1、厦门财政科技投入管理模式探讨 提要财政科技投入政策有效实施的关键在于如何建立和健全一套行之有效的市财政科技投入管理模式。本文结合厦门财政科技投入实际情况，提出厦门财政科技投入管理模式的宏观架构，构建财政科技投入管理模式的思路、目标和原则，在此基础上阐述了厦门财政科技投入管理模式的具体内容。 关键词：厦门市；财政科技投入；管理模式 课题项目：厦门市 2007 年度科技计划第一批立项项目财政资金支持企业自主创新的引导机制研究（项目号： 3502Z20075015）的阶段性成果 中图分类号： F81 文献标识码： A 科学技术正成为当今世界经济社会发展的决定性力量，自主创新能力是区域竞争力的核心。厦
2、门市政府近年来加大财政科技投入的力度，积极促进自主创新，尤其在企业科技创新体系的建设、提高企业自主研发能力、鼓励高新技术企业提高自主创新自主研发能力等方面进行重点投入，使财政支持与企业 “ 造血 ” 功能有机地结合起来。但要使政府的资 金能更好地用于支持企业自主创新，提升厦门企业的科技水平，使其成为海峡西岸经济区的企业科技研发中心，新产品、新技术的创新平台，增强厦门企业的竞争能力，还应该进一步明确厦门市财政科技投入的政策目标，健全、完善创新的政策支持体系与服务体系，亦即要建立健全一套比较完善的财政科技投入管理模式，这对于实现厦门市中长期科学技术发展规划和厦门市 “ 十一五 ” 科技发展专项规划
3、提出的目标，建设海峡西岸经济区中心城市，推动厦门市新一轮跨越式发展，具有十分重大的战略意义。 一、厦门财政科技投入管理模式的宏观架构 厦门财政科技投入管理模式必须围绕增强区域自主创新能力这条主线，加强管理，合理配置资源。在多元化科技投入宏观架构中，实现政府、企业、金融体系、第三部门（非营利部门）在市场资源配置基础上的科技投入合理分工和协调配合。政府在纯公共产品领域以直接拨款方式为主担当投入主体；在准公共产品领域以直接拨款、税式支出、政府采购和政策性金融支持等多种方式参与投入并做政策引导；在私人产品领域，政府一般不提供资金，主要职责是维护完善的公平竞争市场环境并施以合理政策引导。对企业、商业性金
4、融、非营利机构的投入潜力应积极鼓励，引致 为现实投入，并形成多方面合力。 二、构建厦门财政科技投入管理模式的思路、目标和原则 构建厦门财政科技投入管理模式的思路基于两点：一是按照建立公共财政框架的原则，在方向、方式上调整财政科技投入部署，政府不参与或少参与竞争性领域，重点支持环境营造和 “ 公共性 ” 领域；重点支持具有基础性、公共性和外部效应特征的科技活动；对企业的直接支持转向间接支持；指令性、计划性资助转向引导性资助；直接出资转向通过环境建设进行间接支持。二是遵循系统论的整分合原理，对全市财政科技投入管理系统的结构、功能进行重新设置 、安排，充分发挥其调控、引导、支持和保障作用。以此构建的
5、财政科技投入管理模式，将有效解决厦门市科技投入管理中出现的管理缺位、错位和越位等一系列问题。 构建厦门财政科技投入管理模式的目标在于：按照建立公共财政体制框架的基本思路，针对现状和需求，按照有限目标，突出重点、系统整合和优化配置的支持方式，实现 “ 科技综合实力显著提高，创新能力明显增强，基本建成具有厦门特色的区域科技创新体系，成为重要的高新技术研发生产基地、对台科技交流合作基地 ” 的近期目标。逐步调整财政供给范围，优化支出结构，加大财政投入，改革 预算管理，强化监督机制，进一步完善政策法规环境，引导、激励社会资金和企业科技投入，使企业逐渐成为科技投入主体，推动厦门全社会科技投入体系的形成。
6、 从原则上看，一是体现公共财政的原则；二是资源优化配置的原则；三是加强统筹规划、整合集成的原则；四是实施法制化、规范化管理原则；五是注重区域科技经济效益的原则。 三、厦门市财政科技投入管理模式总体框架 根据 “ 思路 ” 中提出的系统论整分合原理，将厦门财政科技投入整体系统按功能分解为投入机制、管理机制、监督机制三个组成部分。这三个子系统功能不 同，可独立运行，又相互联系、相互制约，构成科技投入管理大系统，使财政科技投入管理工作在新的管理系统体制下得以完善和强化。在这三个子系统中，管理机制是整个系统链中最关键的环节，因此应把设置建立财政科技投入管理机制作为构建整个模式的突破口。（图 1） 四、
7、厦门市财政科技投入管理模式的具体内容 （一）多元化、结构合理并稳定增长的财政科技投入机制 1、稳定增长的财政科技投入机制。建立财政科技投入稳定增长机制是公共财政框架下构建财政科技投入模式的重要环节。它要求有硬性规定保证量的增加；以 “ 有所为，有所不为 ” 保证投入结构的优化；以财政资金的有效引导与带动保证增长的持续。通过总量增长、非均衡性增长和带动增长三种方式实现。 目前，厦门已设立了用于准公共类科技领域的专项资金，如科技风险投资资金、中小企业贷款担保资金、科技型中小企业技术创新资金等。这些资金的设置对促进高新技术产业发展发挥了一定作用。要用好这些资金，通过市场化运作，提供给企业有偿使用，使
8、最初投入的财政资金不断增加，最终增大科技投入总量。同时，应加强资金管理，用以支持科技风险投资机构、科技中介机构，以及其他科研企业的发展，进一步 培育科技投入的市场主体，增强它们面向更广泛领域的科技投入能力。 2、多元化的资金投入机制。厦门市政府应按照合理的职能定位，来构建有选择的重点投入模式。要针对不同研发项目具体特点综合选择使用各类科技投入资金资助模式。在逐步完善的多元化科技投入体系建设过程中，应树立政府引导型全社会科技投入新方略，辨清不同研发项目具体特点，协调运用各种投入模式，并在政府投入部分体现加大力度适当超前重点支持的方针。 厦门市政府应进一步引导实现企业的科技投入主体地位。按照公共财
9、政框架和发展规划的要求，从科技事 业长远发展战略着眼，针对企业科技投入仍显不足的问题，大胆创新，探索有效的途径，在促进科技投入主体多元化的同时，不断拓宽科技资金融资渠道，最终建立起以政府投入为主导、企业投入为主体的全社会科技投入体系。在科技投入方式上，要实现由 “ 政府直接投入为主型 ” 向 “ 政府引导投入为主型 ” 转变。要创造条件，促进企业成为科技投入的主体。 3、优化合理的投入结构机制。财政科技投入投向、投入结构的定位是保证其投资效果的关键，地方科技投入则以支持区域经济社会发展，建立区域科技创新体系为主要目标，重点范围应放在科技活动的中、 下游阶段。厦门市财政应优化经费投入结构，合理配
10、置科技资源，使有限的资金发挥最大的作用。这是在科技投入总量一定的情况下，通过经费支持来促进科技发展的最有效途径。 （ 1）根据经费用途确定财政投入的增减与撤留，集中力量解决制约经济发展的关键技术问题。加强对牵动作用强、能够对未来经济发展产生重大影响的高技术研究，以及重大科技攻关活动的支持，推进科技基础平台建设；加强对传统产业中共性、关键性技术的科技攻关，推动产业结构的调整和传统产业的技术升级。 （ 2）加强若干行业的科技基础设施建设，鼓励集群创新 和技术共享；重点支持一批面向中小企业，集技术开发、资金筹措、技术扩散、贸易物流、招商引资等功能于一体的区域性专业性技术创新与贸易信息服务中心，构建为
11、中小企业服务、增强产业集群竞争力和区域竞争力的产业技术创新平台。 （ 3）采取多种方式，加强对厦门中小企业的扶持，增强其科技创新能力和面向市场的竞争实力，推进中小企业成为厦门新的经济增长点。另外，还要突出重点，合理配置财力资源，鼓励企业、高校、科研院所开展国际和对台港、澳的科技合作，突出海峡两岸科技合作。 （二）协调有序的管理机制。政府在科技 投入资金管理的责任体现在三个方面：解决市场资源配置机制不能有效解决的基础科研和公益科技为主的公共品投入问题；解决市场配置机制中产业主动性科技投入的动力不足问题，政府科技资金要起到引导产业科技投入的作用；解决为长期战略所需的重点倾斜投入特别是战略性重点和大
12、项目支持问题，并以科学民主的决策机制和规范的预算制度作为其保证。因此，协调有序的管理机制应包括以下三个方面： 1、对科技投入资金的使用进行有效管理。厦门市政府要对科技投入资金的使用进行有效的管理，使用时应该遵循如下原则：一是绩效原则；二是集中原则； 三是放大原则；四是后评估及诚信原则。厦门财政科技资金目前已按不同的政府职能由市财政局、市科技局、市经发局各司其职对其使用进行管理。 2、科技投入资金管理中有效的制衡机制。为了使厦门市科技投入资金管理中形成有效的制衡机制，要建立筛选机制和代理人激励机制。 （ 1）筛选机制。这要求委托方制定运作规则、程序、评价标准时，要充分体现公平、公正、公开的原则。
13、一方面保证将有限的资金用于适合的代理人开展的科技活动中；另一方面遏制委托方的某些个人可能产生的特权和寻租行为。特别值得注意的是，科技基金具有追求 效益最大化的要求，在合理的范围内选择最佳的代理人可以说是基金管理的基础，多代理人情况下的委托人决策的筛选机制在一定程度上预防了政府的特权和 “ 寻租 ”行为，为公平、公正、公开原则提供了一定的理论标准。而厦门应特别注意优化评审专家和评审形式。 （ 2）代理人激励机制。在实际操作过程中，并非所有投入资金的运作结果都令人满意，至少投入的经费未能实行效益的最大化。造成这一结果的重要原因就是未能理顺委托人得益代理人得益和代理人负效用之间的关系。要借鉴委托代理
14、理论，并结合科技投入资金的具体情况进行制衡管理机制的设计 。制衡机制的设计需要综合运用物质市场精神等激励方法和权利市场道德等约束方法。厦门应针对科技投入资金管理的委托代理问题特点、具体机制性制衡措施，建立物质利益为主、精神道德为辅的基本激励约束制衡，建立各类科技投入工具和方式相结合的激励约束制衡，建立促进公正、公平、公开竞争的科技市场机制。 3、加强政府科技投入成果管理。政府投入科技研发必然涉及到资助活动可能形成的产权问题，在制度上明确产权的归属不仅有利于政府与市场之间的协调和合作，保护政府、企业等机构各自的合法利益，还能促进科技成果的商品化，真正发挥政 府支持、引导科技发展的作用。因此，科技
15、投入成果管理也是政府科技投入管理体系中重要的一环，政府资助形成的资产上要有实物资产和知识产权两类，其产权处理方式因资产形态而异。厦门应着重做好实物资产的处理、科技知识产权和相关收益的归属管理、促进公共资助研究成果的迅速转化和组建专业化的科技资产管理机构等工作。 （三）监督机制。深化科技投入管理方面的改革，提高公开性、透明度和公正性，大力发展和健全有关科技投入的绩效评估方法和规范的公共选择程序，发展完善监督体系和问责制度，强化科技投入成果的资源共享是监督机制的核 心。厦门在科技经费使用的事前、事中和事后，应发展完善必要的公示制度和公共监督机制，通过公开性与透明度的提高，促进资金的合理统筹、节约使
16、用，推动资源与成果的共享。在进行科技投入之前，需以绩效评估提供决策依据；事中，以绩效评估强化动态监督、纠偏和“ 叫停 ” 机制；事后，以评估总结经验与得失，推动成果扩展，落实问责制度，并举一反三，促进其决策和管理水平的提高。应广泛引入项目招标和第三方独立审计制。在资金运用的全过程，需以预算监督、内外审计监督和外部公共监督结合形成全方位监督机制，进而发展问责制度。成果应用应有明确的信 息披露，并依法共享。 1、建立健全项目立项问责制和公示制度。为了切实消除项目立项过程中实地调研走过场的现象，应建立项目立项责任追究制度，做到谁推荐立项谁负责，把推荐企业项目好坏与个人考核挂钩，责任到人，负责到底。
17、厦门应加大项目的公示力度，公示是一道程序，更是一种监督手段。目前，公示的信息只有项目名称和承担单位，而且信息仅仅发布在厦门科技信息网，信息量偏少、公示范围偏窄，未能发挥公示的真正作用。要加大公示信息量，为了体现公开、公平、公正的原则，公示的信息中应包括项目名称、承担单位的基本情 况、项目主要内容、预期目标、资助金额等主要信息；要扩大刊登公示信息的媒体，除了在厦门科技信息网上公布外，还应在厦门市政府网、厦门日报等大众媒体上发布。 2、逐步完善科技投入绩效评价体系。建立和完善政府科技投入绩效评价制度，是财政科技投入管理的关键环节。科技支出绩效（效益）评价是优化科技资源配置、提高科技投入管理水平和决
18、策水平的内在要求和重要手段。厦门科技投入绩效评价主要是对科技投入目标的实现程度、组织管理的有效性、完成效果、影响及效益等进行评价，为科技投入的实施、调整或终止提供依据，提高财政科技资 金的使用效率。 （ 1）科技投入评价的前提是评价的目的和原则。科技投入评价要为决策和预算安排提供依据，为实施科技投入问责制提供前提。科技投入评价是利用科学合理的方法和指标体系，通过对财政资金使用全过程的分阶段评价来反映科技投入的必要性、经济效益和社会效益，考评财政资金支持的科研机构、科研活动是否按照预算规定开展业务、是否达到预定目标、是否派生出非预期效应，从而为提高财政支出管理水平，更有效地支持科技事业提供依据。
19、因此，政府科技投入评价需坚持科学合理的原则，坚持客观公正的原则，坚持统一领导与分工协作相 结合的原则，坚持综合评价与分类实施相结合的原则，坚持注重实效的原则。 （ 2）厦门现阶段改进科技投入评价的工作切入点是确定科学的评价内容、方法和指标体系。评价内容根据对象可分为三部分：一是政府投入主体是否按照法律规定保证科技投入和科技投入总体效益；二是研究工作、研究计划是否合理、研究计划的执行及管理体制是否有效，研究领域的专业化程度、产学研合作研究活跃程度、研究成果的先进程度、研究成果的利用普及程度等；三是机构运营目标的制定和达标程度、组织及人员管理的合理性、财政及预算管理的合理性、为实现研究机构的 研究
20、效率而采取的经营合理化措施。根据不同的项目类型选用合适的评估方法。如，对于技术开发、产业化工程等项目采用定量评价。评价指标体系的确定实行 “ 量化、细化 ” 方针，就是尽可能使用量化指标，对无法量化的指标则要细化，提高其可操作性。 3、逐步建立科技投入自主创新评估体系。厦门科技投入自主创新评估体系的建立要考虑自主创新成果的创新性，主要应体现在以下三个方面：创新程度、创新力度和创新效益，同时也可以从这三个方面来探讨科研成果的评价指标的选取。从创新的力度来分析，自主创新成果必须体现出创新的难度，它可以用课 题难度和新颖性来反映；从创新程度方面来考虑，科研成果要反映出一项科学研究成果在同学科、同研究领域中所处的地位及对该学科或分支学科的发展及影响，用先进性和科学性来反映；创新效益体现出自主创新成果的效果和被社会承认的程度，它包括经济效益和社会效益两个方面。 （作者单位：集美大学工商管理学院）
