1、呼和浩特市 “ 奶业兴市 ” 战略中政府作用及职能转型的分析和启示 内容摘要：政府职能转型是市场经济发展的必然规律，呼和浩特市在实施“ 奶业兴市 ” 战略中，较好地体现了政府职能转型的方向，区域经济获得良好发展，这对于其他西部欠发达地区经济发展的重要启示意义在于，应当首先重视推动制度创新和提供资源保障，应当更多运用法律手段规范市场竞争，约束政府行为，应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系。关键词：政府职能转型 区域经济 呼和浩特市 总结呼和浩特市（以下简称 “ 呼市 ” ）农村经济发展的成功经验，最为关键的一点就是较好地摆正了政府在区域经济发展中的位置，合理确定了政府 职能边界，实现了政
2、府职能在市场经济条件下的根本转型。本文将深入分析呼市 “ 奶业兴市 ” 战略中的政府作用，同时结合国外先进思潮和趋势，对欠发达地区经济发展中的政府职能转型提出启示性的政策建议。 一、呼和浩特市 “ 奶业兴市 ” 战略中政府作用的分析 “ 奶业兴市 ” 是呼市结合本地区资源优势确立的一项重大经济发展战略，其主旨是把发展奶业作为繁荣地方经济、增加农民收入、调整产业结构的主导产业，以奶业带动农村经济、区域经济的可持续发展。 “ 奶业兴市 ”战略的实施取得了巨大成功，不但造就了伊利和蒙牛两大奶业龙头企业，同时极大了优化了农业产业结构、推动了农业产业化、实现了明显的农民增收，呼市政府在这一战略的制定、实
3、施过程中发挥了关键的引导、支持作用，主要体现在以下几个方面： (一 )以政府为主导推进制度创新，突破奶业发展的瓶颈 作为传统畜牧业地区，呼市的奶业在 20 世纪 80 年代以前一直停滞不前，根本原因在于计划经济体制的束缚，国家对私人养牛的限制以及国营、集体奶牛场的体制缺陷难以适应市场发展的需要。要实现奶业的真正发展，首先必须突破原有体制的不合理约束、推进制度创新，而以政府为主导的强制性制度变迁在这一过 程中发挥着不可替代的作用，主要的制度创新方向包括： 第一，推动奶业企业的股份制改造和资产重组，奠定了奶业发展的企业基础。 1993 年，原呼市回民奶制品总厂进行股份制改造，成立了伊利实业股份有限
4、公司； 1997 年，伊利公司控股青山乳业公司，成立伊利集团；1999 年，蒙牛乳业成立。在政府的大力引导、推动下，通过企业组织形式和资源配置方式的创新，奶业企业从规模较小、技术落后、机制僵化的国营、集体奶牛场发展成为伊利和蒙牛这样的著名大型奶业企业，从而奠定了 “ 奶业兴市 ” 的龙头企业基础。 第二，通过一系列 的政府文件、规章制度引导和支持奶业发展。针对奶业发展中面临的诸多现实问题，呼市充分利用政府的信息优势、决策优势，制定了促进奶业发展的系列规章文件，一方面规范和引导了奶业的健康发展，另一方面也把一些合理的民间自主创新上升为政府意志，加快了制度创新过程。 2003 年以来，呼市政府有关
5、奶业发展的重要政府文件如下表所示。 年以来呼市政府有关奶业发展的重要文件资料来源：呼和浩特市人民政府：呼和浩特市农村工作手册。 第三，引导和推进农业生产组织的制度创新。呼市在实施 “ 奶业兴市 ”战略过程中，最重要的创 新就是 “ 公司基地农户 ” 生产模式的引入，这是一个企业和农民的自主制度创新，政府认识到了其优越性之后，就通过政府行为推广和扶植奶源基地的建设，从而大大加快了制度创新的实施过程。另外，在农业专业化合作组织、农村中介组织的建立方面，政府也发挥了关键的引导、支持作用。 （二）发挥政府资源配置优势，为奶业发展提供资金保障 政府在集中进行资源配置、推动产业发展方面具有特殊优势。在 “
6、 奶业兴市 ” 战略实施过程中，呼市政府从以下几个方面提供了重要的保障：第一，政府通过产业政策、税收优惠、融资支持等措施积极 鼓励龙头企业尽快做大、做强，例如，对伊利集团，实行免征 8%的特产税，还享受招商引资方面的优惠待遇，在资金、技术、市场开发上也给予扶持；第二，对购买奶牛、奶源基地建设提供大力资金支持，规定从 2004年到 2007年，各旗县区政府每年要从当年新增可用财力中安排 0.5%的资金扶持奶业发展，同时要求金融部门和龙头企业积极融资、扩大奶牛贷款规模等；第三，以市政府牵头、龙头企业和旗县区政府参与，并从鲜奶销售中提取的方式筹措4500 万元的奶牛风险金，用于奶牛养殖的重大风险防范
7、。这种方式迅速克服了奶业发展中的资金瓶颈，把有限 的资源在短时间内转化为生产力，事实证明是卓有成效的。 （三）规范和仲裁龙头企业的市场竞争 呼市拥有两大奶业龙头企业，在奶业发展中如何协调好两者之间的竞争关系是一个值得关注的问题。在市场经济条件下，政府的主要职能应该是作为竞争规则的制定者和裁判者去引导、规范、调解竞争关系，呼市政府认识到了这一点，从一开始就把政府职能定位于 “ 战略规划、健全法制、政策倾斜、组织保证 ” ，比较好地把握了龙头企业的竞争度，维持了奶业市场的竞争秩序，避免了恶性竞争和过度竞争。例如，在奶源问题上，一方面指导、监督企业奶 源收购，划定各自的奶源区域，避免 “ 奶源大战
8、” ；另一方面，引导企业和农户建立合同关系，用法律手段维护市场秩序。因而，总体上两大龙头企业保持了良性的竞争关系，在各自保持高速扩张的同时，没有发生过恶性奶源争夺，而是把精力更多地放在与国内、国际大企业的竞争，政府的规范、仲裁作用成效明显。 （四）强化公共管理职能，完善农村社会服务体系 公共管理和社会服务是市场经济条件下政府职能转型的重要内容，核心是政府改变对公共事务的管理方式，从单一的控制转向公共产品和社会服务的提供，包括加强公共设施建设、促进就 业、发展社会保障和教科文卫体等公共事业，发布公共信息等。呼市政府在 “ 奶业兴市 ” 战略过程中也某种程度上实现了这种转型，鼓励和引导企业、农民自
9、发建立各种形式的行业协会、中介组织参与公共管理，有些地方成立了奶业协会，承担了普及推广先进饲养技术、奶牛疫病防治等中介服务职能；同时，逐步建立农业信息服务体系、农产品质量安全体系、农业综合服务体系、奶业服务体系和疫病防疫服务体系，承担政府不宜或无力涉及的社会服务，起到了较好的作用。 呼市 “ 奶业兴市 ” 战略的成功是政府职能转型促进区域经济发展的典型案例，从国外先 进国家和地区的经验和新公共管理理论发展的趋势来看，政府职能的根本转型也是大势所趋。政府职能转型的思潮始于 20世纪 80年代，面对政府过多经济干预带来的财政压力、低效官僚体制以及对公众的回应能力降低等内部问题，同时也面对着全球化、
10、知识经济的技术变革、公众需求的多样化等外部挑战，一场反思政府角色与作用、调整政府职能的行政改革开始了，归纳起来，其基本主张包括：第一，调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域；第二，引入 “ 顾客导向 ” 等企业管理理念评估政府部门业绩，把目标管理、成本核算、全质量管理等 引入政府绩效评价；第三，鼓励非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门的发展，强调由政府、企业和社会共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。 不可否认，以上政府职能转型的思潮在具有内在合理性的同时，也有很多局限性，例如，过度强调私有化，过度强调用企业管理的方法评估政府业绩，难以提供政府绩效
11、的有效评估办法等，也未必适合我国国情。但是，这种以市场和效率为导向，强调授权和分权，主张社会公共事务多中心治理的思潮代表了政府职能转型的趋势，也在很大程度上对我国经济转轨中的政府职能转型具有重要指导意义 ，呼市区域发展的经验某种程度上印证了这一点，对于其他欠发达地区的经济发展，同样具有启示意义。 二、呼市做法对欠发达地区政府职能转型的几点启示 总结呼市经验，可以看到实现政府职能转型对于欠发达地区经济发展的重要促进作用，在 “ 奶业兴市 ” 战略实施中，政府的角色已经由过去单一的管理者、控制者，转变为经济制度创新的推动者、资源开发的保障者、市场竞争的规范者和社会服务的提供者，其行为符合市场经济规
12、律的要求，因而获得了成功。这对于其他欠发达地区的政府职能转型的启示意义在于：（一）应当首先重 视推动制度创新和提供资源保障 目前，欠发达地区经济发展的劣势主要体现在体制、观念的落后以及资本、人力资源的匮乏，尤其是体制和观念问题，是难以在短期内通过自主制度创新解决的，这就需要政府发挥其信息、决策优势，借助有意识的学习、借鉴去引导和推动创新，从而加快制度创新步伐、降低制度创新成本，有助于更有效打破现有体制、观念的束缚。呼市政府就是通过政府的理性学习，不断引入适合奶业发展的成熟做法而加快了经济发展的，例如奶牛风险金、农村专业合作组织、奶业协会等的建立，都是在学习、借鉴的基础上逐步推广的。需要特别 指
13、出的是，政府应该是制度创新的推动者或在某一阶段的主导者，而不是唯一的制度创新主体，应该充分尊重民间的自主制度创新精神，对合理的制度创新在实践检验的基础上进行 “ 确认 ” ，上升为政府制度创新，呼市对 “ 公司基地农户 ” 模式的推广就体现了这一点。 另外，针对资本和人力资源匮乏的问题，欠发达地区政府在经济发展的起步阶段应该起到的作用是集中优势资源解决关键问题，同时通过产业、税收、融资担保等政策建立吸引和调动民间资金的长效机制。随着经济发展，政府应该逐步实现 “ 退出 ” ，不应该成为经济活动中资源的直接提供者，而 应该是资源成功获取和有效利用的保障者。 （二）应当更多运用法律手段规范市场竞争
14、，约束政府行为 市场经济是一种法治经济、契约经济，政府在市场经济条件下应该更多地借助法律手段完善市场体系、规范市场竞争秩序、调解市场竞争关系。相对而言，欠发达地区在地方法律、法规环境上存在欠缺，法律执行也存在一定问题，政府职能也更容易超出合理的边界。因而，这些地区更应该注重通过法律手段规范市场竞争，同时也减少了政府的过度干预。 呼市的做法有两点尤其值得关注，一是以政府法规等正式制度形式规范龙头企业的市 场竞争，避免恶性竞争，二是强调在企业和农户之间建立合同关系，用法律手段减少事后争端，除此之外，政府对企业经营、农户投资选择不作过多干预，这是一种合理的政府职能定位。应当指出的是，欠发达地区在经济
15、发展中应当避免 “ 过度政府依赖 ” 的误区，政府的职能、作用应随着经济发展程度而变化，起步阶段可以较多地引导、支持，此后应该更多地依靠市场的力量自主发展。行政许可法的颁布实施对政府职能有了较为清晰明确的规范，为欠发达地区政府的职能转型进一步明确了方向。 （三）应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系 行业协会、专业合作组织等社会中介组织的发育在一定意义上体现了政府职能转型的成熟程度。因为，随着政府职能转型，大量的社会公共事务需要政府和企业之外的 “ 第三部门 ” 来解决，它能够缓解 “ 市场失灵 ” 和“ 政府失灵 ” 带来的问题，也可以搜集、获取更多的信息提供社会服务，同时起到了自律、
16、协调的作用。在我国经济发达的浙江温州等地区，商会的发展已经引起了普遍关注，事实证明，温州商会对于促进地方经济发展、推动政府职能的根本转型起到了重要作用。在欠发达地区，也应该鼓励和培育各种社会中介组织的发展，这是政府职能转型的基本方向。在呼 市，奶业协会、农村合作经济组织等的发育虽然处于起步阶段，但也具有广阔的发展前景，政府可以因此从复杂的社会公共事务中解脱，在基础设施、信息体系、促进就业和社会保障等方面投入更多精力。 应当特别指出的是，区域经济发展中政府的职能、作用并没有一成不变的做法，而只有结合本地区资源优势、按照市场经济原则和政府职能转型的一般规律积极探索、勇于创新才是根本。呼市的经验完全证明了这一点，为其他欠发达地区提供了很好的参考、借鉴。
