对中国“市场经济地位”的反思.docx

1、对中国 “ 市场经济地位 ” 的反思 2001 年 11 月 23 日，中国正式成为世界贸易组织成员，中国加入 WTO 议定书中第 15 条确定补贴和倾销时的价格可比性，使中国在此后 15 年内获得市场经济国家地位成为问题。尽管目前已有新加坡、马来西亚和新西兰给予中国市场经济国家地位，但美国、欧盟等在这方面尚无进展。包括温家宝总理在内的中国政府官员向西方国家表达了中国希望获得 “ 市场经济地位 ”(MES) 这一正常的贸易待遇。遗憾的是， 2004 年 6 月，美国关于中国市场经济地位的听证会和欧盟对中国市场经济地位的初评，均未承认中国的市场经济地位。 由此可以看出，中国 最终获得市场经济地位

2、的努力，很难毕其功于一役，无论是接受西方从宏观层面对中国经济整体进行市场化评估，还是沿用目前过于微观的、以企业为基础的评估方法，均将使问题更加错综复杂，在这个问题上，较为可取的思路是从中观的行业层面、从由易而难的双边层面渐次展开。 不能用贸易增长来解释 目前，不少西方学者和政府官员对中国遭遇的贸易摩擦轻描淡写，认为中国对外贸易飞速增长，必然同步地带来更频繁的贸易摩擦，这种说法不能成立。 第一，关于中国对外贸易的增长，和东亚先行者相比并未有更为出色之处。日本在 1954 年 1981 年间，外贸年均增长为 14.2%；韩国在 1960 年 1995 年间，外贸年均增长 21.5%；亚洲新兴工业化

3、国家 (NIEs)在 1966 年 1997 年间，外贸年均增长为 13.1%；中国从 1978 年 2002 年间，外贸年均增长为 11.9%，因此中国改革开放以来的外贸表现，并未如西方国家所渲染的那样令人印象深刻。中国对外贸易在全球贸易中的占比，从 20 世纪 80年代中期超过 1%，到 2003年底该数值在 5%左右，其中将近六成为加工贸易。可以说，尽管中国外贸有了长足发展，但从已有的历史数据来看，中国外贸对全球贸易 体系的影响仍然是相当温和的。 第二，关于中国遭遇反倾销和保障措施调查的剧增，可谓令人惊讶。 20世纪 90年代中国平均每年遭遇 29起反倾销或保障措施调查。至 2002年底

4、，已有 33 个国家和地区发起了 544 起涉及我国出口产品的反倾销和保障措施调查，其中反倾销调查 502起，保障措施调查 42起，涉及 4000多种价值约163 亿美元的出口商品。从 1996 年至今，中国已连续 7 年排在遭遇反倾销案例数首位的国家。 第三，中国遭遇反倾销较之外贸增长更为惊人的这一事实，必须放置在全球贸易摩擦上升的背景下来考虑，但尽 管如此，中国所遭遇的国际贸易摩擦仍然是十分不正常的。全球贸易摩擦近 10 年内数量大幅度上升。据统计，从 1995 年至 2002 年 6 月，全球共发起反倾销调查 1979 起，反补贴调查 147 起，保障措施案件 114 起。 1995 年

5、至今， WTO 争端解决机构共立案275起。而中国遭遇的情况是， 20世纪 90年代以来，世界上平均每 6 7起反倾销和保障措施案件中，就有一起针对中国产品； WTO 发布的报告指出，17 个成员针对 2002 年下半年来自 43 个国家和地区的可疑反倾销行为展开149项调查，其中中国大陆的出口贸易共受到 27项调查，占 18.2%，列世界各国之首。 简要来说，中国外贸增长并无奇迹，西方一些发达国家认为对中国采取的反倾销或保障措施，不过是随着中国和这些经济体贸易规模的扩大而自然上升的说法难以成立，受制于 “ 非市场经济地位 ” 问题，中国很难有效地应对这些明显有欠理性和公允的贸易摩擦。 经济利

6、益之争 面对日益频繁的反倾销和保障措施案件，不少国内学者将中国能否获得市场经济地位归结为复杂的政治因素，这样的思维无助于问题的解决，欧美能否给予中国市场经济地位，掺杂西方国内劳工、产业和环保机构的政治游说及西方国家对中国社会 政治多方面的情绪化因素，但从根本上说，中国能否获得西方大国对市场经济地位的认定，还是一个以经济因素为主的利益之争。 第一，中国陷入争取 “ 市场经济地位 ” 困局的根源，在于中国加入 WTO承诺本身。中国加入 WTO的过程不仅漫长而艰辛，代价高昂但受益也同样巨大。可以说， 2001 年以来中国经济新一轮的强劲增长，在很大程度上得益于加入 WTO 本身对国内法治化和市场化的

7、推动。但也应该看到，中国加入WT015 年之内仍将被看作非市场经济国家的相关条款的确是中国作出的承诺，使得他国能以第 15 条款 (确定补贴和倾销时的价格可比 性 )为牌，向中国索取更多的经济和政治利益。中国和西方国家就此问题的争执，也并不能理解为中国不愿意履行加入 WTO的承诺，而应该视为，在既定的规则和承诺内容下，中国根据自身经济建设和国际经济环境的变迁，努力争取和西方国家沟通，减少 “ 双输 ” ，增加 “ 共赢 ” 的艰苦尝试。西方设置反倾销诉讼、保障措施、技术壁垒和劳工标准等是其国内法的权力，但非理性的滥用不仅严重损害中国的利益，同时也并未见得在保护一些国内利益团体的同时，对其整个国

8、家利益是有利的。 第二，一些学者将中国的市场经济地位和错综复杂的政治问题直接挂钩，甚 至认为目前中国在市场经济地位的困局，是巴统冷战思维的延续，这是可商榷的。不可否认，中国市场经济地位之争的确有政治因素，但使得他国能运用国内法，对中国出口商品的补贴和倾销进行价格比照的基准，毕竟不是不复存在的巴统，而是中国加入 WTO 议定书。即便广受怀疑的俄罗斯获得欧美市场经济地位一事，也可以从利益之争的角度来解释。的确，美国和欧盟均未对俄罗斯市场经济建设方面进行像样的全面调查或公开评估，但给予了俄罗斯市场经济地位 (MES)，这无非是出于两方面的考虑，一是俄罗斯对外贸易有限，欧美和俄罗斯之间的贸易摩擦不多，

9、 因此欧美给予俄罗斯 MES可谓口惠而实不至；另一方面也不排除欧美从政治角度的一些考虑，包括俄罗斯在削减战略核武器、反恐战争等问题上给予西方各国的合作。 鉴于这样的情况，仍然应将中国能否获得市场经济地位一事，视为多种因素影响下的经济利益之争，而不应将此问题过于 “ 泛政治化 ” ，否则无助于解决问题本身。对中国 MES的努力必然是渐进的，有研究报告称，在中国缔结加入 WTO之际已基本上是市场经济国家等等，恐怕很难让欧美政府、学界和企业信服。在中国自愿同意接受其非市场经济地位仅过了不足 3年，就要求就此重新评估，中国自 身也很难说明这 3年来在市场化方面有何长足进展。 整体评估困难重重 总体上而

10、言，对中国市场经济地位的评判，无论是从对中国经济宏观层面的整体评估，还是从对中国企业微观层面的个案评估，都困难重重，“ 市场经济体 ” 定义本身的模糊性和中国社会主义市场经济本身，都不利于宏观评估本身。 首先，市场经济是市场机制在资源配置中起基础作用的经济形式，但对此进行测定是十分困难的。中国在要素配置和分配领域，市场机制是否已经起到基础性的作用 ?鉴于国有经济是政府直接配置资源的手段，很自然的，国有经济为主体或主导的 经济就很难被直接认定为市场经济，其中涉及到国有经济和国有企业市场化程度的测量问题。 (1)就中国要素市场而言，资金、土地、劳动力三种要素依赖市场配置并不充分，就资金而言，汇率决

11、定难是市场化的，利率决定也未充分市场化，并且也还没有民营银行或民办资本市场；就土地而言，土地产权的界定、流转等问题错综复杂；劳动力是一个例外，它作为要素在中国不仅是市场化的，并且是过度市场化的，一方面劳动力在国内迁移受限，另一方面迄今仍没有民间工会或农会来保障作为劳动者的基本权益。 (2)就商品和服务市场来讲，重要的资源性物资(诸如石油、 水和电力 )和服务 (诸如铁路运输、电信和邮政 )等，基本上呈现国有垄断企业定价的特征，而证明国有企业的市场化从来就是一个难题。(3)就维系市场经济运行所必不可少的政府服务来讲，中国政府向公共服务型政府转型尚未展开。国民财富管理仅刚刚涉及了经营性国有资产管理

12、体制的破冰之旅，包括非经营性国有资产和土地、水、森林、矿产等多种国民财富的管理框架还相当混乱。社会经济体制中政府直接配置资源，并扭曲产品与服务分配的无所不在，折射出市场机制在中国尚难发挥基础性作用。 其次，中国能否获得市场经济地位，容易被泛化成为 评估中国国内社会经济体制转型的总体问题，已经远远偏离了在国际贸易领域，就补和倾销选择价格比照的问题。 2004 年 2 月，在美中经济与安全评估委员会的 “ 中国与 WTO：执行和监督问题 ” 听证会上，美国商务部助理部长詹姆斯 约胡姆承认，中国向美国出口商品施加的关税率，平均低于大多数发展中国家，在某些情况下甚至低于发达国家。但仍强调，如果不在保护

13、知识产权、提高透明度、建立标准和保证非歧视性国民待遇四方面继续努力，那么，中国向完全按照市场规则运作的经济体制转变的进程就远未结束。以此来看，如果对中国经济进行宏观的和整体的评估 ，必然会广泛涉及到可量化的经济指标和不可量化的政府管理体制本身，评估前者易而评估后者难。 因此，衡量中国经济整体上是否已是市场经济国家，不仅会使争执复杂化，也严重偏离了中国争取市场经济待遇，是为了对抗不公正的国际贸易倾销诉讼的初衷。 陷阱 目前，欧美和中国发生贸易摩擦时，通常集中在以微观的个案的方式来启动诉讼，国外提起诉讼的往往以行业为基础，而中国国内应诉的则是个别企业或松散的几家企业，使得我国在应付贸易摩擦时非常困

14、难。 2004年 6月以来，欧美则试图对中国经济整体进行评估，一旦越过产业 这个中观层面，直接启动整体评估时，其所包含的陷阱就更为隐蔽和难以防范。 关于欧美对中国市场经济地位进行整体评估，本身就缺乏清晰和可操作的框架，因此对运用原则的解释和评估结果的认定，主动权完全不在中国。以美国评判 MES 的标准为例，美国判定 MES 的标准体现在美国 1930 年关税法案第 771 节 18 段，包括六大指标： (1)一国货币自由兑换度； (2)劳资双方通过自由讨价还价确定工人工资； (3)针对合资企业设立或外国投资的限制程度； (4)生产方式的国有或国家控制程度； (5)政府对资源分配、企业产出和价格

15、决策的控制 程度 (6)管理机构认为合适的其它标准。以如此宽泛的原则来评判中国，国会听证的方式来进行评估，本身就足以使得被评估方难有应对的余地。 关于评判一国经济的市场化或自由化程度，最显而易见的缺陷在于，并无任何权威的国际组织对此拥有国际管辖权，这就使得欧美对中国市场经济地位的认定标准，在具体执行时具有非常大的任意性，甚至和 WTO本身就贸易倾销和保障措施方面的规定并无关联。目前评判经济体市场化方面，较著名的相关报告有美国传统基金会经济自由度报告，加拿大弗雷泽研究所经济自由度报告，瑞士洛桑学院全球竞争力报告，以及 新近李晓西教授等所做的中国市场经济发展报告 2003等。这些评估都是定量和高度

16、可操作的，比照美国关税法和欧盟对中国企业的个案认定五原则，可以看出后者都是定性和难以操作的。因此如果认定了运用欧美国内法判断 MES，所有定量和高度可操作的评估过程、资料和结论，其有用程度完全取决于欧美对 MES 原则的解释本身。 因此，如果任由欧美对中国整体经济运行进行市场化程度的评判，其潜在危险是：使得一桩并无国际管辖权的事情，通过美国或欧盟的所谓评判，赋予了欧盟或美国国内法以治外法权性质，这将使得中国能否获得 MES变成欧 美贸易对手的单方面认定，即便评判内容和 WTO有关倾销认定和保障措施原则不相关，即便中国通过构建所谓市场化综合评判指标来抗辩，也都无济于事。或者说，接受欧美对中国经济

17、整体上是否足够市场化的公开评估，对解决中国能否获得 MES有害无益，没有一个经济体 (包括欧美经济体 )能承受类似美国关税法那样泛泛的原则评估，或者说，在容忍对方以此评估时，实则反映了试图一劳永逸地解决 MES 争执的迫切心态而已。 两个原则 相对理性的态度是，应渐进解决中国市场经济地位之争，并需遵循两条渐进原则，一是避免从整体宏观角度或个 案微观角度的评估，而应以产业评估为基础进行；二是应避免艰难的多边磋商，而应以先易后难的双边磋商为基础进行。 第一、将中国争取市场经济地位的诉求严格限定在国际贸易领域，避免对中国经济的市场化进程进行整体评估。如果在证明中国经济整体完成转轨有困难的背景下，应退

18、而求其次，力争证明在国际贸易领域，尤其是商品和服务出口这一领域已高度市场化；如果在证明中国整体出口贸易方面已经市场化有困难的背景下，应通过政府间双边谈判、市场化的中介组织和行业协会，力争证明在重要的出口产业部门已经充分市场化，以限制贸易对手对中国 加入世贸组织议定书第 15 条款的滥用。 第二，努力促使美国或欧盟对中国市场经济地位的认可，从以企业认可为基础，向符合 WTO原则的、以整体行业认可为基础的方面提升。 (1)从中国加入 WTO 议定书第 15 条确定补贴和倾销时的价格可比性来看，有关GATYl994 第 6 条和反倾销协定确定价格可比性时，如果受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产

19、品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该 WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本。此外，如中国根据该 WTO进口成员国的国 内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。因此从中观的产业层面进行 MES的尝试是合乎议定书和 WTO原则的。 (2)在 MES 产业认定方面，美国也有法律基础，例如，关税法中针对国内某一行业是否是市场导向的行业 (M01)，美国有专门的 3 条标准：一是政府不能干预被调查商品的定价或产量；二是被调查商品所属的行业应以私人企业或集体所有制企业为主。该行业可以有国有企业，但国有企业的大量

20、存在将很不利于市场经济地位的判定；三是所有主要的投入，不论是实物或非实物以及总投人中占重要比例的那 部分投入，应该是按照市场价格支付的。中国高度外向型的一些行业要达到上述 3条标准，还是有可能的。(3)从欧盟 中国的贸易关系看， 1998 年欧盟修改相关法令，在不认可中国市场经济地位的前提下，视中国为转型经济国家，中国企业可以提出申请，符合 5条标准就可获得市场经济地位。这 5条标准尤其是后 4条和世贸组织的原则缺乏联系。如果中欧之间就 MES的磋商能上升到行业认定，也比受困于苛刻的个案认定要好得多。 第三，中国争取市场经济地位的努力，应在不放弃和欧美等对手沟通协调的基础上，遵循先易后难的角度

21、，缔结尽可能多的承 认中国 MES地位的政府双边协议。毕竟欧美能否给予中国 MES是最为棘手的，但中国已经运行在先易后难、双边缔约的良好轨道上，但并非所有对华出口和贸易顺差飙升的经济体，都在获得对华贸易好处的同时尊重中国对 MES的正常要求。目前对华出口占韩国全部出口的 16.2%，占日本全部出口的 11.1%，占印度全部出口的 4.5%。如果能从双边层面推动除欧美之外的其它国家承认中国市场经济地位，可以有效杜绝一些国家既观望中国和欧美就 MES发生之争，又作为旁观者不认可中国 MES地位的 “ 搭便车 ” 心态，同时也能最终给中国和欧美的磋商创造良 好的背景。 第四，目前较为重要的一个趋势是，美国等已开始强制推广 SA8000标准认证，将劳工权利和环保责任与订单挂钩。如此中国的劳动密集型产品，如服装、制鞋、化工原料、纺织等产业的出口贸易摩擦有可能进一步激化。因此，中国政府不能不抑制直接从事国有经济建设的冲动，将重心从强化政府治理，转向更关注劳工、环境和资源保护，避免贸易条件持续恶化，并促使其自身向公共服务型政府转变。