题 .574.2.4 对以上问题的综合评价 .574.3 对北京市代建管理取费及其相关问题现状的解决方式和建议 .574.3.1 取费问题的解决 .574.3.2 履约保函的问题的解决 .574.3.3 相应奖罚问题的解决 .584.3.4 对代建取费的几点建议 .58参考文献 .60致 谢 .62英文翻译 .63中文译文 .68天津理工大学 2008 届本科毕业论文1第一章 绪论1.1 本课题研究的背景和意义1.1.1 研究背景政府投资项目的
17、资金主要来源于公众资金，其本质是公众授予政府代理权，政府代理公众进行投资，公众是项目的最终受益者。用好管好政府投资项目资金，对提高投资效益和控制政府投资项目的成本具有非常现实和重要的意义。政府为了加快国民经济的发展，实行积极的财政政策，固定资产投资规模从 2001 年的37213.5 亿元增长到 2005 年的 88604.3 亿元，投资额在逐年增长。尽管 2003 年后的增长率略有下降，但总体较为稳定，固定资产投资额平均增长率达 22.0%。其中政府是固定资产投资的主要承担者，占固定资产投资总额 85% 以上。表1.1 政府投资项目主要管理模式Table 1.1 The main manag
18、ement modes for government investment project管理模式 运 作 方 式 特 点临时性管理机构成立临时基建办公室或一次性建设单位进行项目管理领导人由行政领导担任，管理水平低下，业主各项责任难以真正落实专业性管理机构行政事业单位或者行政与事业单位内设项目管理处室，或委托企业建设政府投资项目政府承担投资风险，使用单位充当业主并获得利益，容易受利益驱动，造成投资失控，引起“ 三超” 现象、挪用资金、拖欠工程款等问题发生项目法人制度利用已有或新建企事业单位作为项目法人， 建设和营运政府投资项目通过招标或议标选择专业化的项目管理单位，避免外行业主管理带来的弊端政
19、府投资项目的目的是满足社会生活文化的需要或者政治、国防等方面的需要，其实质是公众授予政府代理权，政府代理公众进行投资。据政府投资项目的定义、资金来源、分类可以概括出政府投资项目的特征：政治相关性；非盈利性；公益性；政府代理；规模庞大等等。这些特征决定了政府投资项目的管理不同于其它一般项目的管理，必须建立适合自身特征的科学的、合理的、高效的管理体制。代建制就是在这种情况下应运而生的。1.1.2 研究意义随着社会主义市场经济体制的发展和不断完善，代建制已经被越来越广泛的应用于政府投资项目。到目前为止，我过已经有32个省、天津理工大学 2008 届本科毕业论文2自治区、直辖市、计划单列市和副省级城市
20、开展了代建制工作，截止2005年12月10日各地已经竣工的代建项目153个，正在施工的代建项目164个，拟开工建设的代建项目85个，与此同时，各地在推进代建制过程中不断总结经验，代建制的地方法规建设正在逐步完善，目前各地已经出台了60 多个相关文件,由此可见代建制的发展状况和普及程度都是我们难以想象的。代建项目正如雨后春笋般在全国各地兴起，可以说，代建制已经进入了一个迅速发展的新时期，呈现出广阔的发展前景。但是制度创新需辅以有效、合理的实施方法，才能取得显著的效果。在各地代建制的推广中，作为代建制的重要组成部分代建管理取费及其相关问题日趋凸显，它是代建人利益激励制度的核心，是目前代建制推行中急
21、需解决的重要问题之一。 1.2 代建制的发展现状1.2.1 我国代建制现状1.政府投资项目管理发展历程我国政府投资工程的管理模式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是 50 年代初至 70 年代末，为单一的国家投资主体;第二阶段是 70 年代实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。总的来说，我国政府投资工程的管理模式主要有以下几种: （1）政府自行组织实施的管理模式，如指挥部、（2） “二政府”模式，如城投公司等;筹建处等;（3）政府委托社会中介组织实施项目建设的管理模式;（4）政府购买社会化、市场化项目管理服
22、务的管理模式。政府投资工程的管理主要有以下几种表现形式:（1）项目法人型项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。如在三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等项目中就采用此管理模式。（2）工程指挥部型该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目或者是项月很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理
23、模式与工程指挥部基本相同。（3）基建处型天津理工大学 2008 届本科毕业论文3各个部门以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。（4）专业机构型这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理模式，如市政、河道、园林、环卫、环保等项目。表 1.2 国内主要的代建制模式Table 1.2 The domestic main modes for agent construction名称 运作模式政府专业代建公司模式由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公
24、司或项目管理公司，对指定项目代理建设，按企业经营管理政府专业管理机构模式由政府成立具有较强经济、技术实力的代建管理机构，按事业单位管对所有政府投资项目实行代理建设。 。项目管理公司竞争代建模式由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府选择较好条件的公司承担代建任务。经过近几年的发展，可以说对代建制的研究已经取得一定的成效，代建制模式也逐步明朗化，目前比较大众的观点就是政府投资项目代建制分成三种基本模式。如表 1.2 所示2.国内代建制研究动态国外由于市场经济发展时间比较长，工程管理市场已经十分
25、成熟。在国外工程项目管理侧重个人资质，轻公司资质，他们通常由工程咨询工程师来负责项目的管理，而我国却还是侧重公司的资质，轻个人资质，因此只能把国外的管理模式作为参考，代建制还需要在中国的特殊环境下研究，最终还是要建立适合中国特色的代建制模式。河海大学的王刚同志从理论上分析了代建制的理论基础委托一代理理论的基本原理，并进行了模型分析，对代建合同的内容设计作了详细分析，即从以下方面进行论述:代建内容和项目范围，合同各方的职责，费用管理，变更管理，违约管理。可以说其对合同设计已经达到很高的层次，具有一定的指导意义。天津大学的林爱武同志从产权理论和激励理论对代建制理论基础进行分析，并总结了四种代建制模
26、式(宁波，上海，深圳，北京)。并结合有代表性的工程实例-天津市防震减灾大楼项目，在运用代建制项目管理模式下的实施情况，投资的三大控制得到有效保障。重庆大学的王安金同志具体分析了重庆模式进行详细分析政府城投公司，介绍了城投工程在重庆的发展过程和运用城投公司进行项目管理的特点。重庆市城投公司作为具有融资职能的政府投资建设项目的管理机构，所管理的政府投资项目既包括经营性政府投资建设项目如城市桥梁，又包括非经营性政府投资建设项目。复旦大学的刘香女士对代建制主客体进行了分析，进而提出了代建制的基本流程，并针对上海市代建制发展情况归纳出了代建制实施过程中出现的问题。包括:建设代理单位的选择，代建制与现有的
27、工程项目管理功能重叠，提倡公平竞争与市场监督并行，大力提高代建天津理工大学 2008 届本科毕业论文4单位的工程项目管理水平。暨南大学的林挺同志详细分析了我国监理制度的一些概括和特点，然后着重分析了我国监理企业如何才能发展成为项目管理公司。北京交通大学的苏柏坡同志也从不同的角度分析监理企业发展成为项目管理公司可能性。从以上可以得出，我国各地纷纷在试行政府投资项目“代建制”模式，各相关高校和研究机构也在积极探讨代建制理论基础和实际应用，来指导我们工程项目管理水平的发展和提高。3.国内几种典型的代建模式上海模式上海政府投资工程管理体制改革自 2001 年启动，改革的目标是建立“决策科学化、主体多元
28、化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，提高投资效益，防范投资风险，提升建设管理水平。根据投、建、管、用四分离原则，上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，早在 2001 年就先后出台关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见和上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定 ，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了 11 家单位为首批承担政府投资项目的工程
29、管理公司。上海模式主要由政府主管部门、业主、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者，通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理。并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经
30、政府授权的投资公司的委托组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。重庆模式重庆早在 2000 年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革实行“代建制”试点工程已有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算” ，无一不按期完工。2003 年出台重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法 ，这标志着重庆模式已从实践中成长，从个案工程试点一步步走向制度化规范化运作。重庆主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，分别由与项目有关的政府部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主管部门，会同使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策：由政府授权的
31、重庆市城市建设天津理工大学 2008 届本科毕业论文5发展有限公司进行专业化组织管理包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交；由计委、建委、财政、审计、监察等部门监督管理项目的建设管理过程：由国有资产管理或政府资产管理部门进行集中的资产运营和使用管理。重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主要成立专门负责管理政府投资工程的城建发展公司该公司现有员工不到 3O 人，但同时负责实施 8 个项目，管理项目总投资约 15 亿元，平均每个项目不足 4 人，大大少于过去临时性或常设性项目管理机构的人数，节约了管理成本，走出了一条对政府投资工
32、程实施“专业化集中管理”的道路。重庆市在指定由城建发展公司代理项目建设管理的同时也在培育市场和走市场化道路上作出积极探索已开始经过公开招投标程序选择代建单位。深圳 HI 模式深圳经济特区成立至今，已对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革如八十年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及九十年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司，试图对政府投资工程实行高度集中管理，但每不管如何调整，其职责始终以负责市政工程建为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。深圳主要借鉴香港等地的做法设立工务局作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集
33、中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程” ，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督：使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府
34、投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。广东广东省“代建制”工作开展时间不是很长，推进速度很快。从 2003 年起，广州市先后有 20 余个项目经招投标等方式实行了“代建制”管理。2005 年，广州市颁布了广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法 。2006 年，广东省出台了广东省政府投资非经营性项目代建管理办法 ，对非经营性政府投资项目作了进一步的界定，要求政府财力投资或政府投资占 50以上的项目实施代建。同时，广东省政府成立了代建项目管理局，直属省政府管理。代建管理局主要职责是通过招投标选择代建单位，并与代建单位签署代建管理协议；审核检查代建管理工作、协调代建单位与使用单位之间的关系，尽可能切断使用单位对代建单位工作的干涉。目前，已有省女子监狱、省社会主义学院教学楼、省社科院地方志楼等 3个项目经过招投标实施代建，另外有一批项目正准备代建。广西
