1、中国新城新区转型发展趋势研究 摘要：新城新区作为工业化、城镇化的重要平台，经过 30多年发展已形成庞大体系。但新城新区在一些地方过度扩张发展，由此带来一些问题。在经济新常态背景下，新城新区必须转型发展，未来将呈现十大特征：新城新区的定位从模糊状态转向清晰明确，新城新区建构起较为完整的体系，转型从粗放走向集约、从低效迈向高效，产城融合成为新城新区主要空间布局形式，政府与市场协作的开发模式将会得到更加广泛的利用，试点性示范性政策将会更多惠及一般性新城新区，更加注重在已有新城新区的基础上进行功能叠加与提升，新城新区成为中外合作的重要平台， 新城新区将更多采取进位与淘汰并存的管理机制，核心能力建设成为
2、新城新区获得竞争力的主要方式。 关键词：新城新区；转型；新常态；城镇化 中图分类号： F299.21 文献标识码： A 文章编号： 1007-7685（ 2015） 04-0001-10 新城新区是中国工业化、城镇化发展的重要支撑，目前惯性发展的力量依然强大。在经济新常态背景下，新城新区必须转型发展。未来，新城新区发展的政策体系将不断完善，新城新区将迎来新的发展阶段。 一、中国新城新区数量众多，已形 成庞大体系 广义上讲，新城新区是为政治、经济、社会、生态、文化等多方面需要，由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。新城新区包括：经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边
3、境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园，以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、临港新城、空港新城等等。截至 2014年 10月，中国新城新区发展的基本情况是： （一）新城新区数量众多、结构趋于完整 据不完全统计，截至 2014 年 10 月，县及县以上的新城新区数量超过3000 个。其中，国家级新区 11 个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区等约 500个；各类省级产业园区 1600多个；较大规模的市级产业园区 1000个；县以下的各类产业园上万个。 1.国家级新区成为新城新区的
4、龙头。 2014 年，西咸新区、贵安新区、大连金普新区、青岛西海岸新区、成都天府新区等一批国家级新区相继成立。加上已有的浦东新区、天津滨海新区等，这类国家级新区达 11 个，它们的规划统一由国务院审批，是体现国家战略的空 间载体。 2.国家级经济技术开发区、高新区成为新城新区的骨干。截至 2014 年10月，国家级经济技术开发区有 215个，国家级高新技术产业开发区有 115个。此外，还有国家级保税区、边境合作区、出口加工区等，它们在推动经济发展与体制创新上都发挥骨干带动作用。 3.省（市、区）级各类新城新区成为新城新区系统的重要支撑。各省级层面的新城新区有 1650 个，较大规模的市级新城新
5、区有 1000 多个（见表 1）。其中， 32 个省（市、区）中， 20 个达到平均每县（县级市、市辖区） 1 个新城新区。广东省新城新区县均数 量最多，平均每县（县级市、市辖区） 1.78个。其次为山东、四川，平均每县有（县级市、市辖区） 1.37、 1.05 个新城新区。 （二）新城新区成为重要经济增长极 1.东部主要国家级新区占所在市 GDP 总量的 30%。据统计推算，东部地区的上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区、青岛西海岸新区、大连金普新区等主要的国家级新区， 2014 年 GDP 基本超过全市 GDP 总量的30%以上。相比较而言，中西部新城新区 GDP 占全市 GDP
6、比重则大大降低。天府新区的比重最高，约占 15%，而贵安新区低于 2%。这表 明，东部地区新城新区作为经济增长极的作用明显，中西部新城新区的增长极作用相对较小。 2.国家级高新区与经济开发区贡献的 GDP占全国近 1/4。 2014年 8月 114个国家级高新区实现工业总产值 19.7 万亿元，实现增加值 5.8 万亿元，占全国 GDP 比重达 10%以上；工业增加值占同期全国第二产业增加值比重的l6%，出口创汇占同期全国外贸出口总额的 16.9%，上交税额达 1.1 万亿元，出口总额为 3700 亿美元。从已发布的 2014 年 1-9 月份数据看，全国 215 个国家级经济技术开发区实现地
7、区生产总值超过 5.6 万亿元 ，占全国的 13.4%，财政收入超过 1万亿元，税收收入为 9089亿元，同比分别增长 15%和 13.3%，增幅分别高于全国 1.8和 5.9个百分点。作为开放的平台，国家级经济技术开发区实际使用外资和外商投资再投资金额是 2841 亿元，同比增长 8.6%，实现进出口总额超过 4 万亿元，同比增长 15.1%。 （三）新城新区空间分布较为集中 从全国看，据不完全统计，东部、中部、西部、东北省级和市级以上较大的新城新区数量分别是 1173、 819、 872、 310个。长三角、珠三角、京津冀、成渝、中原、长江中游、哈 长等七个城市群集聚了 1473 个新城新
8、区，占全国新城新区总数的 46.9%（见表 2）。 （四）出现超大型新城新区 据不完全统计，截至 2014年 10月，全国超 1000平方公里的新城新区数量约 25 个。其中，在各省（市、区）中面积排名第一的新城新区， 16 个超过 1000 平方公里。武夷新区、新疆米东新区、大连金普新区的面积分别达4132 平方公里、 3407 平方公里、 3357.6 平方公里。尤其值得关注的是，2014 年， 4 个国家级新区相继获批，总面积超过 8650 平方公里，超过1992-2012 年所有获批其他 新城新区面积总和（此处不计人舟山群岛新区）。 （五）新城新区是城镇化的重要平台 以北京与上海为例，
9、 2005-2014年，北京市新增加的常住人口中 40%以上集中在城市发展新区，上海浦东新区是我国开发进度最快、人口增长最快的新区之一。 1990 年第四次人口普查时，浦东新区的常住人口为 138.8 万人，占上海市总人口的 10.4%。 2014年，浦东新区常住人口为 550多万，占上海市总人口的 23%。也要看到，新城新区人口密度较低的现象十分突出。从 32 个省级单元面积排名第一的新城新区看， 25 个新城新区的 人口密度均低于每平方公里 1000人。其中，有 10个新城新区每平方公里只有 500人以下，兰州新区为 806平方公里，人口为 10万人，曹妃甸新区为 1869.4平方公里，人
10、口为 22万人。这些新城新区每平方公里都只有 100多人（见表 3）。 （六）以低碳、智慧为内容的新城新区发展迅速 截至 2014 年 10 月，全国提出 “ 低碳生态城市 ” 有关建设目标的地级城市已达 380 个，占全国城市总数的 57.6%。此外，全国超过 70%的地级城市提出智慧城市概念。这类低碳、生态、智慧新城新区往往是在原有城区功能上的叠加与深化， 体现了新城新区向集约高效方向的迈进。 二、推动新城新区不断发展的主要因素 改革开放以来，新城新区一轮热潮接着一轮热潮向前发展，最根本原因是新城新区成为中国工业化、城镇化、信息化、农业现代化的重要空间平台，全面参与到中国现代化进程中。只有
11、抓住这一点，才能深入理解中围新城新区的合理性、内生动力，才能真正理解尽管宏观政策不断变化，但新城新区发展仍然存在强大的惯性力量，数量上不断增加。 （一）新城新区是推动中国经济增长的发动机 改革开放之后，面临的最大问题是以经济建设为中心， 迅速做大经济总量。新城新区可为工业提供空间，能通过特殊优惠政策吸引外资，灵活地进行中外企业合作，是名副其实的经济增长的 “ 发动机 ” ，因而成为各地推动经济增长的 “ 法宝 ” 。上世纪 80 年代以来，在各级政府推动下，全国由南向北，由东向西普遍设立各类经开区、高技术园区，后来又有保税区、边境经济合作区、旅游度假区等，政府行为的重要内在动因就是推动经济增长
12、。相比较而言，美国、英国、日本等国家，在新城新区发展中，也有推动经济增长、促进经济发展的原因考虑。但由于体制不同，都没有像中国这样通过政府行为大规模建立各类新城新区的形式 ：如，美国 1880 年始建的普曼是工业革命以来第一座具有一定规模和相对完整社会功能的工业新城，也是美国现代新城的起源。建立工业新城的目的之一是资本家希望通过改善工厂环境，提高企业产出效率，实现资本双赢。 （二）新城新区是中国城镇化发展的重要载体 改革开放之初，由于长期以来实行城乡分割的二元户籍管理制度，农村人口难以进城生活与就业。改革开放后，一系列制度探索与突破，逐渐打破这一藩篱，大量农村剩余劳动力进城打工，成为农民工。同
13、时，通过就业、升学等途径进入城镇并且留在城镇的人口不断增加。 21 世纪 以来的第一个十年，城镇化率年均增长 1. 35 个百分点，每年城镇新增人口 2200 万人。截至 2013 年底，我国城镇化率达 53.7%.城镇人口数量为 7.4 亿人。预计 2020年将达 60%，未来 20-30年，还将有 2-3亿人成为城镇化人口，城镇人口有望达 10亿。我国是世界上人口规模最大的国家，在过去 30多年中，我国也是城镇化数量和规模最大的国家。中国相对较好地解决了新增城镇人口的去向问题，基本途径就是老城区消化一部分人口，另外就是通过新城新区的建设承载大量进城人口。 （三）新城新区可提供解决既有城市问
14、题较为 可行的方案 我国新城新区解决的问题主要有：一是缓解大城市人口压力问题。上海、广州等特大型城市，主要通过建设卫星城的方式疏导人口。二是产业疏导问题。如，首钢外迁至唐山市曹妃甸，河北省在唐山市建立曹妃甸新区。三是居住问题。在一些城市周边出现以房地产开发为主的新城，其主要功能就是居住。四是旧城改造与保护问题。如，苏州市老城区东西两侧分别开发建设有新加坡工业园和苏州新区，新区发展与旧城保护相结合，取得较好效果。五是发展空间的限制问题。如，杭州由于西湖及山体的限制，在建成区西南发展受到限制，最终制定跨江发展 的战略，建设钱江新城成为新的城市中心。 （四）新城新区是城市建立或提升新的功能区的重要平
15、台 区域发展环境发生重大发展变化之后，一些城市面临行政区划调整，或需要进行新的功能定位，新城新区往往成为发展新功能的新空间。一是围绕新的行政中心建立新城。城市的行政中心位置迁移后，需要进行部分新城建设以满足需要。如，合肥市将行政中心南移，建立滨湖新区以满足需要。二是建设高铁新城。如，一些地方围绕高铁站点建立高铁新城。三是建设港口等重大项日需要新城配套。如，为建设上海国际航运中心，洋山港项目启动，上海芦 潮港项目据此立项、规划并建设。四是建设科教新城、生态新城、低碳新城。如，为进一步引进海外人才，为科技孵化创造好的空间平台，杭州市规划建设未来科技城。近年来，许多城市兴建生态新城、低碳新城，以此探
16、索新型城镇化的发展方向。 三、新城新区发展中出现的一些突出问题 我国新城新区数量不断增多、面积不断扩大，除合理性的因素外，还有一些非理性因素。如，地方求新、贪大、求洋；地方可以获得土地并使用土地管理政策助长新城新区在空间上扩展；政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为 “ 造城运动 ” 推波助澜；对新城新 区缺乏有力的调控与规范。以上动因多年来同时存在，导致新城新区在一些地方过度扩张发展，由此带来一些问题。 （一）新城新区数量过多 有的地方不顾实际，盲目规划建设新城，导致部分新城有城无产或有城无人。这些新城既有临港新城、三四线城市的新区，也有沿海地区部分号称 “ 生态 ” 、 “ 低碳 ” 的
17、新城新区，还包括各地竞相发展的高铁新城新区。2014 年，有媒体发布 “ 中国大陆城市 鬼城 指数排行榜（ 2014） ” ， 50个地级城市榜上有名，它们的城区人口与建成区面积之比小于 0.5或略高于0.5，即 1平方公里人口只有不 到 5000人，小于住建部规定的城市用地标准，即每 1平方公里建成区容纳 1万人口。排名靠前的某城市每平方公里建成区只有 700 人。 （二）土地处于低效利用状态 我国工业用地比例达 26%，发达地区的一些城市甚至达 40%、 50%，而发达国家只有 7%、 2.7%。目前，城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的为 5000 平方公里，占全国城市建成区的 11%
18、。新城新区在土地利用方面，主体功能定位不清、空间布局混乱、空间利用效率不高的问题，成为较普遍的现象。 （三）有的地方不计成本进行开发 我国新城新区开发过程中，政府主导性色彩较浓。政府没有信用评价等级，且又具有统筹协调各类资源的巨大优势，使地方在新城新区投资中，不计成本、责任不清、管理混乱、不用承担后果等现象十分突出。当以上现象与 “ 土地财政 ” 模式融资结合起来，问题可能趋于螺旋式的恶化。中国科学院地理科学与资源研究所的研究表明，在现行财政体制下，地级市财政收入的 30%-35%、县级市和县财政收入的 50%-70%来源于土地出让和房地产开发收入，这是一种典型的土地财政。一旦停止政府供地，政府就可能 “ 断奶 ” ，财政就难以持续。为避免财政危机，政府会千 方百计通过多种途径出让土地。近些年，愈演愈烈的地方融资平台负债规模日渐增加，一届政府接着一届政府扩大地方融资和负债规模， m 现 “ 新官不理旧财 ” 、“ 借钱没想还钱 ” 的局面。
