1、供给侧政策背景下城投公司发展策略分析 摘 要：在对供给侧政策和城投公司职能进行分析的基础上，指出供给侧政策对城投公司提出的新的定位要求、市场化要求和改革要求，并基于新形势提出城投公司应实施理顺与政府关系、积极融入市场、推行改革三大策略，从而实现转型。 关键词：供给侧政策；城投公司；策略分析 中图分类号： F121 文献标志码： A 文章编号： 1673-291X（ 2016）15-0015-04 一、问题的提出 城投公司作为政府的投融资平台，在城市发展中发挥着重要的作用。近年来，随着国家供给侧政策的出台，日益严格的土地和金融调控政策使城投公司的发展面临新的机遇和挑战。如何在供给侧改革背景下正确
2、选择城投公司的发展方向对于城市发展至关重要，城投公司未来发展策略的选择也将对我国经济发展产生深远影响。 在如何推进新形势下城投公司的发展问题上，学者进行了大量研究。朱小蓉（ 2015）提出，在新形势下政府应减少行政干预、建立稳定的偿债机制、加强项目差异化投融资策略管理、创新国有资产营运机制、做好城建项目全过程跟踪控制五项策略；周新寰（ 2016）认为在供给侧背景下，要认清形势、理清发展思路，以融入市场为核心、以公司改革为关键进行转型；王伟等（ 2013）分析了城投公司的运营模式以及存在的问题，也提出了相应的建议。但就目前情况而言，针对城投公司运营模式方面的研究很多，结合供给侧背景的城投公司发展
3、策略方面的研究很少。 本文首先将对供给侧政策进行解读、分析城投公司的功能及作用，接着提出供给侧政策对城投公司的要求，最后给出供给侧改革背景下城投公司的发展策略。研究可以为当下城投公司的发展提供借鉴，促进城市经济发展。 二、供给侧政策 （一）供给侧政策提出的背景 改革开放三十多年来，中国经济持续高速增长，成功步入中等收入国家行列，已成为名副其实的经济大国。但随着人口红利衰减、 “ 中等收入陷阱 ” 风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，经济发展正进入 “ 新常态 ” 。 我国经济进入新常态，一方面，我国经济虽然增速由速放缓，但依然保持较快的增长；另一 方面，结构性矛盾突出，尤其
4、是供给与需求的结构性错位，导致库存增加，经济下行压力增大，各种风险开始累积。自去年以来，主要的宏观经济指标之间出现背离，物价指数持续低位运行，消费持续低迷，企业利润率下降，经济增速放缓，同时以前基于总需求调节的宏观经济政策效果也出现弱化趋势，货币政策和投资拉动效果降低，经济疲态显露。为推进我国经济的全面稳固发展，迫切需要改善供给侧环境、优化供给侧机制，通过改革制度供给来实现我国经济发展方式向集约化、高质量化转变。 （二）我国经济供给侧存在的问题 “ 新常态 ” 下我国 经济增长面临的主要问题是供需问题和结构性问题。 1.供需问题。 2003 年后，瓶颈产业（交通、能源）对经济的抑制明显，以至于
5、供给结构失衡，很多高能耗的产业如钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等出现大面积亏损，出现产能过剩。为了维持经济增长，中央政府采取了投资拉动的政策，消耗了过剩的产能，并使得过剩产能进一步增长，导致结构进一步失衡。截至 2015年 12月初，几大行业的生产价格指数（ PPI）已连续 40 多个月呈负增长状态，这几大行业对整个工业 PPI 下降的贡献占了 70% 80%。 宏观经济的产业结构失衡，供需严重错误已经成为中国经济未来长期持续增长的 “ 拦路虎 ” ，主要表现为过剩产能作为一个巨大包袱阻碍中国经济进一步转型，同时产能过剩体现在中低端产品上，对于高端产品的供给存在不足，不能
6、满足需求，供应体结构没能及时跟上消费结构的变化呈现结构性失衡。国内的消费市场往往以中等收入及中等以下收入人群为主要消费群体，因此内需供应体系也以面向低收入人群为主。而近几年国内经济的发展使得国内中等收入群体在数量上迅速壮大，由此引发了国内消费结构的巨大变化。生活中经常可以看到很多人希望买到高端或是高品质产品，而国内供应体系不能满足，因而只能采取 “ 海外代购 ” 等形式满足消费需求。 2.结构性问题。我国经济的结构性问题是全方位的结构问题，目前主要体现在产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等方面。产业结构失衡表现在低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业的
7、比重偏高，而高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。区域结构的问题表现在区域人口分布不合理，户籍人口城镇化率偏低，区域发展不平衡、不协调、不公平。投入结构中过度依赖生产要素投入和外延的扩大，制度和技 术进步等高级要素投入少，也导致了排放结构各种污染物排放量大，资源环境关系紧张。经济增长的动力结构上表现为过多依赖出口及政府投资。分配结构上城乡收入差距、行业收入差距、居民收入差距都比较大，财富集中度过高。针对结构性问题需要从生产供给的角度进行改革，调整产业结构和要素投入结构等，淘汰落后产能和 “ 三高 ” 行业，从而需要劳动力要素市场、土地市场改革，改革户籍制度和土地制度，推进城
8、镇化进程，并进行相应的财税体制改革，完善福利保障等，促进全国市场统一，实现各种生产要素区域之间自由流动，优化要素投入结构。同时，建立生态补 偿制度、自然资源产权制度等，促进各种要素包括资源和环境要素的合理利用，实现可持续的发展。在发挥市场机制配置资源的同时，政府矫正市场失灵，对外部性、公共产品以及收入分配等方面进行制度调节。 （三）供给侧改革 因此，我国经济存在的供需问题以及结构性问题要求我国亟须进行供给侧改革。推进供给侧改革，要发挥改革红利，通过制度改革促进结构调整，从而提高供给质量。通过改革，完善市场机制，进一步发挥市场机制配置资源的作用，优化要素配置，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化
9、的适应性和灵活性，提高技术进步等 对经济的贡献，更好满足需求，从而实现经济社会持续健康发展。 五、供给侧改革背景下城投公司的转型策略 国家的供给侧改革已经进入深水区，各项政策和方案的落实也初见成效。基于供给侧改革的大环境下，为了更好地发挥城投公司作用，推进我国城市发展和经济发展，城投公司要积极顺应国家供给侧改革的潮流进行策略的调整以谋求长远发展。现提出以下三点策略： （一）革新制度以理顺与政府的关系 为了顺应供给侧改革的潮流，响应 “ 制度创新 ” 理念，各级政府在规划城市发展时，应充分赋予城投公司独立的市场主体 地位。通过建立新的管理制度，实现产权、治权分离，积极推进政府由过去的投融资决策者
10、转为服务提供的监管者。 第一，城投公司应建立新的管理制度，向企业化发展。城投公司应按市场经济要求组建运行，建立现代企业制度，完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制，过去的政企一家的情况必须进行改变。 第二，城市的基础设施项目的建设应由城投公司主导。在项目开展过程中所涉及的投资、建设、管理、运营等业务都由城投公司来完成，消除政府各部门分散投资、分散管理的现象，解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、 政企不分、职能混淆问题。 第三，简政放权要落实。政府的简政放权应更加重视从企业生产经营全流程角度进行整体部署、全方位为企业松绑，避免各种抓大放小、抓实放虚、我抓他放等行为对改革红利的抵消
11、，切实提高简政放权的 “ 含金量 ” 。通过建立新的制度，城投公司与政府的关系将有据可依，有度可量，在经营和发展过程中，政府与城投公司将各司其职，充分发挥各自的作用。 （二）实施公司改革 对于供给侧改革下的城投公司，一定要加强规范化管理，由过去的重基建轻服务转向侧重公共服务、供给体制由政府直接投资转为与 社会资本合作。 首先，要优化治理结构，完善公司治理。把加强政府领导和完善公司治理统一起来，保障政府、董事会、监事会、经理层等治理主体各司其责，结合公司的实际需要设立岗位，减少编制和岗位的冗杂，实施精简化组织机构。要根据国家的政策进行制度的落实，任人唯贤，坚决不为个人私利而损害公司整体利益；在平
12、时的业务管理和绩效考量上，形成制度体系，坚持做到有据可依，营造廉洁、高效的企业氛围。 其次，供给体制由政府直接投资转为与社会资本合作。在国家加大对投融资平台清理的新形势下，城投公司应着眼长远，按照国 家宏观政策和调控方向，对现有项目重新梳理，适当调整，对不同属性的项目，采用不同的投融资策略。如对经营性项目，应积极进行市场化改革或实行特许经营权管理，吸引社会资本、民间资本参与，主要由企业通过市场自主投资、建设、经营和管理，政府不再直接投入。民资大规模进入大型基础设施领域，不仅解决了建设资金的来源问题，更重要的是促进了项目建设中市场机制的形成和完善，有助于解决基础设施建设领域长期存在的投资效率低下
13、的顽症。 最后，要将未来的工作重心由基础设施建设转移到社会公共服务上。国内城镇化进程的加快导致大量的人 口向城市涌进，这也迫使城投公司将工作重心放在基础设施建设上。如今，城市基础设施趋于完善，群众对公共服务的诉求更加明显，基于公共需求的转变，城投公司应尽快将工作重心向提供社会公共服务转移。 （三）向市场化转型 供给侧改革的核心在于降低制度成本，激活生产要素。城投公司要综合考量政策环境和市场环境，加强市场的对接和跟进。 一方面，做好基础性业务。城投公司应积极借力国家全面深化改革、新型城镇化等一系列政策利好，依托土地、房产等优质资源，强化项目规划包装，在对接抓好政府购买公共服务、政策 性银行贷款的
14、同时，加大资本市场直接融资力度，吸引民间资本参与，做好资金、产业 “ 引进来 ” 文章，确保资产总量、盘活存量和运营质量 “ 三量齐升 ” ，做大做强土地整理开发、市政基础设施投资经营、棚户区改造等基础性业务。 另一方面，开展市场化运作模式。在制定发展战略时，企业要依靠政府的政策引导、充分利用政府资源、不断调整和优化资产结构的同时，在企业的运营和管理上要坚持市场化运作，以市场化手段配置资源，充分挖掘现有资产价值，实现资产价值最大化，这是城投类企业在新常态背景下实现发展的重要基础。 总之，供给 侧改革的实施将是个相对漫长、逐步深化的过程。供给侧结构性改革所具有长期性和艰巨性要求政府应下定改革决心
15、、做好思想准备。政府目前提出的 “ 去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板 ” 五大目标，注定将会对我国未来经济的发展产生深远影响。 2016 年是 “ 十三五 ” 战略规划的开端，供给侧改革也在逐步推进，城投公司要紧紧结合供给侧改革要求，整合资源，运用市场化手段广泛吸引社会资本参与，积极主动地向市场化转型，为推动国家和地区经济发展和实现中国梦做出贡献。 参考文献： 朱小蓉 .新形势下城投公司运作模式的思考 J.财会研究， 2015，（ 10）：67-70. 周新寰 .供给侧改革助推城投公司转型发展 J.城乡建设， 2016，（ 3）：41-42. 王伟，赵小玮，吴梅兰 .城市投资公司财务运营
16、模式及发展战略研究 J.中国证券期货， 2013，（ 5）： 170-171. 赵晓 .“ 供给侧改革 ” 改什么？ J.宁波经济（财经视点）， 2016，（ 1）：30-31. 贾康 .“ 十三五 ” 时期的供给侧改革 J.国家行政学院学报， 2015，（ 6）：12-21. 国务院发展研究中心 “ 国有企 业改革突出矛盾与对策研究 ” 课题组，马骏，张文魁，张永伟，袁东明，周健奇，李志能 .地方投融资平台转型的方向与政策 J.国家治理， 2016，（ 4）： 42-48. 浙江省发展和改革委员会课题组，谢力群 .加快推进政府融资平台转型提升 J.浙江经济， 2016，（ 4）： 14-15
17、. 胡鞍钢，周绍杰，任皓 .供给侧结构性改革 适应和引领中国经济新常态 J.清华大学学报：哲学社会科学版， 2016，（ 2）： 17-195. 文建东，宋斌 .供给侧结构性改革：经济发展的必然选择 J.新疆师范大 学学报：哲学社会科学版， 2016，（ 2）： 20-27. 钱晓春 .供给侧结构性改革引领新常态 J.现代商贸工业， 2016，（ 4）：17-19. 孙亮，石建勋 .中国供给侧改革的相关理论探析 J.新疆师范大学学报：哲学社会科学版， 2016，（ 3）： 75-82. 贾康 .正确认识供给侧结构性改革 J.党政研究， 2016，（ 4）： 6-9. 殷鹏 .城市建设投资公司发展战略研究 以济南市城市各建设投资公司为例 J.工程建设与设计， 2016，（ 1）： 141-144. 周尔蘅 .新常态下城投类企业的发展对策研究 J.财经界：学术版，2016，（ 7）： 73. 责任编辑 刘娇娇
