1、代建项目的全过程造价审计及资金监管 问题研究 摘 要 为了实现公共工程建设管理的专业化，加强公共工程建设管理业务的市场化程度，提高公共工程的投资效率，我国正在积极推行“代建制”的建设管理模式。但在“代建制”管理模式实施的过程中，存在着不少问题，集中体现 在代建项目的竣工审计和资金监管的核心能力难以适应全过程代建工作的要求。为了解决这一问题，提出了代建项目全过程造价审计及资金监管模式，通过采用归纳总结法、对比分析法等方法，力争多角度、全方位阐述代建项目全过程造价审计要点，达到在最短的时间内完善代建项目核心能 力的目的。 本文首先通过文献综述对造价审计及资金监管的相关理论进行了概述，并界定了全过程
2、造价审计的范围，将其划分为建设前期、实施期、竣工期三个阶段。然后 针对 每个阶段 拟解决的问题进行研究，提出了对应的审计内容和措施建议 及相关理论框架 。 1.建设前期 审计和资金监管的重点是项目资金到位情况、项目可行性研究报告的合规性、设计概算的准确性等。 2.实施期 审计和资金监管的重点是代建人及施工招投标的合理合规性、合同履行情况和项目概算的执行情况、内控制度的建立和执行情况、设计变更与现场签证 ， 以及资金的使用情况等。 3.工程 竣工期审计和资金监管的重点是甲乙双方的工程结算、设备材料使用情况、竣工结算报表编制等。 最后，本文对全过程造价审计风险进行了风险识别，通过对审计风险成因进行
3、分析，有针对性的提出审计风险的具体控制方法。 通过本文的研究，力求能够 为 以后全过程造价审计及资金监管提供 借鉴 ，进而 提高建设工程实施的透明度和公信度，达到合理确定工程造价，最大限度地发挥投资效益，避免资源浪费的目的。 关键 词 ： 代建项目 全过程造价审计 资金监管 审计风险 Research on the Whole Process Cost Audit and Financial Supervision of Agency Construction Projects ABSTRACT In order to realize the specialization of public
4、project management, strengthen the marketization of construction management business, and enhance the efficiency of public project investment, the mode of “Project Agency-Management”(PAM) is extending to take the place of organizational system in our country. Many questions still exist while the imp
5、lement of PAM. The most prominent problem is that completion stage cost audit and financial supervision cannot fit the requirement of agency construction project. To solve the problem, we offer the mode of whole process cost audit and financial supervision in agency construction project. It will ach
6、ieve the goal of promoting cost audit and financial supervision in agency construction project within the shortest time through expounding key point of cost audit from different views by the way of comparative analysis method, conclusional summary method, etc. This thesis firstly outlines cost audit
7、 and financial supervision through literature review, then defines the scope of whole process cost audit and divides the whole process cost audit into three parts: pre-implementation stage, concurrent stage and completion stage. Then aimed at the problems could be solved in each stage, the relevant
8、theoretical frame , audit content and methods are raised. 1. Key points of cost audit and financial supervision in pre-implementation stage are the availability of finance, the normalization of project feasibility study report, the accuracy of design budgetary estimate, etc. 2. Key points of cost au
9、dit and financial supervision in concurrent stage are the compliance of construction-agent bidding and construction bidding, the implementation of contract, the implementation of project budgetary estimate, the establishment and implementation of internal control system, design change and on-site vi
10、sa, the usage of financial, etc. 3. Key points of cost audit and financial supervision in completion stage are the valuation of construction work by both parties, using situation of equipments and material and the establishment of settle statement, etc. Finally, this thesis identifies the risks rela
11、ted to the whole process cost audit. After analysis, this thesis raises the detailed methods for risk control. Through research, this thesis illustrates the problems exist in the agency construction project and it provides references for the whole process cost audit. It also provides the transparenc
12、y and public trust and then reached the purpose of identifying the engineer cost reasonably, maximizing the revenue and avoiding the waste of resources. Key Words: Agency Construction Project Whole Process Cost Audit Financial Supervision Audit Risk 目 录 第一章 绪论 . 1 1.1 研究背景及意义 . 1 1.1.1 研究背景 . 1 1.1.
13、2 研究意义 . 2 1.2 文献研究 . 3 1.2.1 审计主体及职能的研究现状 . 3 1.2.2 代建项目全 过程造价审计的研究现状 . 4 1.2.3 代建项目各阶段造价审计的研究现状 . 5 1.2.4 代建项目资金监管的研究现状 . 6 1.2.5 代建项目审计风险的研究现状 . 6 1.3 论文结构框架 . 7 1.3.1 研究范围的界定 . 7 1.3.2 研究内容 . 11 1.3.3 技术路线图 . 12 第二章 代建项目全过程造价审计及资金监管的理论分析 . 14 2.1 代建项目的内涵和特点 . 14 2.1.1 代建项目的概念 . 14 2.1.2 代建项目的基本要
14、素 . 14 2.2 代建项目全过程造价审计的理论 . 16 2.2.1 代建项目的全过程造价审计范围 . 16 2.2.2 代建项目的全过程造价审计的过程划分 . 16 2.2.3 代建项目的全过程造价审计风险管理 . 16 2.3 代建项目资金监管的概述 . 17 2.4 代建项目全过程造价审计及资金监管的基本内容 . 19 2.4.1 代建项目全过程造 价审计和资金监管的依据 . 19 2.4.2 代建项目全过程造价审计和资金监管的程序 . 19 第三章 代建项目建设前期造价审计及资金监管 . 22 3.1 代建项目决策阶段造价审计及资金监管 . 23 3.1.1 代建项目的决策阶段造价
15、审计及资金监管存在的问题 . 23 3.1.2 代建项目的决策阶段造价审计及资金监管的分析 . 24 3.1.3 代建项目的决策阶段造价审计及资金监管的措施建议 . 26 3.2 代建项目设计阶段造价审计及资金监管 . 27 3.2.1 代建项目的设计阶段造价审计及资金监管存在的问题 . 28 3.2.2 代建项目的设计阶段造价审计及资金监管的分析 . 29 3.2.3 代建项目的设计阶段造价审计及资金监管的措施建议 . 31 第四章 代建项 目实施期造价审计及资金监管 . 34 4.1 代建项目招投标阶段造价审计及资金监管 . 34 4.1.1 代建项目的招投标阶段造价审计及资金监管存在的问
16、题 . 34 4.1.2 代建项目的招投标阶段造价审计及资金监管的分析 . 35 4.1.3 代建项目的招投标阶段造价审计及资金监管的措施建议 . 38 4.2 代建项目施工阶段造价审计及资金监管 . 40 4.2.1 代建项目的施工阶段造价审计及资金监管存在的问题 . 40 4.2.2 代建项目的施工阶段造价审计及资金监管的分析 . 42 4.2.3 代建项目的施工阶段造价审计及资金监管 的措施建议 . 44 第五章 代建项目竣工期造价审计及资金监管 . 49 5.1 代建项目的 竣工阶段造价审计及资金监管存在的问题 . 49 5.2 代建项目的 竣工阶段造价审计及资金监管的分析 . 49
17、5.2.1 审计目的 . 49 5.2.2 审计内容 . 50 5.2.3 审 计方法 . 50 5.3 代建项目 竣工阶段造价审计及资金监管的措施建议 . 51 第六章 代建项目造价审计及资金监管的风险分析和防范 . 54 6.1 代建项目审计风险的识别 . 54 6.1.1 审计风险的内涵及特征 . 54 6.1.2 全过程造价审计风险的确定 . 54 6.2 代建项目审计风险的分析 . 56 6.2.1 审计风险形成的客观原因 . 56 6.2.2 审计风险形成的主观原因 . 56 6.3 代建项目审计风险规避及防范措施 . 57 结论与展望 . 59 参考文献 . 60 致 谢 . 6
18、3 外文资料 . 64 中文译文 . 69 天津理工大学 2011 届毕业论文 1 第一章 绪论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景 1代建项目发展趋势 随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由一体化的模式逐渐向着职能分离的模式转化，代建制模 式应运而生。所谓代建制，是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。近年来，随着中华人民共和国建筑法、 国务院关于投资体制改革的决定（下文简称决定） 、各省市政府 投资项目实行代建制管理办法等法律法规及政策 规章 的 颁布 ，以及 全国各地开始政府投
19、资建设工程代建项目管理模式的试点工作并取得显著成效，代建项目的推广已成为必然趋势。厦门作为全国最早的代建项目试点 ， 以北京、青岛等 5个省市为例分析了代建项目的投资情况及实施范围，如 表 1.1所示。 表 1.1 全国代表 省市代建项目实施情况 一览表 Table 1.1 List of agency construction project implementation of representative provinces and cities 省市 名称 开始 时间 代建项目投资情况 政府规定必须实施代建项目的工程范围 厦门 1995年 2005 年 2008 年 7 月，累计开展代建
20、项目 114 项，总投资额约为 1215 亿元 土建投资总额 1500 万元以上的市级财政性投融资建设的社会事业项目实行代建制，财政投融 资的其他建设项目逐步实行代建制度。 青岛 1998年 截 至 2008 年 7 月， 累计开展代建项目 70 项，总投资额约160 亿元 项目总投资 1000 万元及以上且财政性资金占项目总投资 50%及以上的非经营性项目（不含单纯设备购置项目）以及市政府规定的其他项目。 北京 2002年 截至 2007 年底，累计开展代建项目 65 项，总投资额约 65亿元 总投资 3000 万元以上且政府投资占 70%以上的 单个或同类捆绑项目实行代建制，涉及国家安全、
21、保密、防灾抢险的除外 。 河北 2002年 截至 2008 年 7 月，累计开展代建项目 16 项， 总投资额约20.2 亿元 使用省财政性资金（含中央预算内资金和国债资金）占项目总投资 50%以上且总投资 500 万元及以上，或不足 50%但总额达到 2000 万元及以上的非经营性项目 。 浙江 2005年 截至 2008 年 6 月，累计开展代建项目 25 项，总投资额约为 27.4 亿元 投资规模在 500 万元以上的办公业务用房及培训、教育中心 、 社会事业项目 、 政法设施项目 、 公用事业项目 。 资料来源： 自行绘制 2 代建项目造价审计的问题 代建项目造价 审计是指审计重点放在
22、对工程竣工验收后的结算审计，是一种事后的审计监督，工程前期可 行性研究、经济评价、招投标、施工阶段审计部门没有完全介入，整个工程实施过程出现了监督视野中的 “ 盲区 ” ，国家有关工程审计法规不能及时地贯彻执行，天津理工大学 2011 届毕业论文 2 容易形成施工、监理、造价、管理、审计相关脱节，其结果是出现 “ 图纸一变再变、概算一调再调、投资一增再增、工期一拖再拖 ” 的局面 1。 虽然造价审计人员在项目竣工阶段严格审计工程造价，对控制工程造价、节省建设资金发挥了巨大作用。但是，这种依赖于工程施工阶段审查预、结算为唯一途径来控制工程造价的方式却存在明显缺陷：只能发现对那些因设计不科学、不合
23、理、脱离实际造成的拖延工期、 投资浪费等事项，而不能纠正改变，不能使已发生的偏差消失，更不能预防偏差的发生，只是被动地控制工程造价。我国现行的代建项目造价审计及资金监管仍存在大量的问题，例如项目决策缺乏科学的依据，设计阶段的造价管理缺乏约束机制，施工管理不力等 2。全过程造价审计及资金监管能够对整个项目各环节的程序监督控制， 工程项目合规合法 ， 工程总造价有效控制在成本控制目标之内，并顺利完成竣工决算，由此可见，对全过程的造价审计及资金监管进行深入研究是很有必要的。 1.1.2 研究意义 1代建项目的造价审计能够提高项目管理水平及资金监 管效率 代建制模式是结合我国国情，优化资源配置，提高政
24、府工作效率，预防政府腐败的有效模式。代建项目的实施为我国项目管理水平的提升，与国际项目管理的接轨提供了一个制度支持。从长远看来，代建制模式的实行，使得更多的项目管理公司有了全局性管理项目的经验，促进了我国项目管理水平的提升 3。 代建 项目 造价 审计是指有独立的审计机构和审计人员接受委托或者根据授权，依据政策法规和相关的技术经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审核、监督和评价，促使建设活动过程中的受托经济活动得以全面有效地履行 4。由于代建项目的 特征、内容与普通建设项目相比，存在 “ 投资、建设、管理、使用 ” 职能相分离、多为政府投资项目等不同之处，所以缺少成熟的、系统的代建项目
25、的造价审计可套用模式。政府投资项目代建制作为新兴的项目管理模式，由于专业化管理单位对建设实施阶段的影响，采用传统的线对线的管理方式显然是行不通的 5，所以，针对每一个工程的实际情况，应动态调整管理过程中出现的问题，引入全过程、全寿命周期成本控制的理念，以满足使用功能和做好造价审计工作。综上，造价审计及资金监管可以解决代建项目易出现的资金利用率低等问题，因此有必要进行全过程造价审 计及资金监管。 2代建项目全过程造价审计及资金监管的研究意义 代建制对政府投资项目引入了严格执行以合同管理为核心的法律约束机制。在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在代建合同中一经确定，便不得随意改动，代
26、建人将全心全意做好项目控制工作。而业主则侧重于监督合同的执行和代建人的工作情况，无需再抽调人员成立基建班子，能够从烦琐的项目管理事务中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，又能够加强对项目建设工期、质量和资金合理使用的监督和管理，促使代建人在施工单位、监理单位、主要设备、材料等的选择上严格执 行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。这就在很大程度上避免了其中一方说了算的现象，有力地规范了天津理工大学 2011 届毕业论文 3 政府投资项目的管理行为，也进一步推进全过程造价审计的必然趋势。 目前文献中系统研究代建项目全过程造价审计的论文不多，部分涉及到代建项目全过程造价审计的论文也仅限于概念性
27、探讨阶段，实用性不强。 代建项目的造价审计在市场经济的环境中 不断 变化与运动，所以，代建项目全过程造价审计作为一种全面的、动态的审计方式，能够适应市场的发展，保证代建项目在计划投资金额内完成建设。由此提出了本文的研究内容是代建项目的全过程造 价审计及资金监管问题。 1.2 文献研究 1.2.1 审计主体及职能的研究现状 1.建设项目的造价审计要素的研究现状 根据建设项目的审计的概念，审计包括审计主体、审计客体、审计目的、审计职能和审计方法五个要素 6-7-8。对审计各要素的研究内容，如表 1.2 所示。 表 1.2 建设项目的造价审计的研究概述 Table 1.2 List of const
28、ruction project cost audit research summaries 序号 审计要素 要素内容 1 审计主体 国家审计机关及审 计人员 ；企业内部审计机构及内部审计人员 ；服务业的 造价 咨询人员 2 审计客体 代建单位充当代建项目建设期的法人，代建单位有通过招标选择确定勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位，并实施监督和管理的权利。因而，代建制制度下，审计客体是代建单位，并延伸到投资方、使用单位、勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位 3 审计目的 对建设过程中建设活动的真实性、合法性和有效性进行监督和控制，降低建设、管理和投资的风险，确保项目目标的实现 4 审计职
29、能 审计的基本职能包括经济监督、经济评价、经济签证等 5 审计 方法 审计的主要方法有方案比较法、概预算法、观察法、核对法、重点审计法、现场抽查法等 资料来源：根据文献 6-8自行绘制 2.国内外对审计职能的研究现状 审计职能研究方面，国外对审计职能的研究起步先于我国。自 20 世纪 80 年代以来，国内外部分学者对审计职能的描述，如表 1.3 所示。 天津理工大学 2011 届毕业论文 4 表 1.3 国内外学者对建设项目的造价审计职能的研究概述 Table 1.3 Domestic and overseas scholars research overview of project cos
30、t auditing function 作者 观点提出 时间 对造价审计职能的概述 Pomeranz9 1983年 从 设计开始至竣工结束整个过程中对工程进行严密的监控是控制费用成本和防止工期拖延的有效方法 ，预先审计能够来提高管理层决策能力的且应贯穿于整个工程寿命中。 Arnold10 1984年 审 计是判定项目履行任务真实状况的测试，包含计划和费用约束的检验。通过审计可以指出工作的方向，保证计划和预算不被突破，还能指出可能导致项目失败的错误，从而能及时加以纠正。 Rice11 1991年 要有效避 免 索赔，必须 在合同签订前，对合同进行审 计。审计人员应被项目经理邀请参与到合同签订或谈
31、判队伍中，而不应直到承包商要求索赔时才被要求前去解决争端。 刘冬冬 12 2002年 对建设项目合理划分，从前期工作开始对重点建设项目进行全过程、全方位的跟踪审计，才能真正遏制项目建设中的违法违规行为，有效控制工程造价，确保工程质量，提高资金和投资效果。 周艳 13 2005年 建设项目隐蔽工程的真实性难以核实，设计变更的合理难以确定等问题存在的直接导致建设项目造价的隐性提高，建设项目审计工作难度增大。因此，有必要将建设项目决算审计 工作前移至建设项目 施工过程中，对项目施工过程实行跟踪审计，以避免事后审计的被动性。 资料来源：根据文献 9-13自行绘制 由此可见，虽然国内外学者对审计职能的描
32、述用词不 一 ，但其所描述的审计本质是一致的，即造价审计应是从项目决策阶段开始，贯穿项目全过程的审计，全过程造价审计可以使审计人员可以及时发现问题 ， 及时提出改进建议和措施，避免事后审计无效性问题的发生，真正实现投资控制、质量控制和进度控制目标。 1.2.2 代建项目全过程造价审计的研究现状 近几年来，随着代建项目的推广，代建项目的全过程造价审计受到 理论界和实务界的重视 ， 并对这一课题进行了研究 ， 得出以下结论： 刘伟中 14认为，要想做好全过程造价审计 ， 须做到以下几点：结合工程招投标情况 ， 审查合同价格的真实性、公允性 ； 结合变更设计指令、监理签证、隐蔽工程记录等资料审查变更、签证决算 ； 结合施工措施，审查套取工程定额及费用标准 ； 结合财务资料、审查资料和其他投资，确保工程造价审计的完整性 ； 结合调查、走访有关建设、施工、监理当事人，对施工过程及其特别事项做详细、多角度地了解。 张海红、徐慧光 15认为，工程造价审计过程中存在的主要问题有四点：违背招标文件的实质性 内容签订合同 ； 混淆施工图和竣工图 ； 现场签证不合理和不规范 ； 工程造价高估冒算。 同时， 张海红、徐慧光 认为 提高审计效率的主要方法有：工程事前审计采用全面审计法 ；工程事中控制是做好工程审计的关键 ； 总体把关审核结算工程量的准确性。
