1、后改革时代的改革共识建构 论文关键词：改革共识； 利益博弈； 损益划分； 经济 重构； 政府转型； 公民参政 论文摘要：随着 中国经济 体制转轨进程的推进及多元利益博弈与冲突的日益复杂，我们在新的 历史 起点或在后改革时代如何建构改革共识，以引领中国改革深化的理性之路，是第三次全民思辨中国改革热潮中凸显的一个重大问题。对此，本文重点从利益博弈、损益划分、经济重构、政府转型以及公民参政五个层面展开了分析，并分别提出了相应的对策建议。 编辑。 中国改革渐次推进业已历经二十七年有余，人们的物质 文化 生活水平在整体上已是获得了前所未有的提高，但中国改革既有进程中所积累的各种复杂矛盾与利益冲突又一次强
2、势释放， 中国改革至此又到了一个关键时刻，第三次全民思辨中国改革的热潮亦因此高涨。无庸置疑，改革不可动摇，抑或，倒退不是出路，必须继续深化改革。问题在于，随着中国经济体制转轨进程的推进及其中多元利益博弈与冲突的日益复杂，我们在新的历史起点或在后改革时代如何建构我们的改革共识，以引领中国改革深化的理性之路。有鉴于此，本文拟重点从利益博弈、损益划分、经济重构、政府转型以及公民参政五个层面对此问题展开分析，以期深入探讨。 作文 一、客观面对利益博弈中的改革认知分歧 作为一种制度变迁，改革实质上是权责 利在各种利益相关主体之间的重新划分与再分配过程，亦即对既定权力与利益格局以及相关责任担负的调整。 在
3、中国基于政府主导改革 逻辑 的渐进主义制度转型或制度变迁中，如若除却或忽略诸如国际影响因数之类的场外变量，则政府、精英阶层与 社会 民众即一直是天然参与其中的利益博弈主体。就政府而言，其处于改革主导的天然优势，并拥有对制度存续与终结的合法权利束，但改革却并非系由如此简单主导逻辑出发的直线延伸。在制度变革与社会转型中，我们不能忽视或早已知晓精英阶层常常具有参与其中的强烈冲动，而这种冲动背后承载的往往是 其各自复杂的诸如 政治 理想与经济利益之类的多元诉求。因此，在改革实践中，我们可以轻易发现，精英阶层常常基于其各自拥有的诸如知识能力、社会声望、货币资源与组织网络优势之类的各种资源禀赋而具有很强的
4、政治庇荫与经济获取能力。 正因如此，在相关制度约束短缺或制度配置不当的制度变迁或利益格局调整中，精英阶层以及与之合作的体制官僚均获取了相当丰厚的政治身份利益与货真价实的经济利益，并客观上成就了一个最大的既得利益联盟，而且这一既得利益联盟尚具有一个鲜明的特征，亦即，在转型时期的相关制度真空或其人为设就的改革 制度困境中竭力维护其获利的既有生产模式与制度路径，并使它们沿着基于其政治身份意识与经济利益诉求等多元自变量的函数曲线演进。 无庸置疑，承载如此获利模式与演进路径的制度变迁方向同政府主导的愿景路径显然相悖或严重偏离，亦正因为如此，政府主导即在此时的博弈中陷入两难困境：如若政府依照其先前理性既设
5、的制度变迁逻辑强制执行，则必然遭遇精英阶层及其与之合作的体制官僚的院外与周边游说和实际阻挠以及体制官僚对制度存续与终结的漠视和直接或间接对制度运行效率的人为降低；如若政府希冀凭借一定的利益诱致或利益牺牲而谋 求达成一定的关于制度变迁或改革的认知协同，则无庸置疑，后续的制度变迁或改革路径与方向实际上业已与政府主导的既设路径与方向发生了偏离。 在制度变迁中，政府主导的改革逻辑路径除却遭受精英阶层及其与之合作的体制官僚的合力侵蚀之外，尚会广泛遭遇来自利益处于相对分散状态的社会民众的边际修正。其成因在于，面对由精英阶层及其与之合作的体制官僚所形成的既得利益联盟，相对分散的社会民众无论在各种政治经济利益
6、诉求表达还是在各种政治经济利益实现方面均明显处于劣势，以政治身份、经济利益以及其它各种生态特征为主要参照变量的 社会阶层划分在转型社会与制度变革中十分明显，弱势群体对社会极度不满则是这种社会阶层划分明显事实的必然后果。亦正因如此，社会民众不但日渐缺乏对政府主导制度供给的支持热情，反倒常常引致潜在或现实的社会抗争，以此实现其各种利益诉求表达与久抑情感的宣泄，政府主导权力赖以实现的民众基础亦可能会因政府主导与社会民众之间磨擦 成本 的不断上升而出现短时的危机。尤其是，社会 民主 开放程度越高与信息传导渠道越发畅通，则政府的这种危机意识与危机现实即会越发严重。 此外，在中国渐进主义的制度变迁中，基于
7、政府主导推 行力量保证之虑的政治体制改革滞后显然降低了经济 市场 化改革的效率，但无不令人无奈的是，如若将中国的政治体制与经济体制纳入到一个完整优化的制度结构中同时进行制度变迁，则问题很快即会出现，亦即，现时政府主导逻辑的支持力量何以得以产生与维持？显然，在一场仅仅涉及政府、精英阶层与社会民众的简单制度变迁博弈中，政府即根本很难彻底主导或延续其初始的改革理性，各方利益诉求主体亦永远无法在博弈中达成能给各方均带来充分美好图景的绝对一致的改革认知。抑或，就制度变迁中的利益博弈演化格局而言，改革认知的协同或改革共识的寻求必然 只能限于一个相对的层面。 好在改革并非以绝对共识为前提，但如若各方利益博弈
8、主体之间关于改革初始理性、改革演化路径与改革目标的共识分歧过大，则无疑会加大改革走偏或改革失败的风险，对此，政府应该具备足够的理性与 心理 承受能力。事实上，天下之大，最知晓天下之事者依然莫过于政府，渐进主义制度变迁中的主导政府或权威政府更是如此。因此，政府应该勇于基于足够的改革理性而努力，力争收获一个能够全民分享的改革成果。 二、理性贯彻损益划分中的利益补偿原则 改革归根结底涉及利益格局的重新划分与 调整，且 “ 非帕累托改进 ” 往往是改革的常态，亦即，尽管或即使改革中的社会整体收益或社会整体福利依然增进，但在利益格局的重新划分过程中，改革并不必然保证在部分利益集团利益增加的同时，其他利益
9、集团的利益并不必然相对减少甚至绝对减少。正因如此，改革遭遇各种难题与阻力。 如若能够基于一种制度安排，在资源配置与社会配置发生改变之后，将新增收益或福利在所有相关利益集团之间进行再分配，并使任何利益集团均不遭利益相对损失或利益绝对损失，则无论各利益集团之间最初的利益分配状态比较特征如何，均可认为如此改革是一种 “ 帕累 托改进 ” 。毫无疑问， “ 非帕累托改进 ” 式改革会更多地遭受来自利益受损集团的阻挠，并因此阻挠而造成种种经济与社会损失。但如若能对受损利益集团予以某种或多种形式的利益补偿抑或利益赎买，以期改革的相对顺利，则只要利益补偿或利益赎买的收益大于其成本，其即为经济理性与社会可行。
10、 毋庸置疑，作为缓解或消除改革进程中各种潜在与现实阻力的一种基本方略，利益补偿或利益赎买的实质恰恰在于承认与维持改革进程中的既得利益，而经由利益补偿或利益赎买，改革旨在由 “ 非帕累托改进 ” 向 “ 帕累托改进 ” 实现，但这显然只是一种基于理想预期 的临时方略。纵然如此，只要改革本身盈利，并能基于新增收益对利益受损集团进行补偿，则此利益补偿必然是题中之义并责无旁贷。 就改革中的利益补偿而言，其大体可以划归为三类：其一，帕累托补偿。其与 “ 帕累托改进 ” 相伴，其中无人利益受损，改革顺利，但转轨经济或存量改革的 “ 非帕累托改进 ” 性质决定了帕累托补偿在现实中难以存在。其二，卡尔多希克斯
11、补偿。卡尔多希克斯补偿意在对改革中的利益受损集团予以完全补偿，以使其事实上最终利不受损。但在利益分配的原则与过程本来业已发生重大改变的情形之下，其利益分配的最终结果 却并未发生实质性变革，如此改革显然并未实质性展开。尤其是，完全补偿方略尚会引致改革中利益受损集团的某种利益补偿依赖，这无疑会在无形中滋生与娇惯某种改革惰性而不利于改革深化。因此，即使存在卡尔多希克斯补偿，其亦只能作为改革过程中的一个短时过渡或缓冲。就此而言，其三，对改革中利益受损集团予以不完全补偿才是改革中的常态。其涵义在于，改革中的利益补偿原则仅为相对补偿而非充分补偿，否则，改革收益终会所剩无几而导致改革名存实亡。 实践证明，在
12、卡尔多希克斯改革中，不同利益集团所获取的利益不但有损益之分，而且 尚具大小之别。与此同时，因受到不同改革阶段所实施的社会经济政策等诸多因素的影响，受益与受损尚表现出一定程度的流动性，其体现为某些利益集团是改革的持续受益者，而某些利益集团则是改革特定阶段的持续受益者，而某些利益集团则是改革特定阶段的持续受损者，而某些利益集团则是改革的阶段性受损者甚至持续受损者。正因如此，改革无法消除所有的阻力。对此，改革决策集团必须具备足够的理性，充分估计改革的进程与勇于面对改革的阻力及其中的社会经济得失，并在保障改革使绝大部分利益集团获益的同时，亦在可能的范围内在最大程度上补偿利益受损的 社群与集团。 思想汇
13、报 三、正确认识经济重构中的改革供求差异 转轨经济中的改革会带来效率的提升与经济的增长，其本身是一个经济重构的过程，其实质在于基于现实条件的约束与改革供求的差异而实现经济再造的理性预期。 实践证明，中国经济转轨基本上一直遵循在试错中予以逐步扩散，沿着一条渐进式的改革路径在演化，且中国经济转轨进程在不同行业、不同部门、不同地区、不同类型的企业以及个体经济主体的不同层次与不同方面均存在广泛的差异，其实质在于不同行业、不同部门、不同地区、不同类型的企业以及经济 主体的不同层次与不同方面基于改革需求与改革供给的差异。其中，从改革需求方面来看，不同行业、不同部门、不同地区、不同类型的企业以及个体经济主体
14、的不同层次与不同方面从特定改革进程或特定改革步骤与改革方案及改革措施中所获得的行业收益、部门收益、地区收益、企业收益以及个体经济主体的私人收益与其分别承担的行业成本、部门成本、地区成本、企业成本以及个体经济主体私人成本各不相同，因而其各自对改革需求的强度亦即参差不齐；从改革供给方面来看，则是决策力量基于对涉及不同行业、不同部门、不同地区、不同类型企业以及不同个体经济主体 的各个经济利益集团以及政治利益集团对改革需求的权衡而在改革步骤与改革方案以及改革措施上予以差别定价。 无庸置疑，中国经济转轨尚须结合中国政治市场的竞争结构、政治利益集团及其间力量的对比关系，以期能够正确把握中国经济转轨的方向、
15、深度与广度。对此，我们可以这样理解：从改革供给方面来看，中央或部门与地方决策力量在其决策与实施改革的过程中，必须将社会稳定作为其重要或首选目标，并以此尽力争取社会与民众的支持，抑或尽力减少反对力量；从改革需求方面来看，尽管各部门、各行业、各地区与各类企业改革以及各个个体经 济主体的私人收益与社会收益、私人成本与社会成本之间存在差异，但其中经济外部性与 “ 搭便车 ” 等问题的天然存在会不断刺激各个理性的经济利益集团为了追求其额外的经济利益增长而谋求改革。而在单极政权主导的多元利益博弈及其演化格局中，经济利益集团必然会寻求其经济利益最大化的非经济化路径，抑或，在一个治理结构相对失衡的体制结构中，
16、经济转轨由经济诉求衍生到政治主张是必然现象，而这在一定程度上难免会导致权力寻租的出现甚至泛化。 中国经济转轨面临的诸如双重制度持续并行、增量改革向存量改革演进以及经济过程与政治过程混存 等约束条件显然会从根本上制约其改革路径与改革进程的选择，而且中国转轨经济的改革进程亦并非通过简单比较其改革起点与改革目标之间的效率差异即可以轻易确定，中国转轨经济中的改革必须基于考虑从其起点到其目标的进程中每一个社会成员或利益集团之间可能的成本与收益差异，从而正确认识相应经济重构中的改革供求差异。 四、重新厘清政府转型中的治理边界要义 计划经济体制的本质特征在于经济决策权高度集中与政府直接且全面地介入经济活动并
17、替代微观经济主体进行经济决策。经济体制改革的实质则在于打破这种集权型经济体 制而还经济决策权于微观经济主体，并承认其间原本在生产 投资 与经营 管理 等各项能力以及经济利益价值取向与社会责任担负等各项目标函数之上存在差异，且引导其通过市场竞争而优化资源配置。因此，在一定程度上而言，经济体制改革即是对传统体制之下政府过度集中的经济决策权的削减与调整。但中国历经二十七年有余的经济体制改革实践证明，经济体制改革进展的快慢及其成功与否主要取决于中国政府自身的机构改革及其职能与角色的转换，其成因在于中国政府自身的行为对于中国政府策动下的经济市场化改革具有决定性意义。 一个有效的 政府机构是任何成功改革有
18、望实现的基本前提，政府能力的增强则是 市场 有效运转的必要条件，政府必须对不断出现的市场 经济 交易及其中相关争议的性质进行裁决，这意味着政府的责任在更大程度上在于建立一套完善的 法律 与法规或规制体制。与此同时，政府必须 管理 关键的宏观经济变量，并确保经济与 投资 政策不被超出合理边界的限价或补贴所扭曲，亦即，政府必须处理 税收 及分配，以提供相应的 社会 服务与福利保证而保护好制度变迁过程中易遭伤害的利益相关主体。简言之，政府作为社会经济管理者的职能在于规划经济发展目标与战略和 协调各种经济主体之间的利益关系以及使各种经济关系服从于社会整体利益。 编辑。 但在 中国经济 转型时期，鉴于传
19、统 行政 干预体制的思维惯性，中国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位，突出表现为常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能，因片面强调政府在替代市场机制方面的作用，政府有时在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用，甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展，反而尚带来了诸多不良后果。一方面，转型时期，政府 常常将宏大的战略发展强加给市场体系，使原本就发育不全的市场机制难以承受，如此实现资源配置的优化即成奢望；另一方面因市场途径受阻，微观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其中的直接与间
20、接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代，中国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢，无论公司控制权市场与经理市场抑或劳动力市场与产品市场及债权市场等市场治理机制的发育均不同程度地体现了这点，而市场体系发育的稚嫩与迟缓或市场治理机制功能的相对弱势无疑又强化了中国政府的行政主导模式。 改革的 要义在于对既定权力与利益格局以及相关责任担负的调整，对政府而言，此即体现为伴随着市场经济体制的逐步建立与完善，其原有的一部分权力和利益将受到削弱、冲击与调整或不断边际修正。因此，政府培育市场及其力量的过程在某种程度上而言即是削弱其某些既有或传统的权力与利益的过程，这无疑需要政府具有进行自我权责利边际修
21、正革命的勇气与决心。政府转型的实质在于重新定位与明确政府的治理边界，其要义则在于重新划分政府的权责利范围。就此而言，政府 管理体制 改革成为题中之义，且刻不容缓，而其核心应在于：其一，弱化政府作为经济增长主体的 职能，政府通过提供经济性 公共 服务，为市场主体创造公平公正的竞争 环境 而支持市场主体的发展；其二，强化政府作为公共服务性主体的职能，政府通过提供社会性公共服务，为公民的生存与发展创造良好的、可持续发展的环境而促进公民社会的和谐发展。 五、积极发展公民参政中的 民主 对话机制 在体制转轨中，对于改革的激进性与渐进性、改革的收益与 成本 以及政府主导改革能力等等的共同预期会严重影响主要
22、利益集团的 政治 嗅觉与偏好，进而影响其改革参与行为。在既定制度环境之下，利益集团行动的目标在于影响政府 的当前决策，而一旦面临重大改革，游说或阻挠的重点往往即会立即转移到了改革本身。而正是这一转变极大地提高了各利益集团的政治斗争热情与积极性，因为竞争的目标已经不再仅仅是政府当前决策的收益，而是在于改革之后的多元化远期收益。而且，较高的利益诉求往往会吸引更多的 人力 、物力以及制度投入到不同偏向的改革游说之中，从而使得政治争夺更为激烈。其中不容忽视的是，那些在局部改革中基于规制真空寻租的利益集团往往会抵制改革，或者尽力减少改革的深度及其影响范围。 除了日益增强的改革游说与阻挠活动之外，改革的前
23、景往 往尚会促进代表特定利益主体的政治利益集团组织的形成。因为基于改革的普适性，改革影响的往往是同一类别的利益主体，而共同的利益则常常促使这些利益主体采取集体行动，不同的利益集团亦正因如此而自发结成。在改革的非常时期，游说与阻挠的投资与成本不断增加，不同利益集团之间政治冲突的紧张程度亦随之提高。 如果改革旨在寻求公共利益的改善，亦即通过减少交易成本而提高效率，并且在民众中公平分配，则在改革进程中，不同利益集团之间的政治冲突即会相对缓和。然而，在实践中，改革却恰恰有可能或在一定阶段恰恰有可能是维护与保障特 定利益，亦即其以牺牲其他人的利益为代价而满足特定群体的利益。如果改革旨在或导致这种特定利益
24、，则其显然会招致广泛的反对。于是，即使改革的前提业已具备，改革的吸引力还是会随之下降，因为民众担心改革已经出现偏向，尤其是，他们尚会担心如果要想成为改革的获益者，其恐怕需要花费其难以保证的巨大成本。正因如此，尽管不改革时期的收益低下，但不改革反而往往更受推崇。抑或，改革展开之时，如果政府决策对某些利益集团不利，则以前隐藏于非正式部门或组织中的资源与价值活动即会立即显现出来，结果往往是对自己影响政府决策的能力心存怀疑的利 益集团即会强烈反对所谓以效率为导向的改革。 对于改革心存疑虑与担忧的另一个原因则是改革可能导致巨大的政治活动成本，因为即使那些在未来的政治竞争中处于有利地位的利益集团亦会关心其
25、付出，而且不仅政治竞争需要付出成本，享受改革本身亦需要付出成本。于是，结果很可能是改革可能带来的效率与收益被政治活动所蚕食，从而使得改革劣于死守。尤其是，政治活动所需要的资源或成本很可能超出改革带来的收益，从而使得参与利益博弈的主体的境况相较以前要更为糟糕。为此，利益集团自然的反应即是防止这种浪费性质的政治活动发生，进而 抵制改革。 很显然，社会确立改革的意愿与能力受制于政府受政治利益集团组织及其力量影响的程度。如果政府公信地承诺响应民众的改革需求而保障公共利益，则只要具备改革的条件，改革即会实现。除了宪政保障之外，改革的一个重要条件尚在于社会与民众对于宪政制约的认同及在实践中对其的忠实遵守。
26、此外，政府拒绝重新分配财富以获取某些利益集团的临时支持对于改革同样具有重要的现实意义，而这其中不言而喻或心照不宣的意义往往只有政府才会更加了然于胸。 从 20 世纪 90 年代中后期以来的中国改革实践来看，政策争论中的政治竞 争与公共参与明显加强了政府的责任意识，公开的政策冲突亦成为了显而易见的平常之事。从中我们可以窥见或读出，成功进行改革及深化改革的关键在于，发展公民社会及其中的民主参与机制，透明化与规范化政府决策过程，并制度化政府与民众之间的对话机制。抑或，对于制度变迁中的改革需求能力的实现而言，这些制度基础应该是必不可少的。其中，尤为重要的是，在中国市场经济 “ 升级 ” 、 “ 爬坡
27、” 的关键时期，中国市场经济体制中必须不断被注入非政府组织这一重要元素。就非政府组织而言，其关键职能在于：其一，维护社群利益；其二，处理与共同利益相关的事务；其三，协助行业自律。作为公民社会的重要组成部分，非政府组织是现代市场经济架构中的一个重要环节，其良好发展必须基于法治环境的完善。而一个法治城邦的建立无疑需要对法律权威的信仰，无疑需要法律共同体娴熟的技艺与对法治精神的忠实理解与执行，无疑需要法律职业信徒们对法理的长期研习并基于其自洽体系的维固而保持对公众开放。唯有如此确立与深信司法的权威，一个民主的法治城邦才能浮出自由之海。籍此，一个凸显公民权利与公民价值且倡导公民社会责任的开放社会才会得
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