1、公共经济学视角下中国纳税人权利保护现状及维权机制初探 随着世界经济一体化进程的加速和国内改革的进一步深入，关于中国纳税人权利保护的研究也日益受到学术界的关注。中国作为一个税收性大国，税收政策的好与坏，税收结果的成与败，直接影响国家市场经济体制建设、社会基础设施建设和公共服务、公共财政建设和民主法制建设以及社会的长治久安。而作为税收来源的纳税人，在履行义务的同时，能否保证自身的权利，不仅是检验市场经济秩序和公共财政利用的重要指标，更是人民当家作主、人权受到尊重和保护的重要指标。然而，目前中国纳税人权利保护现状不容乐观，存在纳税人权利保护意识和维权渠道缺失， 税收立法和执法失位和越位等一系列问题。
2、试以公共经济学的视角，通过分析国外保护纳税人权利的成功案例，结合中国现状，分析纳税人权益受损的原因，并由此提出相应的解决措施。 纳税人权力保护维权 由于长期 “ 国家分配论 ” 和纳税人无限纳税义务说的影响，正处于转型期的中国市场经济体制和公共财政体系在税收制度，尤其是纳税人权利保障制度上表现出明显的不完善和片面化。自 1994 年大规模税制改革以来，一些当年为适应市场经济取向的税收制度如今也显现出不科学性和局限性。具体表现在三个阶段：税收立法阶段；税款征收阶段 ；税收使用阶段。下面分别就三个阶段进行分析： 一、税收立法阶段中纳税人权利保护问题 1.纳税人权利保障立法层次低。中华人民共和国宪法
3、第 56 条仅规定了 “ 中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务 ” ，没有提及关于纳税人权利保护的有关概念。而纳税人权利保护的相关法律内容，直到 2001 年修订的中华人民共和国税收征收管理法及其后出台的实施细则中才有所体现。这就增加了其与宪法发生冲突的不稳定性，法律效力也因此收到影响。相比国外，英国早在 1689 年就在权利法案中将税收法定主义思想表述为： “ 凡未经国会准许，藉口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。 ” 美国宪法第 1条第七款就规定： “ 所有征税议案应首先在众议院提出，但参议院得像对其他议案一样，提出或同意修正案。 ”
4、明确了只有众议院提出并通过法律后政府才能向人民征税的原则。 2.纳税人缺少立法参与权。由于长期的 “ 国家分配论 ” 和纳税无限纳税义务说的影响，纳税似乎已成为一种完全由政府主导，民众被动接受的产物。几乎每一项税收都由政府决定，民众鲜有机会参与讨论和决策。而且通过全国人大立法通过的真正形式意 义上的税法也只有车船税法、个人所得税法、企业所得税法、税收征收管理法四部，即便如此，代表纳税人利益和呼声的人大代表所能参与的有关税收的立法少之又少。如果民众无法在源头参与事关自身权利的决策，其维权的积极性和维权能力必将大打折扣。 二、税款征收阶段中纳税人权利保护问题 1.税收执法人员行使职权时的失位与越位
5、。由于宪法没有任何对政府征税的约束和制约的规定，而是强调纳税人必须依法纳税的义务，就导致了一部分税收执法人员在税款征收过程中的失位与越位现象。具体来看，失位主要变现在不作 为，包括因受贿、人情、关系等因素帮助企业或个人逃税漏税、国家税收优于纳税人权利观念作祟而导致的税款征收简单化、粗暴化，并由此反映出的义务水平不精等等。失位的现象不仅严重影响国家财政收入，而且导致了税收的不公平现象，容易产生执法人员受贿 企业逃税漏税 其他企业效仿的恶性循环；越位则主要表现在职权的滥用，包括迫于摊派指标的压力进行强征、跨级征税等行为，损害了纳税人权利，影响了纳税人纳税的积极性。 2.纳税人知情权受损，增加额外成
6、本。征税机关和纳税人之前是一种博弈关系，博弈方都是为追求自身利益最大化为出 发点进行博弈。在大多数时间中，作为掌握公权力的一方，为谋求更多自身利益和缺少法律监督的情况下，征税机关通常不会主动公布税收的相关信息，这就导致了博弈成为不完全博弈，纳税人在无法掌握与征税机关相同信息的情况下，就会增加获取信息的额外成本，这种由获取信息难度、纳税人知识体系完整程度决定的额外成本，实际上就伤害了纳税人的权利，打击了纳税人纳税的积极性。 三、税收使用阶段纳税人权利保护问题 1.税收使用情况不透明，纳税人监督权得不到尊重。就财政预算制定和公布情况来看，我国制定本年度的财政预算需要 花半年的时间，而此项财政预算无
7、需听证，没有异议，几乎每次都是全票通过。而财政预算的报告也只有 20 页左右。就税收使用公布情况来看，在许多国家，每个纳税人每年都会收到一份税务部门的清单，详细记录着纳税人所交税款的金额和用途。而在中国，纳税人很少能了解到自己税款的用途。 2.侵占公共产品、挪用税款现象严重。不少地方政府为了 “ 形象工程 ”和 “ 面子工程 ” ，往往将原本用于公共产品支出的财政预算拿来进行地标性建筑和政绩工程的投资。更值得关注的是， 2010 年我国地方财政支出约为 7.3 万亿元，其中支出比例最高的是教育 事业，约为 1.2 万亿元。较 200年增长了近 721%，但令人费解的是，在近 10 年里，农村普
8、通小学数量减少了近一半，期间还清退了 44.8 万名代课教师。而地方性公务消费更是无从统计。唯一的数据是 2004 年我国公务性消费高达 12000 亿元。当纳税人无法准确地了解税款的使用时，对税款的监督便无从谈起。 针对以上问题，我们不妨将其分为两个层面的问题 宏观层面和微观层面，宏观层面的问题主要是基本制度建设不完善，包括纳税人权利保护、国家征税体系的宪政制度；微观层面的问题主要是纳税人权利保护意识薄弱、监督税收意识 的薄弱以及公共财政体系的具体运作不合理、不顺畅、不透明，包括政府的公共产品财务支出情况、纳税人的知情权、监督权的实际行使情况等。因此，我们主要将从宏观和微观两个维度来思考保障
9、纳税人权利的机制与方法。 四、纳税人权利保护的宏观角度 1.完善基本法，赋予纳税人立法参与权。我国纳税人权利保护尚停留在起步阶段。对纳税人权利的认识尚停留在税收征管的层面，还未提升到宪政层面来认识。这使得整体纳税人权利立法和保护均相当稚弱，与发达国家相比，我国纳税人权利保护严重滞后。因此，我们必须首先从源头确保纳税人 权利不受侵犯。包括在宪法中增加纳税人权利保护的规定，积极地构建国家与纳税人、小规模纳税人与一般纳税人之间的合理博弈机制，建构以保护纳税人权利为核心的税收法律体系，使纳税人权利在立法中得到保障。 2.完善征税体系，加快公共财政制度建设。必须增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府
10、的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。其次要健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。第三要完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。第四要强化政府债务管理，防范财政风险。最后要严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。 五、纳税人权利保护的微观角度 1.通过公共财政制度的建立而形成对纳税人权利的保护。从收入和支出两个方面改造公共财政是遏制政府腐败，加大政府透明度，建立和完善公共财政的政治改革的过程，要提高我国财政活动效率，就必须加强和完善社会公众对政府财政决策的社会约束和监督机制。只有坚
11、持公共决策过程的民主化和科学化，建立健全转移支付制度，才能够分阶段，分区域，分步骤地实现公共产品和公共服务的均等化。 2.通过健全税务信息化服务系统强化纳税人知情权、监督权。在税收征收阶段，升级税务信息服务系统是一种必要手段。一方面为纳税人提供便捷的信息咨询，另一方面也使得税收相关法律和知识的普及，使得纳税人更好的履行自身的义务。在税款使用阶段，应通过多种渠道公布税款使用状况，充分利用网络、电视、报纸等媒体进行跟踪报道，使纳税人能随时随地了解税款的最新动态。另外代议制的强化也可以使民众的目光得以触及税款的使用情况，使民众的呼声可以改变不完善的税收制度。这就需要加强人大的监督职能，完善的预算法规
12、，增强人大对预算的决 策通过权。 3.通过多种渠道强化纳税人权利保护意识。由于长期 “ 国家分配论 ” 和无限义务纳税说的影响，中国纳税人往往只重视了纳税的义务而忽视了纳税的权利。这就需要税务机关改进纳税宣传教育，培养纳税人税收新理念。当然，我们不能否认存在税务机关和纳税人博弈现象，这就需要相关专业人士一方面通过新闻媒体向广大纳税人宣传纳税人权利保护的知识，另一方面督促相关部门进一步改善舆论环境、实现税收的透明化、公开化，成立相关的纳税人协会，对广大民众进行知识普及。然而最重要的是纳税人自身素质的不断提高，掌握保护纳税人权利的 知识与方法，切实保护自身权利。 参考文献： 赵菲 .公共经济学视角下中国纳税人权利保护研究 D.河南大学， 2011. 周铁军 .纳税人权利保护研究 基于法经济学视角 D.西南财经大学，2008. 韦森 .预算法修正案亟需公开 6， 20： 37： 00. 黄溶冰，李玉辉 .公共财政视角下纳税人权利保护和审计监督 J.税务研究， 2009（ 9） . 李文 .从财政透明度看纳税人权利保护 J.税务研究 .2009（ 6） . 中华人民共和国宪法 Z.长 春：吉林人民出版社， 2000.
