1、 PINGDINGSHAN UNIVERSITY 毕业论文 题 目 : 新乡市农村土地流转现状及对策分析 院 ( 系 ): 政法学院 专业年级 : 行政管理 姓 名 : 学 号 : 指导教师 : 内 容 摘 要 据新乡市统计局的土地调查数据，及参考众研究学者的文章，在加强三农建设以及城乡一体化发展背景下， 深层阐述 农村土地流转的内涵，追溯农村土地流转的政策法律的演进历史，综合全面分析了农村土地流转的相关动因，及河南省新乡市土地流转的基本状况，新乡市农村土地流转方面存在的问题，并从多方位、多角度提出了相应的解决策略、方法。在文章中，着重论述了土地流转的现状、问题和对策，其中 主要问题有关于农村
2、土地流转的法律政策不健全、土地流转的监督和管理体制不到位、关于土地流转的相关服务体系还不尽完善，农民及基层干部固有的顽疾仍然存在，公正合理的城乡公民社会保障体系未能建立起来等，相对应的解决措施主要有加强土地流转相关立法并建立健全土地流转相关政策、完善土地流转的监督机制和管理体制、努力培育土地流转市场和中介服务组织系统、努力培育土地流转市场和中介服务组织系统、切实处理好农民问题并督促基层干部积极行动、加快建立起公平合理的城乡统筹的社会保障体系等。总之，希望此篇文章的论述能为做好新乡市今后的土 地流转工作有所帮助。 关键词： 农村土地流转；动因；现状；问题；建议 Abstract Under th
3、e background of the agriculture-countryside-farmer and development of urban-rural integration , according to the work report of Xinxiang statistic bureau and checking through a lot of documents and materials of other authers, I elaborate connotation of coundtryside land circuiation and history devel
4、opment of interrelated laws and legislation , synthetically analyzes the coundtryside land circuiation reasons、 basic present situation and discusses the problems around in the land circulation in xinxiang city , and puts forward some suggestions and countermeasures , In the thesis , it puts emphasi
5、s on the present situations 、 problems and countermeasures. wherein the problems , it mainly contains the short in laws and policies, the lack in Supervision and management of land circulation system and Related service system, and it has many problems among farmers and the grass-roots leaders, and
6、the Fair and reasonable social security system has not been able to set up, and so on, to these problems, the thesis puts forward the corresponding countermeasures to overcome the corresponding problems. In last, I hope this thesis chould be worthy if this thesis could contribute to the work of land
7、 circulation in Xinxiang city in future. Key word : coundtryside land circuiation ； necessity ； present situations problems ； countermeasures 目录 一、农村土地流转的内涵 .1 二、新乡市农村土地流转的政策法律依据 .2 （一）新中国成立后至改革开放前之土地性质变革及确定期 .2 （二） 1978 年改革开放到 1987 年之允许转包的初始期 .2 （三） 1988 年至今是开始注重依法加以完善和规范期 .3 三、关于新乡市农村土地流转的动因分析 .3
8、(一 ) 新乡市加快农村土地流转乃时 势所趋 .3 (二 ) 是乡村经济发展改进的内在要求 .4 (三 ) 是产业结构优化升级的外在趋使 .5 (四 ) 做好农村土地流转工作是解决其他三农问题有力措施 .5 四、新乡市农村土地流转的现状 .5 （一 ） 农村土地流转数量逐步增加 .6 （二）土地流转的方式趋向多样但以转包和出租为主 .7 （三）土地流转的逐步呈规模化、计划性 .7 （四）土地流转基层政府的组织化程度和服务水平不断提高 .8 （五）土地流转中擅改土地用途等乱象依然存在 .8 （六） 流转期限以中长期为主 且 对象 开始呈 以经营大户为主 .8 五、新乡市土地流转中存在的问题 .9
9、 （一）关于农村土地流转的法律政策不健全 .9 （二）土地流转的监督和管理体制不 到位 .10 （三）关于土地流转的相关服务体系还不尽完善 .10 （四）农民及基层干部蕴藏的问题较多 .11 （五）公正合理的城乡公民社会保障体系未能建立起来 .12 六、全面促进新乡市农村土地良好流转的建议 .13 （一）加强土地流转相关立法并建立健全土地流转相关政策 .13 （二）完善土地流转的监督机制和管理体制 .14 （三）努力培育土地流转市场和中介服务组织系统 .14 （四）切实处理好农民问题并督促基层干部依法办事 .15 （五）加快建立起公平合理的 城乡统筹的社会保障体系 .16 （六）综合统筹城乡用
10、地结构以促进社会全面健康发展 .16 参考文献 .18 致 谢 .19 1 农村土地问题 伴随着中国革命、改革及建设历程的始终。依靠土地改革让我们取得了中国新民主主革命的胜利；新中国成立后，通过对土地所有制两度变革形成了现行的农村土地制度；农村家庭联产承包责任制和土地流转的推进标志着改革开放和此后几十年间的发展。中国是一个人口众多而耕地资源少的国家，也即人地矛盾突出 ，农业生产效益低下，大多农村劳动力未得到利用。近年来，随着我国开放创新步伐的加快，社会经济有了飞速的发展，工业化、信息化及城市化发展迅猛，而此时的农业、农村、农民问题的则显得日显突出起来，且一定程度地制约了社会经济的发展，对农村土
11、地 流转改革的呼唤加剧。 一、农村土地流转的内涵 农村土地流转是指 在 农村 由 家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经 其 营权转让给 企业、其他 农户或 其他 组织的行为。 在我国，农村土地流转，不得改变土地集体所有的性质，且不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。 农村土地流转是农村 农业 经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式 ，进以实现规模效益。 农村土地流转 其实是一种通俗及省略的说法，全称应该准确地称为农村土地承包经营权流转， 其实指的是土地使用权流转， 而 土地使用权流转的含 义， 又 是指拥有土地承包经营权的农户将土地
12、经营权 中的 使用权转让给其他农户或经 济组织，即保留承包权，转让使用权 。 就如家庭联产承包责任制的诞生一样，农村土地流转也是农业主人农民自己的智慧创造。在农村改革的几十年来，农民通过土地承包，至今我省 95%甚至更多的农户承包到了土地，绝大多数耕地实行了家庭承包经营。但随着我国经济社会形势的发展，农村统分结合的双层经营体制开始出现一些新情况。尤其在一些人口多而耕地少的地方，人地矛盾也更是日渐突出，那些愿意经营且很需要大量土地的农户和工商企业急需投入土地来扩大经营规模，于此时 ，一些地方的农民便自发地开始通过以互换、转包、转让等方式小心翼翼地进行一些土地流转。实践证明，农村土地的流转既极大的
13、缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上解放转移出来，更是促进了农业规模化经营，是提高农业集约规模效益的一个大好办法。 2 二、新乡市农村土地流转的政策法律依据 我国现在的农村土地流转制度是在新中国成立以后经过农村土地制度的几次重大改革而逐渐形成的。在这个过程中，本人认为主要分这三个阶段，分别是新中国建国后至 1978 年改革开放前“土地性质转变”； 1978 年改革开放至 1987年“允许转包”； 1988 年至今 “流转不断完善”。 （一）新中国成立后至改革开放前之土地性质变革及确定期 这是一段极具鲜明时代特色的历史，但对于今日而言，其已成过去时，在此便简单说明一下。在这个阶段又分两个显著不同的
14、时期即土地改革时期和社会主义改造时期，在这两个阶段先后进行了农民土地私有制并最终走向农村土地公有制的变革，这些变革在一定时期确实起到一定推动社会进步的作用，但随着社会经济的发展，这种体制却呈现出阻碍的态势，此时，便促生了体制改革。 （二） 1978 年改革开放到 1987 年之允许转包的初始期 这一时期从大体看来属于初始过渡时期。这其 中又包含着两个相对独立的时期： 1978- 1984 年是中国农村土地家庭责任制改革的第一个历史阶段， 这一阶段的改革主题是围绕着调动农民的生产积极性，足部恢复和拓展农业生产责任制，直至建立起相应的家庭联产承包经营的制度。这期间，中央和地方都进行了一些积极尝试。
15、 1982 年， 中共中央第一次发布了关于三农问题的 “一号文件” ， 高度评价了农村改革中取得的巨大成果， 并充分肯定了农村家庭联产承包责任制， 对农民发展多种方式经营予以了大理支持和鼓励，但同时还明确表示 :社员向集体承包的土地， 不得买卖、 出租、 转让或荒废， 否则集体有权收回承包地； 社员如果无力经营承包地， 或者转为经营非农产业时， 应当将承包地归还集体。 1984 1987 年是流转的开始， “允许转包” 阶段，但是可以看出， 这一阶段主要还是以党中央通过决议的形式， 来实现农地政策由禁止转包到 “允许转包” 的历史性转变的，且这一时期的法律并未做出相应的规定。而且政策3 法令上
16、，规定的都相当模糊、迷乱。 1984 年，中共中央的 “一号文件” 依然规定承包地不准买卖或出租， 但却已经出现了明显的松动迹象， 文件中也较明确规定了“社员在承包期内， 因 无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的， 可以将土地交由集体统一安排， 也可以由社员自找对象协商转包”。 （三） 1988 年至今是开始注重依法加以完善和规范期 1988 年 4 月，第七届全国人大一次会议终于完成了对 1982 年 宪法 的首次修改，此修正案规定： “任何组织或者个人不得侵占、 买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 ” 此处它明了的区分了土地的所有权与使用权，并且进行了
17、灵活处理规定 :在土地所有权方面依然毫不动摇地坚持土地公有制，保留了任何组织或个人不得侵占 或买卖土地的规定； 但是在土地使用权方面却出现了非常明显的变化， 主要体现在废除了有关土地流通的禁令， 并明确新增了土地使用权可以依法转让的条款， 这就为土地流转奠定了宪法基础。这一宪法修正案为土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。随后的七届全国人大常委会五次会议对 土地管理法 也进行了首次修改， 这次的修改明确废除了 “禁止出租土地” 等规定。 1998 年 8 月， 第九届全国人大常委会四次会议再次修订了 土地管理法 ，并在总则中直接提出了 “土地使用权可以依法转让” ， 并且还增加了规范转让行为与
18、惩治 非法转让行径的一系列详细规定。 2001 年 12 月， 中共中央颁发了 关于做好农户承包地使用权流转工作的通知。 2002 年 8 月， 九届全国人大常委会二十九次会议审议并通过了专门的 农村土地承包法 。 2005 年 1 月，农业部特定发布了 农村土地承包经营权流转管理办法。 2007 年 3 月， 十届全国人大五次会议在酝酿多年后审议通过了 物权法，该法首次将农地承包经营权确定为物权， 极大解决了法律上的对农地承包经营权性质模糊不清的情况。之后多年的中央一号文件都在着重加强和完善农村土地流转的相关规定。 三、关于新乡市农村土地流转的动因分析 （一 ） 新乡市加快农村土地流转乃时势
19、所趋 4 自改革开放以来，新乡市紧密跟随党中央和中央政府的政策法令有条不紊地进行着农村土地改革的相关事宜，深刻体现着新中国时代发展痕迹，尤其是进入21 世纪，随着经济全球化的深入，我国农业领域也发生着深刻地变革，政府不得不密切关注国际形势调整土地政策解放生产力，提高竞争力，广大的农村土地流转改革试探成为农业突破性发展的关键。而新乡市作为华北平原地区重要的农业生产地，在这方面一直处于先列。 农村土地承包法自 2003 年实行后，我市农村土 地流转便有开始了法律上的依据，新乡的长垣县及封丘县等地区的土地流转迅速展开，形成村户之间短期临时性的自发的土地承包经营权的流转。 2004 年，中华人民共和国
20、土地管理法中允许“土地使用权流转”，又促进了新乡市各县等地区积极探索农村土地流转的各式有效途径，如新乡的辉县裴寨村将村民手中分散的土地集合到一起，开发休闲农业和万亩红提葡萄园等高效农业，又如新乡市长垣县建成集体性的宏力集团 进行规模化经营，有的地区农民将土地租出去，由涉农大企业进行开发等。基于国家政策法律与本地区的发展和探索实况，新乡市先后于 2008 年根 据国家相关法律规定制定了河南省新乡市人民政府关于推进农村土地承包经营权流转的意见，新乡各地区也纷纷根据意见制定本地区的相关细则。 2013 年，新乡市财政局首次针对农土地流转领域出台了相应财政扶持政策，尝试将本地区的大的农村合作社及涉农龙
21、头企业的组织作为对象进行数十万的支持。新乡市在农村土地流转方面的探索很大程度上体现着中国中原地区土地流转改进状况等重大意义。 (二 )是乡村经济发展改进的内在要求 新乡市加快农村土地流转的一个重要的原因便是新乡市农业产业结构转变、完善农村发展方式的要求。新乡要发展并有效解 决好三农问题，就要调整农村及农业产业结构，这将必定面临农村土地综合开发和利用问题。而农村土地利用的首要突出问题便是要解决土地的规模化经营要求与目前农村土地利用的分散化零碎化的现状问题。 新乡市加快农村土地流转的内在的另一个重要的原因是农村剩余劳动力转移的需要。新乡市的人均耕地面积约在 1.1 亩左右，而随着经济的发展，工业化
22、5 程度和城镇化程度增高，人多地少的人地矛盾更加明显，乡镇二、三产业的发展此时也急需农村剩余劳动力从传统的土地上转入非农产业，为能更好地解决农村土地流转及产权方面的问题，做好农村土地流转工作意义 重大，要求迫切。 (三 )是产业结构优化升级的外在趋使 第一、新乡市加快农村土地流转的一个外在因素是农业相对收益低。自农产品购销体制发生变化以来，农产品的收购价格不断提高，与其他产品价值的“剪刀差” 1曾一度缩小。然而，近些年特别是取消农业税后，农业生资料价格的增长幅度远远大于农产品的增长幅度，农业生产及其效益面临着严峻考验。 第二、新乡市推进农村土地流转还是新乡市统筹城乡一体化发展战略的重大要求。在
23、城乡一体化的发展思路指导下，新乡市新型社区的建设改变了原来农民在农村的农业生产和生活格局，改变了农民世世代代 的生活习惯，将农民集中的安排在基础设施好、清洁漂亮的社区的公寓楼中，楼边视情况有的安排有专门的养殖区域等，这样会节约下农村数万的土地，这些土地便可以发展规模化农业、集中于涉农龙头大企业，并还可以通过政府规划进行产业集群发展二、三产业区，因而，推进农村土地流转将极大利于城乡一体化发展，普遍提高人民生活水平。 （四）做好农村土地流转工作是解决其他三农问题有力措施 三农即指的是农村、农业和农民；三农问题则主指我国大陆的农村问题、农业问题和农民问题以及产生的社会问题。“三农”问题意义重大，不仅
24、关系到国民素质、经济发 展，更关系到社会稳定、国家富强。农村土地流转工作对三农问题意义非凡，农村土地流转不仅会促成诸如上述所说的改善农业产业结构、发展高效高收益农业等，它还将能更好解决农村愈演愈烈的耕地抛荒问题；进一步保持和改进农村土地承包关系的长期发展稳定；促进农业副业化、农村空心化；促进农民分流及民工化等问题的解决，加快农村土地流转是促进农业现代化，完善农村基本经营制度的重要环节。 四、新乡市农村土地流转的现状 6 近年来，新乡市委 、 市政府 始终 高度重视农村土地流转 的开展 工作， 并根据国家政策精神和地方实际情形做出 统筹城乡 协调 发展、建 设高标准粮田和现代 化农业、增加农民收
25、入 等一系列围绕农村土地流转 的重要 政府工作 内容，并列入了全 市 农村改革试验区 的优先 改革内容。市政府 为此 先后印发了关于推进农村土地承包经营权流转的意见 及 新乡市农村土地承包经营权流转试点工作实施细则（试行） 等 ，各 地区 也先后制定了 关于本地区 推进土地流转的意见或实施细则， 并做出了一些列发展规划， 大力推进 了新乡 农村土地流转工作。 （一 ） 农村土地流转数量逐步增加 据新乡市统计局统计的数据， 新乡市 共 辖 12 个县（市）、区、 及 121 个乡镇和办事处， 3533 个行政村， 至 2013 年 底 ， 乡村人口 约 425.3 万人，农村劳动力266.4 万
26、人，其中非农业从业人员 157.1 万人，占农村劳动力的 56.7%。全市农村家庭承包经营农户 现约有 109.9 万户，承包土地面积 约达 540 万亩。截至 2014年上半年， 新乡 农村土地流转总面积 已 达到 211.7 万亩，土地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比 即 土地流转率达 39.2%，超过全国平均水平 28.8%（ 至 2014年 底 ） 13.2 个百分点、超过全省平均水 平 34.8% 6.2 个百分点，在 数量 规模上实现了 较大进 展。 新乡市农村土地流转不仅在面积上领先全国且 近年来 在 流转增加 速 度上也极快 ， 农村土地 流转 率从 2010 2014 年依次是 21.5%、 32.4.0%、45.8%、 76.1%、 88.2%，四年间土地流转面积增加了近 67%3。 新乡市农村土地流转情况（截止到 2014 年上半年） 排序 县（市） 家庭承包经营耕地面积（亩） 流转面积（亩） 土地流转率 % 1 凤泉区 74347 41181 55.4 2 延津县 673359 361300 53.7 3 长垣县 781586 402202 51.5 4 封丘县 870245 345080 39.7 5 牧野区 55470 20985 37.8 6 辉县市 769155 284020 36.9 7 卫辉市 486447 163095 33.5
