1、加强农村集体资金资产资源管理的实践与思考 摘要：江苏省姜堰市针对近年来农村集体资产管理中出现的管理体制不健全、机制不完善、监管不到位、资产流失等问题，在全市进行了全面的清查、问题处置和规范管理工作，并健全管理体制，建立监管机制，完善了各项制度，使农村集体资产管理走上了制度化、规范化、民主化的道路。 关键词：农村集体 “ 三资 ” ；全面清查；依法处置；规范管理 姜堰市位于江苏省中部，全市总面积 921 平方公里，下辖 15 个镇， 1 个省级经济开发区， 262 个村，总人口 79.5 万人。近年来，姜堰市认真贯彻落实中办、国办关于加强农村基层党风廉政建设的意见以及农业部关于进一步加强农村集体
2、资金资产资源管理的意见精神，全面开展镇、村两级农村集体 “ 三资 ” 清查、问题处置、管理体制建设、管理机制创新、管理制度完善等工作，推动了镇村集体经济的发展，促进了农村社会的和谐稳定。 一、工作动因 随着新农村建设快速推进，农村经济社会事业的迅速发展，一些地方存在 重发展轻管理的现象，农村集体 “ 三资 ” 管理存在许多亟待解决的问题。 第一，监管机制缺失。由于基层党委、政府，村 “ 两委 ” 把主要精力放在发展经济和招商引资上，放松了集体 “ 三资 ” 的管理，加之机构改革，农经管理队伍弱化等因素，造成农村集体 “ 三资 ” 产权不清、责任不明、监管缺失。有些地方镇级集体 “ 三资 ” 由
3、财政、工业、农经等部门分头管理，不少资产游离于账外，闲置的办公楼、影剧院、供销社房屋，空置的学校、产权制度改革闲置的企业资产等，无人管理，有的被长期侵占。镇政府、村委会分别代行镇、村两级合作经济组织职能，没有健 全规范的管理机制和完善的管理制度，资产处置随意性较大，农村集体 “ 三资 ” 存在“ 无人管、无力管、无法管 ” 的现象。 第二，集体资产流失。由于管理机制不健全，没有建立 “ 三资 ” 定期清查评估、占用管护责任、项目招投标、保值增值考核、民主决策处置、统一扎口监管等机制，农村集体 “ 三资 ” 管理不到位，造成资产流失。资产不入账、人情发包、低价发包时有发生。某村把集体 60亩土地
4、以 100元 /年租给一村民长达 30 年；村庄道路建设，同样标准的道路，每平方米造价相差大几十元。 第三，经济发展缓慢。多年来，不少镇、村集体 经济发展不理想，收入增长缓慢，部分村集体收入一直在 5万元以下徘徊，有的村多年来一直是空白村。有的地方把一些前景看好、效益丰厚的资本变卖，把变卖的资金用于改善办公条件或弥补镇、村开支缺口，导致集体收入下降。一个镇将回报率非常高的几千万元资本抽回，用于办公大楼建设；有个镇对投资办企业，不加强监督管理，企业倒闭后，投资无法收回。 第四，腐败行为频出。由于管理制度不健全、有制度不执行、监管不力等因素，村账镇管存在代而不管，管账管不了钱，管钱管不了资产，管资
5、产管不了资源。集体资产承包、租赁、出让，集体土地、 水面开发利用不公开竞价发包，一些村收入不入账。近年来姜堰市检察院立案查处村干部职务犯罪有 4 件 7 人，挪用公款少的 60 多万元，多的 800 多万元，造成了集体经济损失，葬送了自己的政治生命，叫人痛心疾首。 第五，维稳压力加大。农村集体 “ 三资 ” 管理不规范、不公开，随意处置、挪用资金，侵占、变卖资产，低价承包、无偿占用资源等问题，引发来信来访频繁、集访越访，这些问题不仅制约经济的发展，而且影响农村的社会稳定，解决这些问题已是迫在眉睫。 二、基本做法 针对农村集体 “ 三资 ” 管理存在及引发的问题 ，姜堰市委、市政府十分重视。在全
6、市全面开展了清理规范农村集体 “ 三资 ” 工作，把这项工作作为推进农村党风廉政建设的重要内容，并与第三批学习实践科学发展观结合起来，以切实解决影响农村经济发展和社会稳定的热点难点问题。 第一，认真谋划，全面动员部署。一是层层建立组织，落实工作责任。为切实抓好清理规范农村集体 “ 三资 ” 工作，市成立了由分管书记为组长，市纪委书记、分管市长为副组长，二十多个部门负责人为成员的农村集体“ 三资 ” 管理工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市委农工办。各镇也相应建立了以镇长为组长， 相关部门负责人为成员的农村集体“ 三资 ” 管理工作领导小组，明确各镇镇长为第一责任人；各村和各占用单位也
7、成立了组织，村党组织书记和各占用集体 “ 三资 ” 单位负责人为清理规范的第一责任人，形成了一级抓一级，一级对一级负责的工作机制，为清理规范工作奠定了基础。二是全面动员部署，制定实施方案。为了切实抓好农村集体 “ 三资 ” 清理工作，市委、市政府专题召开了各镇镇长、纪委书记，农经站长、财政所长，以及市相关部门负责人参加的全市清理规范农村集体 “ 三资 ” 工作动员大会，市委副书记做动员部署。下发关于清理规范农村集体资金、资产、资源 工作的实施方案，明确了清理的范围、时间、步骤、方法和要求。各镇也按照全市的统一部署和要求，及时召开了动员大会，结合本镇实际制定实施方案，为清理规范工作理清了思路。三
8、是抽调精兵强将，提供业务保障。清理工作政策性强、业务要求高，各镇从农经、财政、工业、纪检等相关部门抽调了农村情况熟、财会业务精、工作责任心强的人员组成清查工作班子；各村和占用集体资产的单位，也成立了清理工作组。市专题举办清查业务培训班，印发清查资料和表格；各镇也及时对村和占用单位进行业务培训，印发资料、表格，为清理规范工作提供了业务保证。 第二，全面清查，摸清集体家底。一是全面排查登记。清查是规范管理的前提，各镇、村，各占用集体资产的单位和个人全面开展 “ 三资 ” 清查登记工作；对属于集体的资金、资产、资源，包括经营性和非经营性的；有形的和无形的；账内的和账外的，进行全面清查，对权属不清的进
9、行先登记后界定；清查采取先账内后账外，逐单位、逐项目、逐合同、逐地块、逐沟塘、逐笔资金进行排查登记。二是逐笔核实查清。在各单位清查登记基础上，各镇组织工作班子进行核实，通过抽样检查，走访村民代表，将清查结果在村务、政务公开栏向群众公示，接受群众监督，做到 “ 全面、准确、真实 ” ，账清、财清、物清、债权债务清。三是梳理汇总情况。经过三个多月的清查核实，全市清理出账外资产 3.5 亿元，有账无物 4200 多万元，被无偿占用及权属不清资产 2000 多万元，拖欠集体资产占用费 510万元，闲置资产 500 多万元，以及低价发包的资产、资源等。 第三，按章处置，维护集体利益。对清查出来的问题，各
10、镇组织力量进行认真的处置。一是理顺关系抓账务结转。对于清理出的账外账、有账无物的资产，未入账的土地征用费、社会捐助的各类资金、资产，进行审计并账或入账核算；对非经营性的路、桥等公益性资 产和资源进行台账登记；对有账无物的资产，通过 “ 五议三公开 ” 程序进行核销。全市清理核实登记入账集体资产 2.6亿元；实行台账登记的路、桥等公益性资产 3.3亿元；完善和补充登记土地 33.4 万亩；水面 5.8 万亩。二是界定产权抓矛盾调处。清查中发现很多权属不清的资产和资源，本着依据有关政策法律法规，坚持充分尊重历史，坚持谁投资、谁收益、谁拥有产权的原则；坚持尊重事实、平等协商、依法界定的原则；坚持力求
11、准确、合理，依据充分的原则。按照有利于管理，减少矛盾的要求，实事求是地进行核实确权。处置被平调的资产 90多万元，确权房 屋 5000多平方米，对价值不清约 600多万元资产进行了评估，对严重违规低价发包合同进行变更。三是多着并举抓债权清收。各镇对于侵占集体资产、长期拖欠集体租金和承包费的债务人进行清收，通过做思想工作、发公开信、下发催款通知书、与各村签订责任书、制订清收奖惩责任制等办法强化清收，收到很好的效果。通过清收活动，全市共收回被拖欠的资产占用费 190 万元，清收债权 3800 多万元。 第四，落实责任，健全监管体系。清查处置工作结束后，总结以往管理工作中存在的问题和漏洞，认真研究和
12、谋划，健全管理机构、创新管理机制、 完善管理制度，努力构建一个全新的监管体系。一是明确监管机构。明确镇、村、组三级集体经济组织是集体资产管理的主体，也是资产管理的第一责任人，承担集体资产的安全、完整、保值、增值责任。各镇结合镇机构改革，在农村经济发展办公室增挂农村集体资产管理办公室的牌子，配强管理队伍。明确农村集体资产管理办公室具体负责镇、村集体资产的日常管理工作。二是健全监管机制。在清理规范的基础上，各镇落实了农村集体 “ 三资 ” 占用责任制、公开招投标制、处置评估制、清查考评制。各镇每年都对集体资产进行一次清查核实，每两年开展一次集体资产审计，不断完善规范内部操作流程，规范运作，确保农村
13、集体 “ 三资 ” 保值增值。三是完善管理制度。进一步完善了资金管理、资产管理、资源管理的各项制度；完善岗位责任制度，真正做到用制度管人管事，同时不断强化内部的监控措施，提高制度的执行力。 第五，市镇联网，实行动态管理。在清理结束后，不断探索新的管理方法，购置农村集体 “ 三资 ” 监管软件及服务器、防火墙等硬件设施，建立市、镇、村三级联网的信息化监管网络，把所有的农村集体资产，录入电脑，建立全市的农村集体 “ 三资 ” 数据库，实行联网，动态监控，资产变动、到期收益适时提醒， 提高农村集体资产管理水平。对重大资产，建立起包含平面图、权证、照片、数据、合同的 “ 五有标准 ” 的资料库，固化招
14、投标、合同签订等流程，明确镇、村各级领导审核审批权限，对 “ 三资 ”从账务到合同实施精细化、规范化管理。 三、初步成效 通过这次清理规范工作，全面弄清了农村集体资产家底，解决了 “ 三资 ”管理上存在的问题，处置了一批矛盾和纠纷，提高了社会的公平和正义，健全了资产管理体制和机制，推进了农村党风廉政建设，促进了农村经济的发展、农村社会的稳定。 第一，摸清家底，保护了农民群众的利益。通 过清理工作，全面弄清了农村集体资产家底，全市农村集体净资产总额为 19.8 亿元，其中经营性净资产总额为 13亿元，非经营性净资产为 6.7亿元，资源性资产 77.8万亩，其中耕地 68.7 万亩，水面及其他 9
15、.1 万亩。通过问题的处置，突出对过去拖欠集体承包上缴款、租金、改制资金、应收款的清收，以及处置低价发包集体资产、资源的问题，收回资金达 4000 多万元，入账管理资产 6 亿多元，切实保护了镇村集体和广大农民的利益。 第二，化解矛盾，促进了社会和谐稳定。在资产处置过程中，注重社会矛盾的化解工作，对多年以来存在镇与 村之间的土地权属纠纷，依据政策，本着友好协商，让利于民的原则进行了协调处理；对群众反响强烈镇村平调挪用的村组资金，要求镇村及时归还平调资金，一时难以归还的，签定还款计划。对长期拖欠村组承包款，群众极为不满的，组织得力人员做思想工作清收、强制清收、依法清收，对极个别行为恶劣的村霸、影
16、响极坏的邪恶势力进行打击，依据政策法规进行打击，有效遏制歪风邪气，弘扬新风正气。让农民群众直接参与集体 “ 三资 ” 的决策管理，消除了对干部的一些误解，树立了干部的威信，干群关系进一步融洽，反映村干部问题的信访举报下降 26%，有效地促进 了农村社会的和谐稳定。 第三，强化监管，推进了农村党风廉政建设。在清查处置基础上，及时建立健全监管体系，规范了管理上的各个环节，推行民主管理、民主决策和招投标制度，杜绝处置资产、工程建设、资产发包上的随意性，从源头上预防腐败的发生，有效推进了农村党风廉政建设。某村一改已往由村干部议标，对一座仅 2.5 亩左右的废窑，通过公开招投标，承包金从最初的12万元上
17、升到 48万元，村集体经济组织增加收益 36万元，受到了村民的一致好评。 第四，用好资产，促进了农村经济发展。管理是基础，发展才是目的。在抓好 农村集体 “ 三资 ” 管理的同时，注重用好用活集体 “ 三资 ” ，增加集体经济收入，推动地方经济发展。一是强化资金运作。一些镇村在精心论证基础上，经过民主程序，采取投资参股，小额短期融资等方式，为企业提供短期生产周转资金，及时帮助私企解决资金周转困难，增加了收入，受到了好评。二是盘活闲置资产。有的镇村把闲置的办公室及其他闲置资产，落实了资产保管责任制，分别明确保管责任人，严防资产损坏和流失，同时及时面向社会发布变卖或出租的公告。一村原有四间小平房，
18、多年闲置被村民占用，通过清理规范农村集体资产，将此闲置房屋出租，村每年增 加收益几千元。三是开发利用资源。部分镇、村结合水面资源丰富的优势，积极做好科学养殖的文章，建立高效农业园区，发展高效农业，不断提升资源的利用率和产出率，增加了集体收入，促进了农民增收。 四、几点体会 姜堰市在农村集体资产管理上做了一些工作，收到了一定的成效，总体来说，有以下几点体会。 第一，党委、政府高度重视是前提。清理规范农村集体 “ 三资 ” 涉及农村多年的遗留问题，工作面广、量大、矛盾多、政策性强、业务要求高，处理起来比较复杂、棘手，必须要有各级党委、政府的高度重视和坚强领导。姜 堰市委、市政府十分重视，市委主要领
19、导亲自过问，各镇、各部门也都明确一把手负总责，分管负责人全力抓，运用党风廉政建设 “ 三级联建 ” 机制，层层落实责任，定期不定期检查，定期不定期召开会议，下发工作简报、工作提示和工作督办，不断向前推进。 第二，部门协同作战是重点。此次清理规范农村集体 “ 三资 ” 工作，市纪委组织了强有力的力量，主要领导亲自过问，分管领导全力以赴，落实专人指导、协调、监查推进，在组织力量保障、全面彻底清查、突出问题处置、监管体制机制建设等关键点上，纪委发挥了强有力的指导和推动作用。农经部门和各 相关部门通力协作，加强政策研究，认真开展业务指导，从政策业务上提供有力保障。 第三，科学组织周密部署是关键。市、镇、村都成立了清理规范管理工作班子，全市制定了详细的工作实施方案，整个方案分准备阶段、清查阶段、处置阶段、规范阶段、总结验收等。并且明确每个分阶段的工作任务、工作目标、工作措施、工作要求等，整个工作稳步有序，富有成效。 参考文献： 1、江苏省农村集体资产管理办法农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见农业部农村集体资产管理办公室乡 (镇 )村集体经济组织清产 核资办法作者单位：江苏省姜堰市委农工办 )
